CC BY
30УДК 347 ББК 67
DOI 10.24411 /2312-0444-2020-10174
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ ОБЪЕКТОВ ВОДНЫХ БИОЛОГИЧЕСКИХ РЕСУРСОВ
Юрий Викторович СТЕПАНЕНКО, профессор кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук, профессор Е-mail: [email protected]
Научная специальность: 12.00.14 — административное право; административный процесс
Аннотация. В статье рассматриваются вопросы, связанные с административной деятельностью органов внутренних дел по защите объектов водных биологических ресурсов. Данный вид деятельности реализуется МВД России при осуществлении административного надзора и посредством участия в обеспечении соблюдения правового режима пользования объектами водных биоресурсов.
Ключевые слова: административное право, защита объектов водных биологических ресурсов, ограничения и запреты, административный надзор, административно-правовой режим, органы внутренних дел.
Annotation. This scientific article discusses issues related to the administrative activities of the Department of internal Affairs for the protection of water biore-sources. This type of activity is carried out by the Ministry of internal Affairs of the Russian Federation in the implementation of administrative supervision and through participation in compliance with the legal regime for the use of water bioresources.
Keywords: administrative law, protection of water biological resources, restrictions and prohibitions, administrative supervision, administrative and legal regime, internal affairs bodies.
Рыбохозяйственный комплекс России является многоотраслевым образованием, включающим широкий спектр видов деятельности: от научных исследований по прогнозированию сырьевой базы до организации торговли рыбными товарами в стране и за рубежом. Спецификой размещения организаций ры-бохозяйственного комплекса является их концентрация в отдельных рыбопромышленных бассейнах: Дальневосточном, Северном, Западном, Азово-Черноморском и Волжско-Каспийском»1.
Д.О. Сиваков в своей работе указывает, что «Россия обладает значительным потенциалом запасов водных биологических ресурсов (далее — ВБР), в том числе ценных, что является естественным конкурентным преимуществом в мировой экономике. Сырьевая база рыбного хозяйства имеет ряд особенностей, обусловленных сезонностью промысла, подвижностью водных биоресурсов, трудностью прогнозирования за-
пасов водных биоресурсов и определения рациональной доли их изъятия без ущерба для воспроизводства»2.
Стабильно высокий спрос на ВБР как ценный пищевой источник на мировом и внутреннем продовольственных рынках, высокая рентабельность без особого вложения капитала в воспроизводство и выращивание криминализируют их добычу, позволяя получать сверхприбыли правонарушителям.
Еще в 2002 г. на одном из совещаний в Прикаспийском регионе Президент России В.В. Путин обратил внимание, что «проблема браконьерства на Каспии достигла таких масштабов, что ее можно назвать «биотерроризмом»3.
В 2016 г. глава государства опять указал на вопросы сохранения животного мира и водных биологических ресурсов, раскритиковав МВД России за недостаточную борьбу с браконьерством.
№ 4/2020
Далее Президент России В.В. Путин обратил внимание на решение вопроса о неотвратимости наказания по действующим правилам и законам, предложив Генеральной прокуратуре провести соответствующие проверки в данном направлении, а МВД России отчитаться о проделанной работе4.
Ю.А. Кудрявцев констатирует, что «браконьерство остается хорошо организованной и отлаженной трансграничной преступной деятельностью, с выстроенной логистикой и устойчивым сбытом продукции. С учетом высокой ла-тентности преступлений в сфере оборота ВБР и влияния на них теневого бизнеса рыбная отрасль превратилась в одну из наиболее криминогенных отраслей экономики»5.
В связи с этим основные усилия в рассматриваемой области деятельности органов внутренних дел (ОВД) сегодня направлены на борьбу с организованными формами криминальных проявлений во всех районах добычи и дальнейшего оборота ВБР. Данную сферу отношений соотносят с реализацией внешней административной деятельности МВД России, когда данная деятельность основана на реализации властных государственных полномочий должностных лиц ОВД (полиции) по защите ВБР, связанных с нарушениями установленных норм режима пользования ими.
Чтобы уяснить суть содержания данного вида деятельности, необходимо рассмотреть его основные определения.
Д.Н. Бахрах указывает, что «административная деятельность — это систематическая, непрерывная организация, направленная на сохранение социальной системы, ее укрепление, развитие»6.
A.П. Коренев применительно к административной деятельности МВД России указывает, что это «целенаправленная, организующая исполнительная и распорядительная деятельность, состоящая в непосредственном, повседневном, практическом осуществлении задач и функций государства в сфере внутренних дел»7.
Налицо относительное единство взглядов ученых на определение понятия административной деятельности. В то же время в вопросах реализации данной деятельности имеются свои особенности.
