CC BY
73Административная ответственность государства: опыт развития во французском праве
Карин Беше-Головко
Принцип правовой ответственности органов публичной власти перед частными лицами является одним из важнейших в современном демократическом обществе, и на сегодняшний день специализированные административные суды созданы в большинстве стран мира. Институт административного судопроизводства предусмотрен и в Конституции Рф, тем не менее ученые продолжают спорить о необходимости его становления. в этой связи успешный зарубежный опыт представляет особый интерес для российской правовой науки, и на сей раз читатель сможет познакомиться с французской концепцией административной ответственности, проследить этапы ее зарождения и развития и провести параллели с российской действительностью.
В наше время никто не станет оспаривать, что любая правовая система должна предусматривать правовую ответственность государства перед частными лицами. Для современной юридической доктрины наличие или отсутствие такой ответственности является признаком цивилизованности государства, а также критерием его оценки как государства правового. По мнению Жана Риверо1 и Жана Валина2, приведенному в их известном учебнике административного права, «возможность для лиц, в отношении которых осуществляется государственное управление, получить возмещение ущерба, причиненного публичной властью, является ключевым элементом правового государства; помимо своего сугубо практического значения, вся теория административной ответственности отражает также некую форму цивилизованности»3. Если обратиться к российской доктрине, то и в ней можно встретить подобные мысли. Так, Ю. Н. Старилов подчеркивает, что «институт административной юстиции является, на наш взгляд, важнейшим признаком современного правового государства»4. В то же время если существует консенсус по поводу принципиальной необходимости ответственности государства перед частными лицами, то механизм
реализации данной ответственности отличается от страны к стране.
Споры, связанные с ответственностью государства, гипотетически могут, как известно, входить в компетенцию судов общей юрисдикции или специальных административных судов. Думается, что в России в наше время ответственность государства перед частными лицами не считается ответственностью административной именно потому, что здесь нет ни административных судов, ни административного процесса в более широком смысле. Иными словами, возможность говорить на понятийном уровне об административной ответственности в том смысле, который вкладывается в это понятие в западном правоведении, возникает только в случае появления административного процесса в рамках либо самой администрации (путь административной жалобы), либо административных судов (путь административного судопроизводства). Иначе быть не может — в противном случае ответственность государства, даже если она существует и признается, будет расцениваться в качестве ответственности гражданско-правовой, политической, уголовной (применительно, допустим, к уголовной ответственности юридических лиц публично-
го права) или иногда даже конституционной, но не ответственности административной, что mutatis mutandis и имеет место в России. Вот поэтому, видимо, Ю. Н. Старилов и счел необходимым уточнить, что «правовой институт административной юстиции характеризуется наличием специальных административных судов»5.
Российская ситуация вообще невероятно интересна для науки, потому что, с одной стороны, юридическая доктрина России, исторически весьма близкая доктрине континентальной системы права, хорошо знакома с западноевропейской системой административной юстициии (как до революции 1917 года, так и сейчас), но с другой — административной юстиции как таковой в России нет, как нет и западноевропейского понимания административной ответственности. И здесь важно попытаться понять причины, прежде всего концептуальные, их отсутствия. К тому же исторически, в XIX и начале XX столетий, схема административно-судебной юстиции в России все же действовала, хотя Н. Реннен-кампф считал, что «по своей природе и целям административная юстиция не ветвь правосудия наряду с гражданской и уголовной юстицией, а "скорее изьятие из общего судебного порядка" и "она ближе к области государственного управления"»6.
Но на самом деле в то время существовали губернские по городским делам присутствия, являвшиеся после проведенной по французскому образцу реформы неким «подобием» специального местного органа административной юстиции первой инстанции, тогда как Правительствующий Сенат (первый и второй департаменты) выступал по второй инстанции в роли Высшего административного суда, учитывая при этом особую административно-судебную роль Государственного совета7. На первый взгляд, система соответствовала классическим представлениям об административной юстиции, хотя при более пристальном рассмотрении выясняется, что это не совсем так, поскольку «в состав присутствий, утверждаемый министром внутренних дел, входили: губернатор (председатель), вице-губернатор, управляющий казенной палатой, председатель мирового сьезда, а за его отсутствием — один из членов сьезда, председатель губернской земской управы и городской голова губернского города»8.
После Февральской революции Положением от 30 мая 1917 года «О судах по административным делам» была утверждена реальная административно-судебная система в России, которая по понятным причинам просуществовала весьма недолго, будучи уничтожена после октября 1917 года вторым актом революции. Несмотря на длительные годы безвременья, к концу советской эпохи выяснилось, что сама идея забыта не была, по крайней мере на доктринальном уровне9. Что касается постсоветского развития, то, не останавливаясь на нем подробно, становится ясно, что, с одной стороны, современное российское право признало принцип ответственности государства перед частными лицами, а с другой — данный принцип оказался никак не сопряжен на концептуальном уровне ни с теорией административной ответственности государства, ни с концепцией административной юстиции. Иначе говоря, доктрина так и не восстановила те теоретические подходы, которые давно существуют на Западе и которые существовали в самой России до октября 1917 года.
Сложно сказать, почему так происходит. Возможно, потому, что система ответственности государства сегодня в России более или менее работает, будучи переведенной в гражданско-правовую плоскость или в плоскость неназванной ответственности в ходе «производства по делам, возникающим из публичных правоотношений», в силу чего не совсем очевидно наличие политической воли реформировать в целом правовую и судебную систему. Возможно, имеют место другие причины, подчас не столько юридические, сколько технические или даже персональные, скажем, связанные со сложностью составления «административно-судебной карты» для всей территории России с ее неоднородной плотностью населения и многочисленными односоставными судами и/или нежеланием отдельных судей (судов общей юрисдикции либо арбитражных судов), или юристов-цивилистов потерять часть сферы влияния и т. д.
Как бы то ни было, но думается, что французская концепция административной ответственности государства и вытекающая из нее концепция административной юстиции небезынтересны для российских юристов, если учесть близость российской системы права к континентальной правовой системе и суще-
ствование сходных теоретических подходов в российском дореволюционном праве. Не стоит также забывать, что «французское исковое производство по административным спорам оказало влияние на многие страны мира»10.
Цель административной юстиции — находить разумный баланс или равновесие между ответственностью и действием, ответственностью и защитой прав, ответственностью и принципом правовой безопасности. Именно поэтому, чтобы достичь такого равновесия, интересующая нас ответственность должна быть не только ответственностью государства (1), но и ответственностью административной (2), то есть основанной на положениях специальной отрасли права — административного права, применяемого специальными судами — административными судами.
