CC BY
95
Рыдченко Кирилл Дмитриевич Маркевич Анна Сергеевна
Административная ответственность за ущемление свободы массовой информации и злоупотребление свободой массовой информации: общая характеристика и пути оптимизации
Соотносятся нормы позитивного и охранительного права, обеспечивающие защиту сферы массовой информации от ущемления и злоупотребления. Выявляются пробелы и коллизии в админи-стративно-деликтном обеспечении правопорядка в данной сфере. Предлагаются пути развития соответствующих норм Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в рамках предстоящей третьей кодификации административно-деликтного законодательства.
Ключевые слова: средство массовой информации, средство массовых коммуникаций, журналист, свобода массовой информации, злоупотребление, ущемление, административная ответственность, административное правонарушение.
Administrative responsibility for infringement of freedom of the media and abuse of freedom of the media: general characteristics and ways of optimization
The article correlates the norms of positive and protective law, which ensure the protection of the sphere of mass media from infringement and abuse. Gaps and collisions in the administrative and tort maintenance of law and order in this area are identified. The ways of development of the corresponding norms of the Code of Administrative Offenses of the Russian Federation in the framework of the forthcoming third codification of administrative-tort legislation are proposed.
Keywords: mass media, means of mass communication, journalist, freedom of the media, abuse, infringement, administrative responsibility, administrative offense.
Термин «информация» развернуто раскрыт в ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»: это «сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления» [1]. Согласно абз. 2 ст. 2 Закона РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» (далее - Закон о СМИ) [2] под массовой информацией понимаются предназначенные для неограниченного круга лиц печатные, аудио-, аудиовизуальные и иные сообщения и материалы.
Соотнеся легально закрепленные дефиниции «массовая информация» и «информация», следует отметить, что грань между этими двумя терминами во многом стерта развитием информационных технологий и Интернета. Легальное определение массовой информации практически отождествляет ее с содержанием продукции средства массовой информации (далее - СМИ) в ущерб главному признаку таких сведений - социальной значимости и возможности получения к ней массового доступа.
Право же на доступ к социально значимой информации все чаще реализуется без участия традиционных СМИ посредством новых информационных технологий (например, через СМС-рассылку МЧС России или автоматическое информирование посредством Единого портала государственных услуг).
Правовыми гарантиями массовой коммуникации выступают свобода слова и мысли, свобода информации и свобода массовой информации -базовые права человека в демократическом информационном обществе. Свобода информации и свобода массовой информации физиологически и исторически производны от свободы мысли и слова, так как идеи генерируются через мыслительный процесс, а устная речь являлась первым и остается на сегодня основным способом коммуникации.
Деятельность СМИ регламентируется внушительным числом законодательных и подзаконных актов, исполнение установлений которых обеспечивается мерами дисциплинарной, гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности. Предпоследняя
78
из указанных разновидностей юридической ответственности требует особого внимания по ряду причин.
Во-первых, за последние 8-10 лет объем процедурных (процессуальных) требований к организации массового информирования существенно увеличился. Нарушение подобных требований не несет в себе признака общественной опасности и зачастую влечет дисциплинарную и (или) административно-правую санкцию. Лавинообразный рост числа составов административных правонарушений, обеспечивающих защиту свободы массовой информации, в свою очередь, не мог не вызвать затруднений у правоприменителя, который нередко попросту не успевает перестроить правоприменительную практику вслед за изменениями административно-деликтного законодательства.
Во-вторых, административно-деликтные новеллы в рассматриваемой сфере нередко имели казуальный характер, вводились в рамках оперативного реагирования государства на идентифицированную угрозу информационной безопасности. Результатом введения подобных норм являлась неединообразная правоприменительная практика, требующая научного и судебного толкования. Более того, прецедентный характер нормотворчества в рассматриваемой сфере повлек размещение схожих по правовой природе норм в различных главах КоАП РФ, их дублирование и сложную конкуренцию.