B.М. Редкоус считает, что «административная деятельность осуществляется только при наличии у органов исполнительной власти, их структур и должностных лиц определенных административных полномочий — обязанностей
и прав по реализации поставленных целей и задач в определенной сфере деятельности. В связи с этим возникает вопрос об определении пределов осуществления органом исполнительной власти административной деятельности: ограничивается ли она только реализацией внешних административных полномочий (внешняя административная деятельность) или в нее включена и так называемая внутриорганизаци-онная составляющая (внутренняя административная деятельность)?»8.
Об этом пишет и Ю.Н. Демидов, подчеркивая, что «административная деятельность должна осуществляться четко в рамках установленной государством компетенции. При реализации своих административных функций ОВД не должны уклоняться от реализации своей компетенции, равно как и выходить за ее пре-делы»9.
МВД России на постоянной основе осуществляет мероприятия в сфере защиты объектов ВБР на территории РФ. Данный вид административной деятельности полиции реализуется посредством административно-юрисдикционной деятельности, в границах установленных ком-петенционных полномочий должностных лиц ОВД по разрешению возникающих административно-правовых споров в сфере рассматриваемых отношений.
На сегодня участие МВД России в защите объектов ВБР осуществляется в соответствии с поручениями, указанными в п. 3 перечня поручений Президента РФ по вопросам исполнения законодательства РФ в сфере борьбы с незаконным оборотом рыбы ценных и особо ценных видов от 11 июня 2017 г. № Пр-112010; в п. 4 перечня поручений Президента РФ по итогам заседания Президиума Государственного совета РФ 19 октября 2015 г., утвержденного Президентом РФ 9 ноября 2015 г. № Пр-2338ГС «О реализации требований по охране водных биологических ресурсов»11.
В самом же Федеральном законе «О поли-ции»12 нет прямых правовых норм, конкретизирующих деятельность МВД России по противодействию правонарушениям, совершаемым в сфере обеспечения режима защиты ВБР. Однако косвенно данная сфера деятельности находит выражение в предоставлении властных административных полномочий должностным лицам ОВД в КоАП РФ13, где в гл. 23 указаны статьи соответствующей компетенции ОВД, затрагивающие рассматриваемые административные правоотношения.
№ 4/2020
Однако конкретизация видов нарушений и запретов в сфере ВБР представлена в Федеральном законе «О рыболовстве»14. Также в данном Федеральном законе формализованы: ограничения права, порядок прекращения, способы защиты права добычи (вылова) ВБР. Определены такие виды рыболовства, как: промышленное, прибрежное; вылов в научно-исследовательских и контрольных целях; учебных, культурно-просветительских и в целях аквакультуры; любительское рыболовство; для обеспечения традиционного уклада жизни малочисленных народов и др.
В данном Федеральном законе (ст. 26) предусматриваются ограничения: на рыболовство в установленных районах, по отношению к отдельным видам ВБР; на размер и вес добываемых экземпляров; по видам ВБР и количеству разрешаемых для их добычи орудий лова; по способу и распределению районов их добычи; периоду добычи; количеству видов и времени выхода судов, допущенных к вылову ВБР, и др.
Примечательно, что порядок реализации представленных в Федеральном законе «О рыболовстве» норм осуществляется в основном на уровне ведомственного правового регулирования Росрыболовства15, ориентированного как на субъектов, участвующих в контрольно-надзорной деятельности, так и на субъектов, осуществляющих пользование ВБР.
Чтобы понять, как формируются данные отношения, должностные лица ОВД должны руководствоваться приказами данного ведомства, потому что отсутствуют иные правовые акты, изданные, например, на уровне Правительства РФ. Возможно, законодатель посчитал, что подобного уровня правового регулирования будет достаточно для данной сферы отношений. Данными правовыми актами руководствуются и суды различного уровня компетенции при рассмотрении дел об оспаривании принятых решений федеральных органов исполнительной власти16.
В содержание методологии природоресурных отраслей права относят: «преемственность земельного, водного, лесного, горного, фаунис-тического права Союза СССР; предметом правового регулирования выступают общественные отношения в области использования и охраны соответствующего природного ресурса; исчерпывающее преобладание публичной собственности на данные ресурсы; наличие природоресур-сных отраслей законодательства — в объективной форме проявления природоресурсных отрас-
лей права; особенности разграничения государственной собственности на природные ресурсы и управление ими»17. Это также легло в основу правового регулирования отношений по защите правового режима пользования объектами ВБР в административной деятельности МВД России.