1. Административная ответственность -это ответственность государства
Признание ответственности государства далеко не всегда было для права столь очевидным. Долгое время государство рассматривалось гражданами в качестве некоей абстрактной власти, перед которой они испытывали страх как перед высшей властью, независимо от того, в какой форме — монархической, республиканской и т. д. — власть реализуется. Феномен такого страха еще встречается, надо признать, и в наши дни. В то же время не следует забывать, что и власть в свою очередь испытывает страх перед гражданами, от которых она непосредственным образом зависит, имея в виду не только, допустим, избирательную активность граждан, но и их элементарное смирение. Поэтому, отталкиваясь от исторической отчужденности государства и граждан, переход от принципа неответственности государства перед гражданами до признания его ответственности перед ними (1.1) можно рассматривать как изменение самой концепции власти. В новых условиях государство больше не находится выше общества — напротив, оно служит ему. С тех пор как государство превратилось в инструмент общества, его ответственность постепенно расширяется, причем установление пределов этой ответственности лежит в плоскости, находящейся между правом и политикой (1.2).
1.1. От принципа неответственности государства до признания его ответственности
Сегодня понятно, что категория «административная ответственность» во французском праве непосредственно связана с ответственностью государства перед частными лицами. Но идея, согласно которой публичная власть должна отвечать за причиненный ею этим лицам ущерб, утвердилась не без сопротивления.
До Великой революции 1789 года во Франции действовал важнейший правовой принцип, суть которого сводилась к тому, что монарх не может причинить зла. Так, несмотря на то что к компетенции Совета короля, в том числе входившей в его состав Палаты юстиции (Chambre de justice ), относилось рассмотрение споров между подданными, с одной стороны, и чиновниками или государственными органами (администрацией) — с другой, речь об ответственности монарха даже в такой ситуации идти не могла, а поскольку последний олицетворял собой государство, то не могла идти речь и об ответственности государства. Иными словами, ответственность отдельного чиновника или государственного органа отнюдь не означала ответственность государства в целом. Кроме того, не вызывает сомнений, что ни Совет короля, ни Палата юстиции не являлись беспристрастными арбитрами в спорах между подданными и администрацией, всегда оказываясь на стороне последней. В такой ситуации люди вынуждены были искать справедливость в парламентах, выполнявших в то время функции судов общей юрисдикции. Парламенты начали рассматривать обращения подданных, что не только усилило полномочия парламентов, но и превратило их в орган реального контроля за деятельностью государственной администрации, в некий противовес королевской власти. В результате у власти появилось некоторое недоверие к судам общей юрисдикции и даже страх перед ними. Этот страх постепенно стал каким-то иррациональным и передался от королевской власти к свергнувшей ее власти революционной, которая провозгласила в 1790 году принцип невмешательства судов общей юрисдикции в деятельность государственной администрации.
При рассмотрении дореволюционного права истоки современной концепции судебного контроля за деятельностью администрации не следует искать только во взаимоотношениях высших государственных органов того времени (Совет короля, парламенты и т. д.). Примерно с XV века появляются и впоследствии активно развиваются так называемые «магистратуры», то есть административные по происхождению органы, наделенные при этом как сугубо надзорными полномочиями в различных сферах государственной деятельности (международная торговля, налоги, финансы, управление государственным имуществом и т. д.), так и полномочиями юрисдикционными по рассмотрению споров, возникающих в указанных сферах деятельности, в том числе споров между частными лицами и государственными служащими. В качестве примера таких «магистратур» можно привести институт бальи (baillis), замененный затем на институт интендантов (intendant), которые рассматривали жалобы частных лиц по спорам, затрагивающим публичную собственность государства.
Справедливости ради, необходимо отметить, что до поры, до времени все эти магистратуры занимали откровенно прогосудар-ственную позицию, то есть их сложно было назвать независимым арбитром в спорах между частными лицами и чиновниками короля, в силу чего общество испытывало к ним явное недоверие. Только после судебно-административной реформы 1680 года по всей территории Франции стали создаваться магистратуры с более или менее упорядоченной компетенцией, что неизбежно приводило к их большей автономии по отношению к власти и, следовательно, большему доверию со стороны общества11. В принципе, ситуация, имевшая место во французском дореволюционном праве, вполне сравнима с той ситуацией, которая имела место в российском дореволюционном праве. Так, по поводу российского права до 1905 года А. Б. Зеленцов пишет, что в то время «в России складывается весьма сложная и запутанная система органов, выполняющих в той или иной мере функции административной юстиции»12. Более того, и Сенат в России, и Совет короля во Франции не выступали в качестве подлинных высших административных судов, поскольку их решения не являлись окончатель-
ными, а подлежали утверждению монархом. В этом смысле, пока административная юстиция являлась, по французской терминологии, «юстицией, удерживаемой монархом» (justice retenue), принцип ответственности государства расширяться не мог, то есть речь шла лишь о его предпосылках.
Помимо исторических, можно выделить и иные факторы, повлиявшие на зарождение и развитие во Франции концепции административной ответственности государства. Принято считать, что признание государства юридически ответственным за свои действия или решения связано с увеличением его регулирующей роли, то есть все большим вмешательством в жизнь общества13. Не будем оспаривать данную точку зрения, которая имеет, конечно же, право на существование. Но, на наш взгляд, вопрос здесь не столько в возрастании регулирующей функции государства, сколько в эволюции политической культуры. Государство и власть сегодня рассматриваются как нечто отнюдь не священное, а сугубо техническое. Это означает, что как государство в целом, так и его регионы, министры, чиновники, административные службы, включая обладателей самых незначительных полномочий, могут ошибаться в той же мере, в какой может приходить в негодность любой механизм или инструмент.
Именно в таком повороте политического мышления общества видится одна из причин теоретической возможности привлечения государства к ответственности. Впрочем, многое здесь зависит от политического режима. Если взять, допустим, Россию, то, по мнению некоторых специалистов, «ответственность российского государства перед своими гражданами исключена по определению в силу исторически сложившейся формы верховной власти: абсолютизм царской России, тоталитаризм Советской России»14. Наверное, не все так мрачно с точки зрения восприятия российской политической культурой, испытавшей, конечно, немалое влияние культуры советской, концепции административной ответственности государства. Ведь даже применительно к советскому периоду, когда многие считали, что «институт административной юстиции является чуждым советскому пра-ву»15, Ю. Н. Старилов обращает внимание на частичную реабилитацию в доктрине во второй половине 50-х годов идей административ-
ной юстиции16, а также на то, что «в 60-е — первой половине 70-х годов издается еще несколько актов, укрепляющих роль суда по контролю за законностью актов управле-ния»17.
