CC BY
177
Ларичев Василий Дмитриевич
доктор юридических наук, профессор Варанкина Юлия Сергеевна
прокурор отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации (тел. 84956223542)
Криминогенная ситуация и проблемы борьбы с преступлениями в сфере оборота водных биологических ресурсов
Аннотация:
В статье рассматриваются недостатки в деятельности Федерального агентства по рыболовству (Росрыболовство, Агентство) и его территориальных органах, способствующие нерациональному использованию водных биологических ресурсов, совершению преступлений в этой сфере, анализируются проблемы, имеющиеся в правоприменительной практике, и даются предложения по их устранению.
Annotation:
This article discusses the shortcomings of the Federal Agency for Fisheries (Rosrybolovstvo, the Agency) and its territorial bodies, contributing to the unsustainable use of water resources, commit the crimes in this area, analyzed the problems existing in law enforcement, and provides suggestions for addressing them.
Ключевые слова: росрыболовство, агентство, водные биологические ресурсы (ВБР), общие допустимые уловы (ОДУ) ВБР, квоты на вылов ВБР, Национальный центр мониторинга рыболовства и связи, лицензирование, исключительная экономическая зона.
Keywords: rosrybolovstvo agency, water resources (EBE), total allowable catches (TACs) EBEs quotas on fishing EBEs, National Center of the monitoring of fisheries and communications, licensing, exclusive economic zone.
Рыболовство является одним из важнейших факторов
продовольственной безопасности страны. По объему и ассортименту водных биологических ресурсов1 (ВБР) Российская Федерация занимает одно из ведущих стран в мире. Рыбопромышленный комплекс2 для большинства приморских субъектов нашей страны имеет не только важное экономическое значение, но и несет значительную социальную нагрузку. К примеру, доля рыбопромышленного комплекса в формировании валового регионального продукта в Сахалинской области достигает 25%, а в Камчатском крае он обеспечивает работой более 51% трудоспособного населения и на его долю
приходится 85% экспортного потенциала этого субъекта.
Рыбное хозяйство России представляет собой сложный взаимосвязанный производственно-хозяйственный комплекс с развитой многоотраслевой кооперацией и международными связями, глубоко интегрированный как в экономику России, так и в мировое рыболовство. Его состояние во многом определяется складывающейся в стране и мире политической и экономической ситуацией.
Таким образом, несмотря на снижение добычи водных биологических ресурсов по сравнению с ведущими странами мира, Россия была и остается великой рыболовной державой благодаря потенциально мощным
1 Водные биологические ресурсы (далее - водные биоресурсы) - рыбы, водные беспозвоночные, водные млекопитающие, водоросли, другие водные животные и растения, находящиеся в состоянии естественной свободы (см.: П.1 ст.1 ФЗ РФ от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов».
2 В настоящей работе понятия «рыбопромышленный (рыбохозяйственный) комплекс», «рыбная отрасль», «сфера оборота водных биоресурсов» используются как синонимы.
_156
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2009 • №3(25)
производственным, научным и природным ресурсам.
Между тем рыбное хозяйство до сих пор находится в состоянии экономического упадка, а его потенциал используется менее чем наполовину. Уловы во внутренних водоемах страны сокращаются, их видовой состав ухудшается, запасы многих водных биоресурсов в полной мере не осваиваются.
Продолжается физическое и моральное старение рыбопромысловых судов. Около 80% судов эксплуатируются с превышением нормативных сроков. Так, с 01.01.2001 по 01.01.2008 общее количество рыбопромысловых судов в Российской Федерации сократилось на 21 %. Только за период 2006-2007 гг. в стране было списано 543 рыбопромысловых судна, а приобретено и построено только 4. Для использования в научно-исследовательских целях не построено ни одного нового судна. В результате объем добычи водных биологических ресурсов с 1990 г. сократился более чем в 2 раза (в 1990 - 7,82 млн т, в настоящее время менее 3,5 млн т).
Не способствует наведению порядка в отрасли и периодическая реорганизация и перераспределение функций органов исполнительной власти, осуществляющих регулирование и контроль в этой сфере, в связи с чем их полномочия в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов изменялись. До 01.11.2007 функции по нормативному правовому регулированию в названной сфере осуществлялись Минсельхозом России, контролю и надзору - Россельхознадзором, по оказанию услуг и управлению государственным имуществом - Росрыболовством. С указанной даты все перечисленные полномочия осуществлялись Госкомрыболовством России. С 30 мая 2008 г. в связи с изданием Указа Президента Российской Федерации № 863 [1] указанные функции переданы Федеральному агентству по рыболовству (далее -Росрыболовство, Агентство).