Следует согласиться с мнением Д.О. Сива-кова, отметившего, что в области рыболовства и сохранения ВБР важен такой принцип законодательства, как установление дифференцированного правового режима пользования ими и их охраны. При определении правового режима пользования ВБР должны учитываться их биологические особенности пользования, экономическое значение, доступность для использования и другие факторы. Логику законодателя продолжают два других принципа: определения объема добычи (вылова) ВБР с учетом экологических, социальных и экономических факторов, а также одновременно приоритета сохранения особо ценных и ценных ВБР18.
В рассматриваемой сфере территориальные органы МВД России осуществляют тесное взаимодействие с территориальными органами ФСБ России, ФТС России, Росрыболовства, Россель-хознадзора и иными субъектами при проведении совместных оперативно-профилактических мероприятий по противодействию правонарушениям в сфере незаконного промысла ВБР.
В целях реализации установленных мер государственного принуждения, предусмотренных, в частности, Планом совместных мероприятий МВД России и Росрыболовства19, проводятся оперативные рейды по выявлению и пресечению браконьерства, выявляются факты перемещения незаконно добытых водных биологических ресурсов на маршрутах транспортировки, устанавливаются и задерживаются лица, подозреваемые в совершении правонарушений в сфере рыболовства.
Так, в 2019 г. МВД России совместно с Рос-рыболовством реализованы такие профилактические мероприятия федерального и регионального уровней, как «Весенний нерест», «Осетр», «Тихоокеанский лосось», «Байкальский омуль» и «Осенний нерест — Сиг».
В результате проведения мероприятия «Весенний нерест» МВД России за 2019 г. выявлено 18 935 нарушений законодательства в области рыболовства и сохранения ВБР. У нарушителей изъято 5410 единиц орудий лова и более 55 тонн ВБР.
№ 4/2020
Более 5 тыс. нарушений пресечено при осуществлении мероприятия «Тихоокеанский лосось», в том числе 260 — с признаками уголовных деяний, изъято 3397 единиц орудий лова и 27,15 тонн ВБР лососевых видов.
В рамках мероприятия «Осетр» выявлено 636 нарушений, изъято 3578 единиц орудий лова и 4,9 тонны ВБР осетровых видов.
По результатам проведенных ОВД мероприятий в 2019 г. было выявлено 8319 административных правонарушений по ч. 2 ст. 8.37 («Нарушение правил, регламентирующих рыболовство») и 60 — по ч. 2 ст. 8.17 («Нарушение правил и требований, регламентирующих рыболовство во внутренних морских водах, в территориальном море, на континентальном шельфе, в исключительной экономической зоне РФ или открытом море») КоАП РФ.
Размер причиненного материального ущерба составил более 75 млн руб. В ходе проведенных следственных действий и оперативно-розыскных мероприятий изъято имущества, денежных средств и ценностей на сумму свыше 90 млн руб.»20. Из представленных справочных данных видно, что основная нагрузка в выявлении правонарушений рассматриваемой категории легла на территориальные ОВД субъектов ДФО, СЗФО, ЮФО и СКФО, т.е. на регионы присутствия большого количества различных субъектов по добыче ВБР и их переработке.
Проведенное исследование позволяет сделать ряд выводов.
Несмотря на то, что в Федеральном законе «О полиции» отсутствует норма, указывающая на непосредственное участие МВД России в обеспечении соблюдения правового режима пользования объектами ВБР, должностные лица ОВД оказывают должную помощь территориальным подразделениям Росрыболовства в рассматриваемой сфере отношений.
Административная деятельность МВД России по защите объектов ВБР связана с внешне-организационной административной деятельностью ОВД (реализацией предоставленных властных государственных полномочий при осуществлении административно-надзорной деятельности в рассматриваемой сфере отношений). Нормативной основой для данной сферы деятельности являются для должностных лиц ОВД статьи, предоставляющие им право на составление протоколов об административных правонарушениях по ч. 2 ст. 8.37 и по ч. 2 ст. 8.17 КоАП РФ.
Представленные статистические данные на сайте Росрыболовства21 позволяют сделать вывод, что сотрудники ОВД выявляют наибольшее количество административных правонарушений в рассматриваемой сфере отношений по сравнению с другими субъектами, участвующими в данной контрольно-надзорной административной деятельности. Наибольшее количество привлеченных к ответственности правонарушителей осуществляется посредством реализации административно-юрисдикционного производства по делам об административных правонарушениях. Основная нагрузка по защите ВБР приходится на сотрудников ОВД Дальневосточного региона, где сосредоточено наибольшее количество иностранных и отечественных субъектов, осуществляющих промысел ВБР, и имеется большое биоразнообразие.