Как бы то ни было, но вопрос о влиянии российской политической культуры на теоретические подходы к понятию административной ответственности не может, разумеется, не возникать. Не исключено, что отнесение, скажем, публично-правовых споров к компетенции судов общей юрисдикции и арбитражных судов является в какой-то мере средством их растворения в видах судопроизводства, по своей природе не имеющих никакого отношения к ответственности государства перед частными лицами. Это, в свою очередь, может означать частичное сохранение прежней концепции «сакральной» власти, то есть такой власти, ради привлечения которой к административной ответственности перед гражданами никто не спешит создавать особую ветвь судебной системы.
Другой фактор, повлиявший на развитие во Франции концепции административной ответственности государства и практику административных судов, связан с деятельностью судов общей юрисдикции. В то время, когда суды общей юрисдикции, откликаясь на бурный рост института страхования, все более и более расширяли частноправовую ответственность причинителя вреда, учитывая, что отныне реальное возмещение вреда осуществлял не часто стесненный в средствах индивид, а мощная коммерческая организация (страховая компания), Государственный совет не мог остаться в стороне и защищать частное лицо в публично-правовых отношениях в меньшей степени, чем защищают его суды общей юрисдикции в отношениях частноправовых. Об этом аспекте, связанном со своеобразным «соревнованием» между судами общей юрисдикции и административными судами, также забывать не следует.
Оставляя в стороне разнообразные факторы, оказавшие влияние на зарождение и развитие концепции ответственности государства перед частными лицами, необходимо выяснить, когда и каким образом данная концепция была признана во Франции одним из фундаментальных общеправовых принципов. Логично было бы предположить, что это произошло на волне революционных преобразо-
ваний. Но на самом деле как в ходе, так и сразу после Революции принцип ответстве-ности государства не был выведен на уровень принципов «общеправовых», как именуются во Франции принципы, не только не требующие закрепления в законе, но и существующие независимо от воли законодателя. Связано это, прежде всего, с Законом от 28 плювиоза VIII года, который установил ответственность государства за ущерб, причиненный в ходе благоустройства общественных мест (дорог, улиц, зданий и т. д.), что охватило тогда почти все случаи причинения государством вреда частным лицам, не требуя генерализации на уровне «общеправового принципа». В такой ситуации ответственность государства долгое время рассматривалась как ответственность «по закону», а не ответственность «по принципу».
Ситуация изменилась с принятием Трибуналом по конфликтам18 в 1873 году знаменитого решения по делу Бланко, где было окончательно и на сегодняшний день бесповоротно установлено, что государство несет ответственность перед частными лицами независимо от наличия или отсутствия конкретных нормативных правовых актов, предусматривающих такую ответственность в том или ином случае. Именно в этот момент во Франции и родился «общеправовой принцип» ответственности государства. Более того, в том же решении Трибунал по конфликтам исключил идею необходимости обращаться к нормам Гражданского кодекса при определении наличия или отсутствия ответственности государства, вида и размера подлежащего возмещению им вреда, оснований признания недействительными заключенных публичными образованиями договоров и т. д., отказавшись тем самым видеть здесь «гражданско-правовые отношения» и подтвердив идею автономии административной ответственности как самостоятельного вида ответственности, которую несет только государство за действия своей администрации в широком смысле слова и которую надлежало развивать не судам общей юрисдикции, а административным судам.
В современной доктрине господствует мнение, что между принципом ответственности публичной власти и компетенцией в соответствующих случаях по остаточному принципу административных судов сущест-
вует неизбежная связь, поскольку статья 1382 Гражданского кодекса Франции19 не может в настоящее время применяться в отношении государства. Соответственно, теория «гражданско-правовой ответственности», которая изначально не была создана для публично-правовых споров, может использоваться в ситуациях, когда речь идет об ответственности государства, только субсидиарно и исключительно в случаях, когда она установлена специальным законом, на чем нам еще предстоит остановиться подробнее.
1.2. Сфера ответственности государства: между политикой и правом
Контроль за действиями государства может, как известно, входить и в компетенцию политических органов, что охватывается концепцией так называемой «политической ответственности». Но в данной работе нас главным образом интересует только юридико-адми-нистративная ответственность государства, которая связана с контролем за действиями государства, относящимся к компетенции судов. Иными словами, политический контроль является той границей, где заканчивается юридическая ответственность государства и начинается его политическая ответственность. С этой точки зрения, судебный контроль за действиями государства может осуществляться либо судами общей юрисдикции в рамках гражданского права, что приводит к «гражданско-правовой» ответственности государства, либо административными судами в рамках административного права, что приводит к «административно-правовой» ответственности государства. Таким образом, чтобы четко определить сферу административной ответственности государства, нам необходимо ее отделить, с одной стороны, от гражданской ответственности государства, а с другой — от его политической ответственности.
В некоторых строго определенных законом или решениями Трибунала по конфликтам случаях вопрос об ответственности государства является в современном французском праве предметом рассмотрения судов общей юрисдикции и регулируется нормами гражданского (частного) права. Иначе говоря, речь в такой ситуации будет идти о «гражданско-правовой ответственности» государства. Так, например, обстоит дело в отношении:
любой деятельности государства, связанной с оказанием «публичных услуг коммерческого характера»20; споров по управлению государственным имуществом, подчиненным действию не публичного, а частного права; споров, связанных с посягательствами на личные свободы граждан; споров, вытекающих из Закона от 31 декабря 1957 года о возмещении любого по своей природе ущерба, причиненного каким-либо транспортным средством21.
Кроме того, по сугубо историческим причинам суды общей юрисдикции рассматривают иски о так называемом «незаконном присвоении» (emprise irrégulière), а также иски по спорам, связанным с самыми существенными незаконными действиями администрации, направленными против права собственности или посягающими на фундаментальные права человека (voie de fait). При этом под «незаконным присвоением» понимаются случаи, когда государство незаконно лишает частное лицо права собственности на недвижимость или когда оно позволяет сделать это третьему лицу, имея реальную возможность воспрепятствовать действиям третьего лица. Здесь считается, что государство действовало не только вопреки закону, но и вопреки самой сути института государства, которое всегда должно защищать общество и служить ему, в силу чего государство в такой ситуации потеряло преимущество быть привлеченным к ответственности административными судами. Следуя подобной логике, сам факт компетенции судов общей юрисдикции является в данной ситуации некоей санкцией в отношении государства, по крайней мере санкцией моральной. Во всех остальных случаях государство несет не гражданско-правовую, а административную ответственность, к которой привлекается в административных судах и которая наступает «по умолчанию» или, что одно и то же, по остаточному принципу.