В-третьих, обеспечивая защиту достаточно зарегулированной сферы общественных отношений, защищающие свободу слова составы КоАП РФ нередко имеют чрезмерно развернутые, лексически сложные диспозиции, в то время как использование бланкетно-отсылочной юридической техники могло бы способствовать гармонизации нормативного регулирования и повышению доступности текста закона для граждан и правоохранителей.
Перечисленные факторы обусловливают необходимость систематизации административной ответственности за нарушения законодательства о средствах массовой информации, которую можно провести на основе классификации соответствующих правоотношений.
Классификация административных правонарушений в рассматриваемой сфере может быть построена на основании нескольких критериев: по субъекту правонарушения (индивидуальный/коллективный; традиционное СМИ/ интернет-СМИ; издатель /редактор/журналист/ иное должностное лицо/гражданин и т.д.); наличию или отсутствию неблагоприятных последствий правонарушения; форме вины (неосторожность или умысел); форме объективной
стороны (неправомерное распространение/ отказ от распространения вопреки закону/несвоевременное или неполное представление информации и т.д.); виду противоправно распространяемой информации (служебная тайна/ профессиональная тайна/информация о частной жизни лица/вредоносная информация и т.д.).
Вместе с тем наиболее востребованной, как нам представляется, будет классификация административных правонарушений, посягающих на порядок массового информирования, построенная на основании критерия, выделенного в самом Законе о СМИ. Совокупный анализ ст. 58-60 данного нормативного акта позволяет выделить следующие классификационные группы административно наказуемых деяний:
1) административная ответственность за ущемление свободы массовой информации;
2) административная ответственность за злоупотребление свободой массовой информации;
3) административная ответственность за иные нарушения законодательства о средствах массовой информации.
Третья группа нарушений имеет формальный характер и связана зачастую с нарушениями процедуры регистрации, преобразования и повседневного функционирования СМИ как организации. Данные правонарушения не вызывают столь серьезных затруднений у правоприменителя и в связи с ограниченным объемом настоящего исследования отдельно рассматриваться не будут.
1. Под ущемлением свободы массовой информации понимается воспрепятствование в какой бы то ни было форме со стороны граждан, должностных лиц государственных органов и организаций, общественных объединений законной деятельности учредителей, редакций, издателей и распространителей продукции СМИ, а также журналистов. Иными словами, ущемление свободы массовой информации всегда сопряжено с созданием противоправных препятствий для свободного распространения массовой информации третьими лицами, вектор противоправного посягательства направлен против законной деятельности СМИ и СМК. Вариативными формами ущемления свободы массовой информации являются следующие.
1.1. Осуществление цензуры. В теории современного международного и отечественного права термин «цензура» интерпретируется в узком смысле, как «незаконное вмешательство органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, об-
79
щественных или религиозных объединений, их должностных лиц или работников в сферу (процесс) поиска, получения, передачи, производства и распространения массовой информации, а также свободы выражения мнения» [3, с. 131]. Запрет цензуры лишь фрагментарно охватывается административно-деликтным законодательством. В части воспрепятствования распространению материалов СМИ от-вественность предусмотрена ст. 13.16, а при неправомерном «давлении» на российские интернет-СМИ - ст. 19.7.10-3 КоАП РФ. В целом же специального состава правонарушения, обеспечивающего защиту от ущемления свободы массовой информации или его частного проявления - цензуры, - административно-де-ликтный закон не содержит.
1.2. Вмешательство в деятельность и нарушение профессиональной самостоятельности редакции, в том числе посредством неправомерного применения в отношении редактора, журналиста и иных работников СМИ мер публично-правового характера, связанных с лишением физического лица права замещать должности в составе СМИ или заниматься журналистской, редакторской или издательской деятельностью. В рамках администра-тивно-деликтного законодательства подобное ограничение предусмотрено ст. 3.11 КоАП РФ «Дисквалификация». Противоправные действия должностных лиц по применению подобных мер влекут уголовную отвественность.