По нашему мнению, можно выделить и особенности в административной деятельности МВД России при выявлении и документировании административных правонарушений, связанных с ВБР:
во-первых, это обусловлено организацией внешнего взаимодействия с подразделениями пограничной службы ФСБ России, потому что основная добыча ВБР происходит на приграничных территориях Российской Федерации;
во-вторых, связано со специфическими познаниями ведения судовой документации и эксплуатации судов;
в-третьих, обусловлено наличием систематизированных научных и практических знаний, связанных с экономической составляющей организации ведения промысла и оборота ВБР.
1 Рыбоводство и рыболовство. Аналитическая справка 2019. ВНИИ ТРУДА // URL: https://spravochnik. rosmin-trud.ru/storage/app/media/Pebolovctvo (Дата обращения: 20.10.2020)
2 Сиваков Д.О. Рыбное хозяйство России и зарубежных государств в фокусе права. Часть 1. Государство и право: теория и практика. 2017. № 3 (8). С. 3—43.
3 URL: https://www.newsru.com/russia/25apr2002/ astrachan_putin.html# (Дата обращения: 20.10.2020)
4 Путин В.В. раскритиковал МВД за недостаточную работу по проблеме браконьерства / / URL: https://tass.ru/ politika/3699774 (Дата обращения: 20.10.2020)
5 Кудрявцев ЮА. Экономическая безопасность личности, общества, государства: проблемы и пути обеспечения (ежегодная Всерос. науч.-практ. конф.) // Вестник СПбУ МВД России. 2015. № 3 (67). С. 230—233.
6 Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. С. 10.
№ 4/2020
7 Административная деятельность ОВД / Под ред. А.П. Коренева. М., 1998. С. 38.
8 Редкоус В.М. Административно-правовое обеспечение национальной безопасности в государствах — участниках СНГ: Монография. Пятигорск: РИА КМВ, 2010. 560 с.
9 Демидов Ю.Н., Костенников М.В., Куракин А.В. Административная деятельность органов внутренних дел: Учебник: В 2-х ч. Домодедово: ВИПК МВД России, 2016. Ч. 1: Общая часть. С. 12.
10 URL: http://www.enisey-rosfish.ru/ (Дата обращения: 20.10.2020)
11 URL: http://www.kremlin.ru/acts/assignments/orders/ 50665 (Дата обращения: 20.10.2020)
12 Федеральный закон «О полиции» от 07.02.2011 г. № 3-Ф3 // СЗ РФ. 2011. № 7. Ст. 900.
13 Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
14 Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» от 20.12.2004 г. № 166-ФЗ // СЗ РФ. 2004. № 52 (ч. 1). Ст. 5270.
15 Перечень нормативно-правовых актов, размещенных на сайте Федерального агентства по рыболовству // URL: http://fish.gov.ru/otraslevaya-deyatelnost/okhrana-vodnykh-bioresursov (Дата обращения: 20.10.2020)
16 См.: Постановление Пленума ВАС РФ от 17.02.2011 г. № 11;
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 23.11. 2010 г. № 27 // URL: https://base.garant.ru/ (Дата обращения: 20.10.2020)
17 Теория и методология юридической науки: Учебник для магистратуры: В 2-х ч. / Отв. ред. М.Н. Марченко. М.: Норма: ИНФРА-М, 2019. С. 148—149.
18 Сиваков Д.О. Правовое регулирование рыболовства в России и зарубежных государствах: общее и особенное / / Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2017. № 5. С. 135—141.
19 См., напр.: Приказ МВД России и Федерального агентства по рыболовству от 15.01.2010 г. № 16/11 // URL: https://base.garant.ru/7086 2102/53f89421bbdaf 741eb2d1ecc4ddb4c33/ (Дата обращения: 20.10.2020)
20 По данным ГИАЦ МВД России за 2019 г. (офиц. сайт).
21 URL: http://fish.gov.ru/otraslevaya-deyatelnost/ ekonomika-otrasli/statistika-i-analitika
ИЗДАТЕЛЬСТВО «ЮНИТИ-ДАНА» ПРЕДСТАВЛЯЕТ
юШт \ Московская академия М Следственного комитета Российской Федерации
Международное право
Схемы и определения
Ю.А. Цветков
Цветков, Юрий Анатольевич. Международное право. Схемы и определения: учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по направлениям подготовки «Юриспруденция», «Правовое обеспечение национальной безопасности», «Правоохранительная деятельность» / Ю.А. Цветков. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2020. - 167 с.
ISBN 978-5-238-03325-9
В учебном пособии в схематическом виде представлены все основные разделы учебной дисциплины «Международное (публичное) право», даны определения основных институтов и понятий.
Для студентов юридических вузов.
№ 4/2020