Государства в рамках своей деятельности принимают как политические, так и юридические решения. Естественно, что политические акты государства могут служить основанием привлечения его только к политической ответственности — ответственность административная здесь исключена. Впрочем, если в теории разграничение политических и юридических актов государства не представляет серьезных затруднений, на практике отделить
их друг от друга подчас нелегко, поскольку в одном решении государства могут содержаться и юридические, и политические элементы. В этом смысле, например, все, что связано с деятельностью парламента, взаимоотношениями между правительством и парламентом, международно-правовыми отношениями не является, по общему правилу, предметом юридической ответственности государства перед частными лицами. Иначе говоря, государство не несет юридической ответственности в той сфере своей деятельности, которая охватывается французским понятием «actes de gouvernement».
В российской литературе данное понятие нередко переводят как «правительственные акты»22 или «акты управления»23. Такой перевод нам не кажется безупречным, поскольку речь здесь не идет ни об исключительной деятельности правительства, ни о государственном управлении в узком смысле слова. Здесь имеется в виду «политическая деятельность» любого из трех государственных органов, которые такую деятельность вправе осуществлять: это парламент, президент и правительство. Поэтому мы полагаем, что французский термин «acte de gouvernement» следует переводить как «политический акт правления».
Теория политических актов правления была в свое время разработана французским Государственным советом. До него Трибунал по конфликтам в отдельных случаях указывал на невозможность подвергать судебному контролю те или иные решения государства24, но никаких теоретических выводов Трибунал по этому поводу не сделал. Эту задачу выполнил Государственный совет, выдвинув в решении от 2 марта 1962 года концепцию «политических актов правления»25, с помощью которой обосновал свой отказ рассматривать решение Президента Франции от 23 апреля 1961 года о применении статьи 16 Конституции 1958 года26 в связи с имевшими в то время исключительными обстоятельствами (война в Алжире). Иначе говоря, Государственный совет добровольно ограничил свою компетенцию, сконструировав теорию политических актов правления.
В принципе, категорию «политических актов правления» нельзя в настоящий момент считать строго определенной — отнесение к ней тех или иных решений государства
во многом зависит от позиции административных судов и от политического контекста. Скажем, Государственный совет признал, например, в качестве «политических актов правления» президентские решения об инициировании процедуры референдума, о роспуске Национального собрания, назначении должностных лиц на определенные должности, помиловании; правительственные решения об отзыве законопроекта, отказе в передаче дела на рассмотрение Международного суда ООН и т. д. Задумываясь о мотивации Государственного совета, можно предположить, что Совет отказался быть политическим органом во многом из-за нежелания утратить свой юридический авторитет. В какой-то мере Государственный совет решил не подвергать себя риску на политической арене, где ему вряд ли нашлось бы место, тем более что на арене юридической его позиции всегда были и остаются прочны.
Отделив гражданско-правовую и политическую ответственность государства от интересующей нас ответственности административной, отметим, что истоки последней лежат в ответственности чиновника за совершение им виновных действий. В этом смысле требуется провести очевидную границу между личной виной чиновника, то есть его действиями в качестве частного лица, оценка которых относится к компетенции судов общей юрисдикции в рамках концепции «частноправовой ответственности», и служебной виной чиновника, то есть его действиями в качестве представителя власти, контроль за которыми входит в компетенцию административных судов. В то же время в некоторых случаях административная ответственность может наступить при наличии не только служебной, но и личной вины.
Как подчеркивает Ж. Ведель, «личная вина представителя администрации может повлечь за собой ответственность администрации, если эта вина не лишена всякой связи со службой. Ответственность администрации возникает также, если личная вина имела место наряду с виной, связанной с несением службы, породившей причинение вреда. На администрацию может быть возложена обязанность возместить ущерб полностью»27. Таким образом, администрация несет ответственность прежде всего за служебную, но иногда и за личную вину чиновника, причем
вина имеет место тогда, когда речь идет о незаконных действиях либо отдельного чиновника, либо органа государства в целом28. Например, в сфере административной полиции29 незаконным будет считаться любой запрет проведения массового шествия, не связанный с предотвращением серьезных нарушений общественного порядка, что автоматически означает наличие в действиях должностных лиц, запретивших массовое шествие, вины и приводит к ответственности соответствующей администрации. К этому следует добавить, что виновными признаются не только незаконные действия, но и незаконное бездействие.
Однако наступление ответственности администрации далеко не всегда связано с виновной деятельностью чиновников и органов власти. Привлечение к административной ответственности возможно и при отсутствии вины, причем концепция безвиновной ответственности государства и его администрации, истоки которой восходят к решению Государственного совета от 21 июня 1895 года30, была в дальнейшем развита не только судебной практикой, но и самим законодателем. Данная концепция, прежде всего, основывается на нарушении «принципа равного распределения между гражданами публично-правовых обязанностей финансового характера» (rupture de l'égalité des citoyens devant les charges publiques). Это означает, что государство, осуществляя правомерную и необходимую деятельность в публично-правовых интересах, например при строительстве дороги или благоустройстве общественных мест, одному лицу (например, владельцу кафе или бензоколонки, расположенной вдоль реконструированной дороги) причиняет вред больший, чем всем остальным лицам, что не является справедливым в силу указанного принципа «равного распределения обязанностей» между налогоплательщиками. В такой ситуации государство несет перед данным лицом ответственность и обязано компенсировать ему «специальный и индивидуальный» вред, причиненный не только безвиновно, но и правомерно, то есть возместить те расходы, которые несет указанный владелец кафе или бензоколонки и не несут остальные будущие пользователи публичных благ31.
Кроме того, существует деятельность государства, которая сама по себе абсолютно
легитимна и исключает даже саму постановку вопроса о его вине, но при этом может причинить ущерб законопослушным гражданам. Речь идет о законотворческой деятельности государства, а также о его деятельности по заключению международных договоров. Здесь в практике административных судов возникла концепция специальной ответственности государства за последствия принятых им законов (responsabilité du fait des lois)32 и за последствия заключенных им международных договоров и соглашений (responsabilité du fait des engagements internationaux)33, когда государство обязано компенсировать вред индивидуально определенному кругу лиц, понесших особый ущерб вследствие принятия какого-либо законодательного акта или заключения какого-либо международного договора.