Но наибольший ущерб морским водным биологическим ресурсам приносит их хищническое истребление, в связи с чем на грани уничтожения оказались осетровые, камчатский краб, минтай и другие водные животные.
В 2008 г. пресс-служба ТИНРО - Центра по итогам экспедиции научно-исследовательского судна «Профессор Кагановский» сообщила, что «за два года, прошедших с последней траловой
съемки западно-камчатского шельфа (с 2005 г.), численность промыслового камчатского краба сократилась на 40,6% и этот вид ресурсов находится в стадии устойчивого перелова. Сократились запасы в большинстве биостатистических районов. Причина - примерно 4 кратное превышение годового вылова над величиной ОДУ...» [2].
В значительной степени это является результатом их бесконтрольного, в том числе криминального, изъятия с последующим сбытом такой продукции за рубеж. Так, в 2007 г. в Японию ввезено из России 13130 т. мороженного камчатского краба2. В пересчете на сырье это составляет примерно 21880 т. В этот же период из этой страны импортировано 16425 т. в живом, свежем, охлажденном видах. Для таких поставок требуется не менее 38300 т. выловленного краба. Это количество более чем в 4 раза превышает ОДУ.
Японские импортеры отмечают, что поставляемый камчатский краб из России стал заметно мельче. Максимальный вес набора конечностей не более 700 - 899 гр., а наполнение мясом оставляет 60 - 70%, что свидетельствует о чрезмерной эксплуатации ресурса.
Анализ вывоза крабов из Дальневосточного бассейна в 2007 г. в пересчете на вес сырья показывает, что ОДУ превышены почти в 6 раз (Япония - 92030 т., США - 20600 т., Ю - Корея -18000 т., КНР - 18500 т. Всего - примерно 150000 т.) [3].
Принимаемые правоохранительными органы меры, направленные на выявление и раскрытие таких преступлений, приносят определенные результаты. Однако они далеко не адекватны существующему положению дел в этой сфере.
По данным ГИАЦ МВД России за последние пять лет (с 2004 по 2008 г.г.) количественная характеристика зарегистрированных преступлений, следствие по которым обязательно, в рыбопромышленном комплексе имеет тенденцию к снижению (2004 г. - 1279, 2005 г. -1295, 2006 г. - 1239, 2007 г.- 1125, 2008 г. - 1094) [4].
В 2007 г. всеми правоохранительными органами России выявлено по ст. 253 УК РФ 26 преступлений (- 62,9% к АППГ), по ст. 256 УК РФ - 15663 (- 8,2%), в 2008 г. - по ст. 253 УК РФ - 17 фактов (-34,6%), по ст. 256 УК РФ - 13859 (-11,5%).
Приведенные данные показывают, что преступления, квалифицируемые по ст. 253 УК РФ, предусматривающая ответственность за
Японцы ведут общий учет синего и камчатского крабов под названием «краб камчатский».
157
преступные посягательства на морские биоресурсы, значительно снизились, хотя объективных данных, способствующих этому, не установлено.
Аналогичная ситуация складывается и по сумме причиненного материального ущерба на момент возбуждения уголовного дела (2004 г. -1447026 руб., 2008 г. - 892955 руб. или - 61% к показателю 2004 г.).