1.3. Незаконное прекращение либо приостановление деятельности СМИ, а равно незаконное изъятие и (или) уничтожение тиража или его части, помимо очевидно противозаконного, может быть осуществлено в административном и судебном порядке. Так, на основании ч. 1 ст. 27.16 КоАП РФ в случае, если за совершение административного правонарушения возможно назначение административного наказания в виде административного приостановления деятельности, к СМИ может быть применена мера обеспечения производства «временный запрет деятельности». В частности, такая мера административно-процессуального обеспечения возможна в рамках производства по делам, предусмотренным ч. 1 и 1.1 ст. 6.13, ч. 1 ст. 6.17, ст. 6.20, ч. 2 ст. 6.21, ч. 2 ст. 6.26, ч. 5 ст. 13.15, ч. 4 ст. 14.1, ст. 17.7, ч. 1 и 3 ст. 19.20 КоАП РФ.
Злоупотребление должностными лицами правоохранительных органов правом на временный запрет деятельности или незаконное применение данной меры обеспечения производства к СМИ, равно как и незаконное назначение судом наказания в виде административного приостановления деятельности СМИ,
являются ущемлением свободы массовой информации. Помимо того, к этому же виду нарушения следует отнести незаконное изъятие, конфискацию и уничтожение тиража СМИ или его части в рамках производства по делу об административном правонарушении.
1.4. Нарушение права редакции на запрос и получение информации. Под «нарушением права на получение информации» следует понимать как однозначно интерпретируемый отказ, так и несвоевременное,сверхнормативное предоставление запрашиваемых на основании закона сведений. Так, постановлением Седьмого кассационного суда общей юрисдикции от 3 сентября 2020 г. № 16-2409/2020 глава муниципального образования Шурышкарский район Г. признан виновным в совершении предусмотренного ст. 5.39 КоАП РФ административного правонарушения, выразившегося в том, что Г. нарушил семидневный срок представления запрашиваемой информации главному редактору интернет-газеты «Правда УрФО»: в нарушение требований ст. 40 Закона о СМИ ответ на обращение в срок до 3 июля 2019 г. дан не был, он направлен 26 июля 2019 г. Помимо указанной статьи примерами противоправных деяний в данной сфере могут быть составы ст. 5.25, 8.5, 8.5.2 и 9.15 КоАП РФ. Своеобразной особенностью комплекса перечисленных составов правонарушений является то, что они имеют схожий размер санкции (административный штраф в размере от 500 до 2000 рублей для граждан и от 3000 до 10000 рублей для должностных лиц). Исключением здесь является лишь ст. 9.15 КоАП РФ, оперирующая существенно большими размерами штрафных санкций. Названные обстоятельства позволяют говорить об излишней административно-правовой защите права редакции на запрос и получение информации и предложить сокращение числа составов административных правонарушений в данной сфере.
1.5. Принуждение журналиста к распространению или отказу от распространения информации является общественно опасным деянием и влечет уголовную ответственность, предусмотренную ст. 144 УК РФ. Следует отметить, что подобные деяния нередко имеют корпоративную мотивацию, в связи с чем установление корреспондирующей данной статье административной ответственности для юридических лиц представляется вполне обоснованной.
1.6. Установление ограничений на контакты с журналистом и передачу ему информации (за исключением сведений, составляющих государственную, коммерческую или иную специально охраняемую законом тайну) остается на сегодняшний день декларативным запретом,
80
не обеспеченным мерами публично-правовой ответственности. Осознавая сложность доказывания подобных фактов, хотелось бы высказать мнение о целесообразности установления административной ответственности для должностных и юридических лиц за совершение указанных выше действий.