Помимо принципа «равного распределения обязанностей», безвиновная административная ответственность государства в некоторых случаях основывается также на теории «риска», разработанной, главным образом, законодателем34. Речь идет, например, о возмещении ущерба, причиненного курсантам военно-учебных заведений во время их подготовки и выразившегося в ранениях или заболеваниях35, причиненного ведением военных действий36, обязательной вакцинацией37, борьбой с терроризмом38 и т.д. Невозможно не обратить внимание, что законодатель чаще всего предусматривает ответственность государства без вины именно в тех случаях, когда наличие оснований для такой ответственности до того отрицается в решениях Государственного совета. Это говорит об имеющей место очевидной конкуренции, если не сказать конфликте, между политической властью и властью административно-судебной, причем победу всегда одерживает политическая власть в лице законодателя.
2. Ответственность государства является ответственностью административной
С точки зрения французской доктрины, «ответственность администрации, которую именуют иногда ответственностью публичной власти, является одним из главных элементов административного режима в качестве обязанности, налагаемой на публичную
власть»39. Между тем выбор, какую по своей юридической природе ответственность — административно-правовую или гражданско-правовую — должно нести государство, если мы принципиально признаем его ответственным перед частными лицами, далеко не случаен: он является результатом как исторического развития, так и определенных политических решений. Поэтому следует обязательно остановиться на причинах, в силу которых ответственность государства перед частными лицами во Франции признается ответственностью именно административно-правовой (2.1), не забывая также и о том, что во французском праве существуют разные виды административной ответственности государства (2.2).
2.1. Причины административно-правового понимания ответственности государства перед частными лицами
Вскоре после Революции 1789 года во Франции встал вопрос о необходимости создания административных судов, которые должны были, с одной стороны, защищать личность от государства, а с другой — защищать само государство от вмешательства судов общей юрисдикции. В поисках первооснов современной французской концепции административной ответственности государства необходимо вспомнить о принципе разделения властей, который, в частности, включает правило о том, что суды общей юрисдикции не имеют право вмешиваться в деятельность администрации. Если следовать данной идее, то становится ясно, что административная ответственность государства не может быть реализована без специальных административных судов и без специального административного судопроизводства. Опираясь на эти исходные постулаты, административно-правовая доктрина сформулировала следующие особенности административного судопроизводства.
Административно-правовые споры имеют срочный характер. В большинстве случаев речь идет о законности нормативного или индивидуального правового акта. При этом принцип правовой определенности требует, чтобы частные лица как можно раньше знали о том, в какой ситуации их действия будут считаться законными. Кроме того, срочность такого процесса отвечает интересам
общества в целом, поскольку in fine спор будет касаться далеко не только участников процесса, если учесть, что он может напрямую влиять на содержание действующего законодательства.
Разрешение административно-правовых споров требует специальных знаний. Как справедливо заметил А. Б. Зеленцов, «специфика дел, возникающих из административно-правовых отношений, состоит не в отсутствии спора о праве: спор о праве в них существует, но это спор не о праве гражданском, а о праве административном»40. Если административное судопроизводство требует знаний административного права, это, помимо прочего, означает, во-первых, что специальный судья лучше разберется в нормах административного права, нежели судья общей юрисдикции, и во-вторых, что административное судопроизводство будет эффективным только тогда, когда само административное право будет пониматься достаточно широко. Более того, судья должен освоить специфику реальной административной деятельности, чтобы понять, насколько некий юридический акт или некое действие государства, непосредственно отражающееся на жизни частных лиц, оправдано этой спецификой.
В административном судопроизводстве необходимо добиваться равновесия между личными интересами и интересами государственными. Пытаясь реализовать эту задачу, судья не может упускать из виду общественную пользу. В противном случае или независимость административных судов вызывала бы серьезные сомнения, или административно-правовые споры могли бы входить в компетенцию судов общей юрисдикции, призванных стоять на страже главным образом интересов частных лиц41.
Приходится настаивать на том, что в необходимости существования во Франции специальных административных судов были убеждены не только представители правовой доктрины, но и политические деятели. В качестве иллюстрации можно привести высказывание одного из них: «По мнению комиссии, административное судопроизводство ни при каких условиях не может быть передано в ведение судов общей юрисдикции. Административное законодательство и административные договоры принадлежат к сфере принципов, идей и интересов, абсолютно чуждых
судам общей юрисдикции; дабы их приводить в действие, требуются конкретные знания и особое юридическое образование, то есть то, чего мы не найдем в судах общей юрисдикции. Было бы опасно для администрации подчинять ее судьям, которые ничего не знают о ее нуждах, потребностях, обычаях, которые по долгу службы занимаются почти исключительно только частным правом и вторжение которых в область права административного может быстро уничтожить базовый принцип разделения властей»42.
В соответствии с принципом разделения властей статья 13 части второй Закона от 16—24 августа 1790 года установила, что, с одной стороны, судебная власть не должна ни вмешиваться в действия административных органов, ни вызывать в суд представителей администрации, а с другой — судебные функции должны быть отделены от функций административных. Эти два постулата и привели к ныне господствующей во Франции концепции, согласно которой вопросы административной ответственности государства могут рассматриваться исключительно административными судами. Опираясь на данную концепцию, доктрина вывела из нее пять правил регулирования взаимоотношений между судебной и административной властями:
а) суды общей юрисдикции должны воздерживаться от принятия в своих решениях каких-либо мер, которые могли бы входить в компетенцию администрации или административных судов;
б) одновременно как сама администрация, так и административные суды должны воздерживаться от рассмотрения вопросов, касающихся частных интересов и входящих в компетенцию судов общей юрисдикции;
в) правовые акты одной ветви власти, независимо от того, идет ли речь о власти судебной (общей юрисдикции) или исполнительной (включая администрацию), должны соблюдаться другой ветвью власти, причем та ветвь, которая не принимала соответствующий акт, не вправе его контролировать, отменять или препятствовать его исполнению;
г) судебная власть (суды общей юрисдикции) обязана принимать как данность правовые акты администрации, включая акты договорного характера, не имея при этом права оценивать ни их целесообразность, ни их законность;
д) суды общей юрисдикции не вправе толковать правовые акты администрации: в случае возникновения необходимости такого толкования они обязаны обратиться в орган, издавший соответствующий акт, что не распространяется на толкование подзаконных нормативных правовых актов43 или, как они называются во Франции, регламентарных актов, поскольку, с одной стороны, в силу статьи 4 Гражданского кодекса суд общей юрисдикции не вправе отказать в правосудии под предлогом неясности или неполноты закона, а с другой — регламентарные акты в материальном смысле охватываются понятием «закон»44.