В 2008 году органами внутренних дел Российской Федерации в сфере оборота водных биоресурсов выявлено 12178 преступлений, по которым установлен ущерб в размере 4,5 миллиарда рублей [5]. Структура зарегистрированных преступлений выглядит следующим образом:
хищение чужого имущества, совершенное в виде: кражи (ст. 158 УК РФ) - 49, в том числе 2 в особо крупном размере; мошенничества (ст. 159 УК РФ) - 136, в том числе 43 в особо крупном размере; присвоения или растраты (ст. 160 УК РФ) - 401, в том числе 42 в особо крупном размере;
незаконное предпринимательство (ст. 171 УК РФ) - 28;
легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных другими лицами преступным путем (ст.174 УК РФ) и легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных лицом в результате совершения им преступления (ст.174-1 УК РФ) - 18;
приобретение или сбыт имущества, заведомо добытого преступным путем (ст. 175 УК РФ) - 660, в том числе 8 в крупном размере;
- контрабанда (чч.2-4 ст. 188 УК РФ) - 50; уклонение от уплаты налогов и (или) сборов с физического лица (ст. 198 УК РФ) и уклонение от уплаты налогов и (или) сборов с организации (ст. 199 УК РФ) - 58;
преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях (ст. 201 УК РФ) - 17; коммерческий подкуп (ст. 204 УК РФ) -0;
преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления - 398, в том числе злоупотребление должностными полномочиями (285 УК РФ) - 109, получение взятки (ст. 290 УК РФ) - 20, служебный подлог (ст. 292 УК РФ) - 183;
нарушение законодательства Российской Федерации о континентальном шельфе и исключительной экономической зоне Российской Федерации (ст. 253 УК РФ) - 16;
незаконная добыча водных животных и
растений (ст. 256 УК РФ) - 9993, в том числе совершенные лицом с использованием своего служебного положения либо группой лиц по предварительному сговору или организованной группой (ч. 3 ст. 256 УК РФ) - 1445.
В то же время, как показывают результаты исследований, статистическая отчетность ОВД отражает лишь незначительную часть выявляемых и регистрируемых криминальных проявлений в сфере оборота водных биоресурсов, ибо они носят глубоко маскируемый, латентный характер.
На криминогенную ситуацию в сфере добычи и переработки рыбы негативное влияние оказывает отсутствие лицензирования, осуществляемого в море, деятельности по приемке и транспортировке уловов водных биологических ресурсов.
До 2007 г. федеральными законами «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» [6] и «О континентальном шельфе Российской Федерации» [7] предусматривалось, что суда, осуществляющие промысел живых ресурсов, обязаны иметь на борту подлинник разрешения на промысел, при этом под промыслом понимался процесс, включающий в себя как поиск и вылов (добычу) водных биоресурсов, так и приемку, обработку, транспортирование, хранение продукции, ее перегрузку, а также снабжение промысловых судов и установок топливом, водой, продовольствием, тарой и другими материалами.
Указанными законами определялось, что право на промысел живых ресурсов может быть пред оставл ено иностранным гражданам и иностранным юридическим лицам только в соответствии с международными договорами Российской Федерации с государствами, гражданами которых являются эти иностранные заявители или в которых они зарегистрированы.
Во исполнение постановления Правительства Российской Федерации «О создании отраслевой системы мониторинга водных биологических ресурсов, наблюдения и контроля за деятельностью промысловых судов» [8] Госкомрыболовством России была создана отраслевая система мониторинга водных биоресурсов, наблюдения и контроля за деятельностью российских и иностранных промысловых судов, в которую поступает информация спутникового позиционирования и судовые суточные донесения от всех судов, получивших разрешения на промысел. В случае нарушения порядка и условий представления информации действие разрешений
_158
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2009 • №3(25)
приостанавливается или такие разрешения аннулируются.
В связи с принятием Федерального закона № 188-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О континентальном шельфе Российской Федерации» и Федеральный закон «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» [9], который вступил в силу в феврале 2007 г., определение понятия «промысел живых ресурсов» из указанных законов исключено, утратили силу и другие положения, регламентировавшие вопросы погрузки, выгрузки и перегрузки продукции промысла в морских районах, в том числе для судов под иностранным флагом.
Кроме того, в соответствии с Федеральным законом от 2 июля 2005 года № 80-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» [10] с 1 января 2006 г. прекращено лицензирование осуществляемой в море деятельности по приемке и транспортировке уловов водных биологических ресурсов, включая рыб, а также других водных животных и растений.
Действующим Федеральным законом «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» [11] предусмотрена выдача разрешений только на добычу (вылов) водных биоресурсов, при этом под добычей (выловом) понимается изъятие водных биоресурсов из среды их обитания.
Таким образом, в настоящее время законодательством в достаточной степени регламентирована лишь деятельность судов, осуществляющих добычу (вылов) водных биоресурсов.