1.7. Нарушение прав журналиста, закрепленных в ст. 47 Закона о СМИ, имеет разнообразные формы выражения. Примером подобного деликта может служить нарушение прав представителя СМИ на осуществление наблюдения и на своевременное получение информации и копий избирательных документов, документов референдума, документов общероссийского голосования, которое влечет административную ответственность по ст. 5.6 КоАП РФ. Вместе с тем значительная часть прав журналиста представляет собой логичное продолжение полномочий СМИ и, как следствие, охватывается объективной стороной рассмотренных ранее деликтов.
2. Злоупотреблению свободой массовой информации посвящены ст. 4 и 59 Закона о СМИ. В совокупности с положениями охранительного законодательства данные нормы образуют систему обеспечения секретности и конфиденциальности ограниченной в доступе информации, правовой защиты интересов личности, общества и государства от воздействия вредоносной (непристойной, недостоверной и деструктивной) информации, дезорганизации системы связи и нарушения порядка информирования населения об общественно значимых событиях и явлениях. В отличие от ущемления свободы массовой информации злоупотребление исходит от субъекта массового информирования - СМИ и СМК. Согласно ч. 1 ст. 4 Закона о СМИ злоупотребление в рассматриваемой сфере может иметь нижеследующие многовариантные формы.
2.1. Разглашение сведений, составляющих государственную или иную специально охраняемую законом тайну: служебную, профессиональную, банковскую, коммерческую, тайну частной жизни лица. Помимо специальных составов преступлений и административных правонарушений, устанавливающих ответственность индивидуального субъекта за разглашение той или иной ограниченной в доступе информации, СМИ как юридическое лицо несет ответственность по ч. 7 ст. 13.15 КоАП РФ.
2.2. Распространение материалов, содержащих публичные призывы к осуществлению террористической деятельности или публично оправдывающих терроризм, а равно других экстремистских материалов. Ответственность в рассматриваемой сфере предусмотрена ч. 2 ст. 205.2 УК РФ и ст. 20.29 КоАП РФ.
2.3. Распространение материалов, пропагандирующих порнографию, и материалов, содержащих нецензурную брань. По общему правилу нецензурной бранью признаются слова в неприличной форме, обозначающие мужской половой орган, женский половой орган, половой акт и женщину, ведущую распутный образ жизни, а также производные от указанных лексем слова и словосочетания. Административная ответственность за реализацию данной формы злоупотребления свободой массовой информации предусмотрена ст. 6.20, 6.26, ч. 1 и 2 ст. 6.27, ч. 3 и 4 ст. 13.41 и ч. 3-5 ст. 20.1 КоАП РФ. Следует обратить внимание, что, несмотря на единую правовую природу норм КоАП РФ, обеспечивающих защиту от злоупотребления свободой массовой информации, они имеют существенные лекси-ко-юридические различия в формулировках, размещены в различных главах Особенной части Кодекса, т.е. отнесены законодателем к различным объектам противоправного посягательства.
2.4. Распространение материалов, пропагандирующих культ насилия и жестокости. Распространение подобной информации в широком смысле слова законодательно не запрещено, лишь превентивно ограничено в рамках деятельности СМИ и СМК. Административная ответственность установлена лишь ст. 6.17 КоАП РФ за пропаганду культа насилия и жестокости среди несовершеннолетних, однако этот состав коррелирует не с Законом о СМИ, а с Федеральным законом от 29 декабря 2010 г. № 436-ФЗ «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» [4]. Таким образом, имеет место ситуация, когда законодательно определенная разновидность злоупотребления свободой массовой информации не является вариативным составом административного правонарушения по ст. 13.15 КоАП РФ «Злоупотребление свободой массовой информации». При этом встречается в законодательстве и обратная ситуация: ч. 9 и 10 указанной статьи Кодекса предусматривают ответственность за деяния, которые не охватываются содержанием ст. 4 Закона о СМИ «Недопустимость злоупотребления свободой массовой информации». Сказанное позволяет с уверенностью говорить о диспропорции нормативного регулирования в рассматриваемой сфере.