Итак, мы отделили сферу административной ответственности от сфер ответственности политической и гражданско-правовой, а также рассмотрели вытекающий из этого вопрос о разграничении компетенции судов общей юрисдикции и административных судов. Остается только затронуть последнюю проблему: виды административной ответственности государства во французском праве.
2.2. Виды административной
ответственности государства
Во французском праве существует два вида административной ответственности государства: основным является внедоговорная (де-ликтная) ответственность (délictuelle), а дополнительным — договорная ответственность (contractuelle).
Что касается договорной ответственности, то она имеет место в случаях нарушений публичного (административного) договора45. При этом договор во французском праве признается публичным в соответствии с тремя критериями.
Во-первых, чтобы договор считался административным, по крайней мере один из его участников должен являться публичным юридическим лицом46(государство, государственные образования и т. д.) или частным юридическим лицом, действующим от имени публичного юридического лица.
Во-вторых, с точки зрения предмета договора, он обязательно должен быть связан с «публичной услугой» (service public)41. Дать определение данного понятия весьма непросто, поскольку, несмотря на то что оно находится в центре внимания административ-
но-правовой доктрины, ни закон, ни судебная практика четкого определения так и не сформулировали. Но на доктринальном уровне понятие «публичная услуга» рассматривается с двух сторон, одна из которых отражает организационный, а другая — материальный аспект. С организационной точки зрения, речь идет о должностных лицах и их полномочии использовать управленческий аппарат, превращающийся в такой ситуации в «службу» для достижения какой-либо общественной цели. В этом смысле, как отмечал Ж. Ведель, «публичная служба является предприятием, управляемым администрацией»48. С материальной точки зрения, которую можно назвать также точкой зрения «функциональной», публичная услуга означает, что администрация осуществляет некую деятельность в общественных интересах, то есть в интересах не абстрактно-публичных, а конкретно-публичных, за которыми всегда стоят заинтересованные в этой деятельности люди. Тот же Ж. Ведель точно определил материальный аспект публичной услуги, указав, что это «деятельность, направленная на удовлетворение общественно полезных потребностей»49.
Таким образом, договор имеет публичный (административный) характер, если он связан с оказанием публичных услуг либо самой администрацией, либо частным лицом по поручению администрации.
В-третьих, существует еще один критерий, который альтернативен предыдущему критерию (но не первому критерию, присутствующему всегда): в случае, когда договор не имеет отношения к публичной услуге, он также может иметь публичный (административный) характер, если включает в себя «условия, содержащие отступление от общего права» (clauses exhorbitantes du droit commun). С помощью таких условий участники договора дают понять, что хотят исключить возможность применения к своим отношениям норм гражданского права50. Естественно, что речь идет об условиях, предоставляющих специальные полномочия администрации и никак не вписывающихся в фундаментальный гражданско-правовой принцип равенства участников договора.
Как мы видим, во всех этих случаях либо предмет административного договора очень далек от предмета регулирования граждан-
ского права, либо являющееся стороной договора публично-правовое образование обладает особыми правомочиями в силу «условий, содержащих отступление от общего права». Следовательно, только специализированный суд способен рассматривать жалобы, связанные с заключением, исполнением или расторжением такого договора, и суд этот должен быть судом административным, поскольку при любых обстоятельствах суды общей юрисдикции просто-напросто не располагают нормами, с помощью которых подобные споры можно решать, — находящиеся в их распоряжении нормы гражданского или уголовного права здесь неприменимы.
Как бы то ни было, но основным видом административной ответственности государства является внедоговорная (деликтная) ответственность. Такая ответственность наступает как в случае совершения государством действий, связанных с оказанием публичных услуг и причиняющих вред частным лицам, так и в случае, когда государство использует особые полномочия публичной власти, которые также причиняют вред частным лицам. В доктрине признается бесспорным, что де-ликтная административная или, иначе говоря, публично-правовая ответственность государства всегда имеет имущественный характер, в том смысле, что она выражается в возмещении государством ущерба как в натуре, так и путем эквивалентной денежной компенсации. Но при этом деликтная ответственность государства не является ответственностью гражданско-правовой, поскольку цель деятельности государства отличается от цели деятельности частных лиц: оно действует в публичных (общественных) интересах, а не в интересах частных. В такой ситуации Государственный совет и Трибунал по конфликтам, рассматривая конкретные споры, постепенно создали особый корпус административно-правовых норм, призванных регулировать деятельность государства и его ответственность перед частными лицами.
Ясно также, что концепция административной ответственности может быть реализована только при предоставлении частным лицам соответствующих процессуальных (исковых) способов защиты их прав. Во французском праве существует несколько таких способов, что предопределяет наличие нескольких видов административного судопро-
изводства. Критериями их разграничения являются, во-первых, тип оспариваемого административного акта и, во-вторых, характер требований потерпевшего.
Если речь идет об оспаривании административных договоров, а также иных административных актов, то административные суды, по общему правилу, действуют в порядке рассмотрения жалоб в рамках судопроизводства общего характера (contentieux de pleine juridiction). Судья может в такой ситуации не только изменить административный акт, но и приговорить администрацию к уплате денежного штрафа. Данный вид административного судопроизводства, пожалуй, является самым важным потому, что им охватываются все дела, где, помимо вопроса о законности административного акта и наложении на администрацию штрафа, ставится также вопрос о возмещении государством причиненного частным лицам имущественного вреда или денежной компенсации вреда морального. В этом смысле в рамках административного судопроизводства общего характера рассматриваются споры в сфере налогов, выборов, выплат государственных социальных пособий и т. д.
Иной вид административного судопроизводства, именуемый репрессивным судопроизводством (contentieux de la répression), имеет место тогда, когда возникают споры, связанные с имуществом, составляющим публичную собственность государства, с самыми серьезными административными правонарушениями (contraventions de grande voirie)51, с дисциплинарными взысканиями. В данном случае административный судья выносит решение о наказании, по своей процессуальной природе и форме напоминающее приговор.
Если в производстве судов общей юрисдикции встречаются административные акты, которые они не вправе толковать или оценивать с точки зрения их законности, данные суды обращаются с запросом в административные суды в рамках того, что называется производством о толковании или оценке законности (contentieux de l'interprétation ou de l'appréciation de légalité). Здесь административный судья исключительно констатирует законность (незаконность) акта или объясняет его юридическое значение, не имея в этих случаях никаких иных полномочий.
Наконец, наиболее известным, хотя и не самым распространенным, видом административного судопроизводства является производство по аннулированию (contentieux de l'annulation), в рамках которого судья может отменить полностью или частично административный акт, не будучи при этом вправе его изменять. Чаще всего здесь рассматриваются жалобы в связи с превышением власти (recours pour excès de pouvoir): потерпевший вправе непосредственно обратиться в суд, если административный акт затрагивает его личные интересы, при наличии одного из четырех оснований. Два основания касаются формальных элементов акта: некомпетентность (incompétence) органа, издавшего акт, и погрешности формы оспариваемого акта (vice de forme). Два основания касаются материальных элементов акта: с объективной стороны акт может противоречить закону (violation de la loi), а с субъективной стороны — быть связан со злоупотреблением властью органом, издавшим акт (détournement de pouvoir)52.
Итак, мы убедились, что современное французское право понимает «административную ответственность» как устанавливаемую административными судами ответственность государства перед частными лицами. Тот факт, что государство должно нести ответственность за виновные и незаконные действия, сомнений ни у кого не вызывает, но административное право допускает сегодня ответственность государства и при отсутствии вины за действия сами по себе законные, но причиняющие частным лицам ущерб. Иными словами, здесь действует принцип объективного вменения, когда одного лишь ущерба достаточно для наступления ответственности. В этом смысле особые полномочия органов публичной власти и сама природа государства накладывают на последнее особую ответственность перед лицами, интересам которых государство служит. Такой подход является отражением в административном праве конституционного принципа политической ответственности, согласно которому на того, кому принадлежит решающая власть, возлагается соразмерная данной власти ответственность. В доктрине этот постулат рассматривается в качестве одного из основных принципов современного демократического государственного строя53.
Более того, не отрицая теоретическую возможность наделения полномочиями по рассмотрению споров административно-правового характера судов общей юрисдикции, французское право исходит из предпочтительности специализированных административных судов. Специализация рассматривается как одна из гарантий расширения ответственности государства, поскольку спор между частным лицом и государством не должен затеряться в этих случаях среди бесчисленного количества других правовых споров. Кроме того, любому органу свойственно бороться за собственную сферу влияния, что и происходит с административными судами, у которых для этого нет других возможностей, кроме как путем признания государства все более и более ответственным перед частными лицами.
Карин Беше-Головко - доктор права УниверситетаМонпелье I (Франция).
1 Жан Риверо (1910-2001) - профессор Университета Пуатье, затем — Парижского университета; преподавал также в Высшей школе администрации и в Высшей школе коммерции.
2 Жан Валин — заслуженный профессор Университета Страсбурга, являлся президентом этого университета и президентом Совета департамента Нижний-Рейн (président du Conseil général du Bas-Rhin). С 2005 года — президент Международного института прав человека.
3 Rivero J., Waline J. Droit administratif. 20e éd. Paris: Dalloz, 2004. P. 391-392.
4 Старилов Ю.Н. К вопросу о новом понимании административной юстиции // Правоведение. 2000. № 2. С. 108.
5 Там же.
6 Цит. по: Зеленцов А. Б. Административная юстиция. М.: Изд-во Российского университета дружбы народов, 1997. С. 60.
7 Там же. С. 59—71.
8 Там же. С. 61.
9 О позднесоветских доктринальных течениях подробнее см.: Старилов Ю. Н. Указ. соч. С. 102.
10 Зеленцов А. Б. Теоретические проблемы административного иска // Правоведение. 2005. № 6. С. 36.
11 Любопытно, что проведенная королем реформа 1680 года объясняется его стремлением ограни-
чить резко возросший авторитет парламентов, уменьшив их роль в контроле за администрацией.
12 Зеленцов А. Б. Административная юстиция. С. 66.
13 См., например: Rivero J., Waline J. Op. cit. P. 393.
14 Симониан С. Л. Развитие законодательства об ответственности государства за вред, причиненный гражданину // Правоведение. 2007. № 1. С. 21.
15 Цит. по: Старилов Ю. Н. Указ. соч. С. 102.
16 См.: Зеленцов А.Б. Административная юстиция. С. 79.
17 Там же. С. 81.
18 Трибунал по конфликтам был создан в XIX веке для разрешения споров о компетенции между судами общей юрисдикции и административными судами. В состав Трибунала по конфликтам входят четверо членов Государственного совета и четверо судей Кассационного суда, что гарантирует его объективность. Более того, во главе Трибунала по конфликтам находится министр юстиции, что следует считать наследием прежней системы (с VIII года до 1848 года) разрешения споров о компетенции между судами общей юрисдикции и административными судами, когда они решались непосредственно главой государства с помощью Государственного совета.
19 Статья 1382 Гражданского кодекса Франции гласит: «Всякое человеческое действие, наносящее ущерб другому лицу, обязывает того, по чьей вине оно совершено, возместить причиненный ущерб».
20 Публичные услуги коммерческого характера — деятельность в общем интересе, осуществляемая либо непосредственно юридическим лицом публичного права, либо под его контролем частным лицом. По мнению Трибунала по конфликтам, публичная услуга имеет коммерческий характер, когда внутренняя организация оказывающих ее служб, сущность и условия их деятельности аналогичны организации, сущности и условиям, которые имеют место в деятельности предприятий. См.: Tribunal des conflits, 24 juin 1968, Ursot // Actualités Juridiques de Droit Administratif. 1969. P. 173. Конкретно это касается, например, деятельности в сфере образования, публичного транспорта, поставок населению воды, газа или электричества. См.: Газье А., Та-лапина Э. В. Публичное право Франции и России: пересечения и параллели // Правоведение. 2003. № 3. С. 30-54.
21 См. подробнее: Зеленцов А.Б. Административная юстиция. С. 26.
22 См.: Ведель Ж. Административное право. М.: Прогресс, 1973.
23 См.: Гак В. Г., Ганшина К.А. Новый французско-русский словарь. М.: Русский язык, 2004.
24 Tribunal des conflits, 22 février 1950, Radiodiffusion française c. Société de gérance et de publicité du poste de radiodiffusion Radio-Andorre // Recueil Lebon. 1950. P. 652.
25 Conseil d'Etat, 2 mars 1962, Rubens de Servens // Recueil Lebon. 1962. P. 143.
26 Статья 16 Конституции Франции предоставляет Президенту республики чрезвычайные полномочия, включая право временно принимать нормативные правовые акты уровня закона или ограничивать права и свободы граждан.
21 Ведель Ж. Административное право Франции. С. 233-234.