2.5. Использование скрытых вставок и иных технических приемов и способов распространения информации, воздействующих на подсознание людей и (или) оказывающих вредное влияние на их здоровье. Несмотря на установленную за совершение указанных
81
действий административную ответственность по ч. 1 ст. 13.15 КоАП РФ, правоприменительная практика в данной сфере практически не сформирована по нескольким причинам. Во-первых, восприятие большей части информации воздействует как на сознание, так и на подсознание человека. В каком случае способ или технология такого воздействия становятся неприемлемыми, а само их применение неправомерным? Данный вопрос остается до настоящего времени без ответа. Во-вторых, эффективность (равно как и вредность для здоровья) технологии так называемого «25-го кадра» остается для экспертного сообщества крайне сомнительной. Более того, с учетом развития информационно-телекоммуникационных технологий этот якобы способ манипуляции существенно устарел.
2.6. Использование информации об общественном объединении или иной организации, включенных в опубликованный перечень общественных и религиозных объединений, иных организаций, в отношении которых судом принято вступившее в законную силу решение о ликвидации или запрете деятельности по основаниям, предусмотренным Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» [5], без указания на то, что соответствующее общественное объединение или иная организация ликвидированы или их деятельность запрещена. Данное действие влечет ответственность по ч. 2 ст. 13.15 КоАП РФ.
2.7. Распространение сведений о способах, методах разработки, изготовления и использования, местах приобретения наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, новых потенциально опасных психоактивных веществ, о способах и местах культивирования растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры. Распространение указанных сведений запрещено, в том числе, Федеральным законом от 8 января 1998 г. № 3-ФЗ «О наркотических средствах и психотропных веществах» [6], а непосредственная административная ответственность предусмотрена ст. 6.13, 6.17 и ч. 3 и 4 ст. 13.41 КоАП РФ. Следует отметить, что указанные нормы имеют широкий субъектный состав и не ориентированы на применение особого правового воздействия к СМИ и СМК. Данное обстоятельство несколько девальвирует их ценность для сферы массового информирования и обусловливает, по мнению авторов, целесообразность введения соответствующего квалифицированного состава в ст. 13.15 КоАП РФ.
2.8. Пропаганда каких-либо преимуществ использования отдельных наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов или прекурсоров, новых потенциально опасных психоактивных веществ, растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, хотя и выделена в Законе о СМИ в качестве самостоятельной формы злоупотребления свободой массовой информации, однако не нашла отражения ни в уголовном, ни в административном законодательстве. Данное положение вещей представляется непоследовательным в контексте всеобъемлющего охвата админи-стративно-деликтным законом пропаганды и рекламы наркотиков.
2.9. Распространение сведений о контртеррористической операции. Нарушение СМИ установленных законодательством условий освещения контртеррористической операции влечет административную ответственность по ч. 4 ст. 20.27 КоАП РФ, т.е. является правонарушением, посягающим на общественную безопасность, а не на правоотношения в области связи и информации.
2.10. Распространение информации о несовершеннолетнем, пострадавшем в результате противоправных действий (бездействия), позволяющей прямо или косвенно установить личность такого несовершеннолетнего, влечет ответственность по ст. 6.17 или ч. 3 ст. 13.15 КоАП РФ, причем законодателем не определены общие правила разграничения этих конкурирующих составов.
2.11. Распространение в СМИ, а также в информационно-телекоммуникационных сетях сведений, содержащих инструкции по самодельному изготовлению взрывчатых веществ и взрывных устройств. Ответственность за совершение указанного деяния предусмотрена ч. 5 ст. 13.15 КоАП РФ.
2.12. Распространение в СМИ, а также в информационно-телекоммуникационных сетях информации, содержащей предложения о розничной продаже дистанционным способом алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции, розничная продажа которой ограничена или запрещена. Ответственность за совершение указанного деяния предусмотрена ч. 8 ст. 13.15 КоАП РФ.