28 Концепция абсолютной связи между незаконностью действий и наличием вины была выдвинута Государственным советом в решении от 26 января 1973 года. Иначе говоря, с момента принятия этого решения любое незаконное действие автоматически признается действием виновным. См.: Conseil d'Etat, 26 janvier 1973, Driancourt // Recueil Lebon. 1973. P. 77.
29 Под «административной полицией» во французском праве понимаются меры по предупреждению совершения правонарушений или, иначе говоря, поддержанию общественного порядка.
30 Conseil d'Etat, 21 juin 1895, Cames // Recueil Lebon. 1895. P. 509.
31 Данная концепция, разумеется, формировалась в решениях Государственного совета постепенно. Помимо указанного выше решения от 21 июня 1895 года, см. также: Conseil d'Etat, 24 juillet 1931, Commune de Vic-Fezensac // Recueil Lebon. 1931. P. 860; Conseil d'Etat, 30 novembre 1923, Couitéas, Sirey. 1923. III. 57; Conseil d'Etat, 22 février 1963, Commune de Ga-varnie // Recueil Lebon. 1963. P. 113.
32 Conseil d'Etat, 14 février 1938, Société des produits laitiers La Fleurette // Recueil Dalloz. 1938. III. 41; Conseil d'Etat, 30 juillet 2003, Association pour le développement de l'aquaculture en région Centre // Revue Française de Droit Administratif. 2004. P. 150.
33 Conseil d'Etat, 29 octobre 1976, Dame Burgat // Recueil Lebon. 1976. P. 452.
34 Это не означает, что Государственный совет не принимал участия в развитии «теории риска», но в своих решениях он не проявлял готовности
развивать ее столь же активно, как он развивал принцип равного распределения обязанностей. Как бы то ни было, можно отметить его решение от 28 марта 1919 года, где Государственный совет признал государство ответственным без вины в случае осуществления им деятельности, предполагающей особый риск для общества (в данном деле речь шла о складировании боеприпасов). См.: Conseil d'Etat, 28 mars 1919, Re-gnault-Desroziers Il Recueil Lebon. 1919. P. 329.
35 Государственный совет долгое время в своих решениях не находил в данном случае оснований для безвиновной ответственности государства, однако Закон от 4 августа 1962 года такую ответственность предусмотрел.
36 Закон от 17 апреля 1919 года.
37 В данном случае Государственный совет в своем решении от 7 марта 1958 года также не нашел оснований для безвиновной ответственности государства. См.: Conseil d'Etat, 7 mars 1958, Dejous Il Recueil Lebon. 1958. P. 153. Однако Закон от 1 июля 1964 года такую ответственность предусмотрел.
38 Здесь Государственный совет в решении от 29 октября 1987 года не усмотрел оснований для безвиновной ответственности государства. См.: Conseil d'Etat, 29 octobre 1987, Yener et cons. Erez Il Actualités Juridiques de Droit Administratif. 1987. P. 487. Однако такая ответственность появилась в параллельно принятом Законе от 9 сентября 1986 года, причем как Государственный совет, так и законодатель исходили из одних и тех же фактических обстоятельств, которые возникли до принятия закона и стали предметом рассмотрения Государственным советом.
39 Ведель Ж. Административное право Франции. С. 212.
40 Зеленцов А. Б. Теоретические проблемы административного иска. С. 30.
41 См.: DucrocqM. Cours de droit administratif. Partie 1. Paris: Ernest Thorin, 1881. P. 240-241.
42 Доклад г-на Вивиена в Конституционном собрании, сделанный 23 января 1849 года. Цит. по: Ducrocq M. Op. cit. P. 243.
43 Tribunal des conflits, 16 juin 1923, Septfonds Il Grands Arrêts de la Jurisprudence Administrative. N° 41.
44 См. подробнее: Ducrocq M. Op. cit. P. 609-613.
45 Французское понимание административного договора радикально отличается от того понимания, которое встречается в российской литературе. Чтобы понять эту разницу, см. специаль-
ную статью российских авторов, где они попытались разобраться с понятием административного договора: Нефедов Б. И., Кожейкин С. И. Общетеоретические проблемы административного договора // Правоведение. 2007. № 6. С. 84 — 96. По нашему мнению, эта статья прежде всего интересна тем, что показывает, насколько исто-рико-идеологический взгляд на право мешает современной российской доктрине четко установить границу между правовыми актами публичного права и правовыми актами частного права. Например, хотя авторы и отдают себе отчет в том, до какой степени неравенство сторон в соглашениях частных лиц с государством идет на пользу именно государству, или в том, что нормы гражданского права действуют в таких случаях до тех пор, пока не вступают в противоречие с нормами административного права, это ничего не меняет в их оценке юридической природы таких соглашений — они для них по-прежнему являются «гражданско-правовыми договорами», а не договорами административными. Выход же из положения в такой ситуации для этих авторов весьма прост: надо лишь поменять название соглашения с «договора» на «контракт» и все станет ясно. На самом деле это не лучший способ развития правовых концепций, который вряд ли окажет существенную помощь при создании эффективной правовой системы в целом.
46 См., например: Conseil d'Etat, 13 décembre 1963, Syndicat des praticiens de l'art dentaire du département du Nord // Actualités Juridiques de Droit Administratif. 1964. P. 43.
47 Этот термин иногда также переводят на русский язык как «публичная служба» (см.: Ведель Ж.
Административное право Франции). В принципе, окончательный выбор между «публичной услугой» и «публичной службой» сделать невозможно, поскольку под термином service public во Франции понимается как сама деятельность (услуга), так и субъект ее осуществления (служба).
48 Ведель Ж. Административное право Франции. С. 478.
49 Там же.
50 См., например: Conseil d'Etat, 10 mai 1963, Société La Prospérité Fermière // Revue de droit public. 1963. P. 597.
51 В принципе, во французском праве все (по российской терминологии) «административные правонарушения» являются частью уголовного права, которое по своей сущности — право репрессивное в самом широком смысле. В виде исключения правонарушение считается «административным», то есть относящимся к компетенции административных, а не уголовных судов, в тех случаях, когда оно связано с посягательством на все виды государственного имущества, кроме посягательств, связанных с нарушением правил дорожного движения (в последнем случае правонарушение будет «уголовным» в строгом смысле слова).
52 См.: Зеленцов А. Б. Административная юстиция. С. 32-33; Debbasch C., Ricci J.-C. Contentieux administratif. Paris: Dalloz, 2001. P. 714-717. По поводу обжалования в связи с превышением власти см.: Ведель Ж. Административное право Франции. С. 340-388.
53 См.: PactetP. Institutions politiques: Droit constitutionnel. Paris: Armand Colin, 2003. P. 144.