2.13. Распространение информации о некоммерческой организации (общественном объединении), выполняющей функции иностранного агента, а также материалов, созданных такой организацией (объединением), без соответствующего уведомления влечет ответственность по ч. 2.1, 2.2 и 2.3 ст. 13.15 КоАП РФ.
82
2.14. Распространение иной информации, распространение которой запрещено федеральными законами. К подобным административным правонарушениям следует отнести составы, предусмотренные ч. 2 и 3 ст. 5.61, ст. 5.62, ч. 3 ст. 6.33, ст. 13.32, 19.7.10-1, 19.7.10-2, 20.3.1, ч. 2 ст. 20.3.2 и ст. 20.28 КоАП РФ.
Подводя итог проведенному исследованию и учитывая перспективу третьей кодификации КоАП РФ, следует сделать вывод о некоторой фрагментарности и бессистемности защиты свободы массовой информации от ущемления и злоупотребления нормами административно-деликтного законодательства, а также высказать мнение о целесо-
1. Об информации, информационных технологиях и о защите информации: федер. закон от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант», 2021.
2. О средствах массовой информации: закон РФ от 27 дек. 1991 г. № 2124-1. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант», 2021.
3. Куликова С. А. Конституционный запрет цензуры в России / под ред. Г.Н. Комковой. М., 2016.
4. О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию: федер. закон от 29 дек. 2010 г. № 436-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант», 2021.
5. О противодействии экстремистской деятельности: федер. закон от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант», 2021.
6. О наркотических средствах и психотропных веществах: федер. закон от 8 янв. 1998 г. № 3-ФЗ. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант», 2021.
образности масштабной правовой ревизии перечисленных в настоящей статье норм КоАП РФ, их систематизации и оптимизации лексических форм изложения посредством использования бланкетных ссылок к нормам материального законодательства. Представляется уместным ввести в Кодекс статью «Ущемление свободы массовой информации», коррелирующую с положениями ст. 3 и 58 Закона о СМИ, и установить прямые логические связи между закрепленными в его ст. 4 и 59 формами злоупотребления свободой массовой информации и формами объективной стороны правонарушений, предусмотренных ст. 13.15 КоАП РФ.
1. About information, information technologies and information protection: fed. law d.d. July 27, 2006 No. 149-FL. Access from the legal reference system "Garant", 2021.
2. On the mass media: law of the Russian Federation d.d. Dec. 27, 1991 No. 2124-1. Access from the legal reference system "Garant", 2021.
3. Kulikova S.A. Constitutional prohibition of censorship in Russia / ed. by G.N. Komkova. Moscow, 2016.
4. On the protection of children from information that is harmful to their health and development: fed. law d.d. Dec. 29, 2010 No. 436-FL. Access from the legal reference system "Garant", 2021.
5. On countering extremist activity: fed. law d.d. July 25, 2002 No. 114-FL. Access from the legal reference system "Garant", 2021.
6. On narcotic drugs and psychotropic substances: fed. law d.d. Jan. 8, 1998 No. 3-FL. Access from the legal reference system "Garant", 2021.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ
Рыдченко Кирилл Дмитриевич, кандидат юридических наук, доцент, начальник кафедры административной деятельности органов внутренних дел Краснодарского университета МВД России; e-mail: [email protected];
Маркевич Анна Сергеевна, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гуманитарных и социально-экономических дисциплин Санкт-Петербургского института (филиала) Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России); [email protected]
INFORMATION ABOUT AUTHORS
K.D. Rydchenko, Candidate of Law, Associate Professor, Chief of the Department of Administrative Activity of Internal Affairs Agencies, Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: [email protected];
M.A. Markevich, Candidate of Law, Associate Professor, Assistant Professor of the Department of Humanitarian and Socio-Economic Disciplines, St. Petersburg Institute (branch) of the All-Russian State University of Justice (RPA of the Ministry of Justice of Russia); e-mail: [email protected]
83