Суда, осуществляющие приемку, переработку, перегрузку, транспортирование и хранение на судах уловов и продуктов переработки водных биоресурсов, а также снабжение судов топливом, водой, продовольствием, тарой и другими материалами (далее — транспортные суда), не обязаны получать какие-либо разрешения, имеют возможность не оснащаться техническими средствами контроля, обеспечивающими
автоматическое определение местоположения судна, и не представлять в региональные центры отраслевой системы мониторинга судовые суточные донесения о результатах деятельности.
В связи с этим, сложилась ситуация, при которой транспортные суда (а с их участием осуществляются масштабные перегрузы в море и вывоз в иностранные порты продукции из водных биоресурсов, в том числе выловленных незаконно) получили возможность практически бесконтрольной деятельности, при этом федеральные органы исполнительной власти не располагают информацией о том, сколько таких судов находится в ИЭЗ России и каковы результаты их деятельности.
В связи с этим, в ИЭЗ России появились транспортные суда под флагом Камбоджи, Панамы, Белиза, Грузии, Монголии и других государств, договоры с которыми в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов Российской Федерацией не заключались. В случае досмотра и обнаружения на борту судов продукции из водных биоресурсов у Пограничной службы ФСБ России и судебных органов возникают существенные трудности в определении законности происхождения продукции, доказательстве осуществления возможной противоправной, деятельности и применении соответствующих санкций.
Ликвидация контроля за транспортными судами не отвечает государственным интересам, в связи с чем необходимо внесение в законодательство Российской Федерации, касающееся внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации, а также Азовского и Каспийского морей, соответствующих норм.
Учитывая эти факторы, Госкомрыболовством России был разработан проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов в части лицензирования осуществляемой в море деятельности по приемке, транспортировке, переработке, хранению уловов водных биоресурсов и продуктов их переработки», однако на сегодняшний день он не принят.
Кроме того, в соответствии с вступившим в силу с 01.01.2008 г. Федеральным законом «О
1 Конкурс проводится в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 14апреля 2008 г. № 264 «О проведении конкурса на право заключения договора о предоставлении рыбопромыслового участка для осуществления промышленного рыболовства и заключении такого договора» (в ред. Постановления Правительства РФ от 11.06.2008 N 444), которым утверждены Правила организации и проведения Конкурса (далее -Правила).
159
внесении изменений в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» [12] одним из оснований возникновения права на добычу (вылов) водных биоресурсов является договор о предоставлении рыбопромыслового участка, заключаемый по результатам конкурса . В силу ст. 18 Федерального закона и приказа Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству № 47 «Об утверждении границ рыбопромысловых участков» [13] полномочиями по определению границ и утверждению перечней рыбопромысловых участков наделены органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Между тем на практике они зачастую не реализуются.
Отсутствие перечней рыбопромысловых участков и бездействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации не позволяет эффективно использовать ресурсную базу рыбного хозяйства, препятствует проведению конкурсов, создает условия для ограничения конкуренции на рынках рыболовства и совершению преступлений коррупционной направленности, способствует росту числа правонарушений в данной области.
Кроме того, проверкой, проведённой Генеральной прокуратурой Российской Федерации с участием прокуратур субъектов Российской Федерации, установлены серьезные нарушения законодательства о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов в Федеральном агентстве по рыболовству.
В частности, совершению существенных злоупотреблений в рыбопромысловой деятельности способствуют недостатки при утверждении общих допустимых уловов (ОДУ) водных биологических ресурсов, а также их распределении применительно к видам квот, осуществляемой Росрыболовством и его территориальными агентствами в соответствии с Федеральным законом от 20.12.2004 № 166-ФЗ и Положением о Федеральном агентстве по рыболовству [14]. Отсутствует определяющая роль научно-исследовательских работ при разработке и утверждении ОДУ.
Подтверждением данного вывода служит то, что только 50 из 250 видов водных биологических ресурсов осваивается на 50%. При этом основные объемы добычи приходятся лишь на 12-15 видов ресурсов (минтай, североатлантическая и дальневосточная треска, терпуги, пикша, тихоокеанская сельдь, сайра), что свидетельствует о неэффективности научных
прогнозов.
Кроме того, Агентством с нарушением требований Положения, устанавливающего порядок распределения квот [15], осуществляются полномочия по распределению квот. Так, Росрыболовством рассматривались заявки на выделение квот зачастую не соответствующие установленной форме, решения об их выделении основывались на недостоверных документах, сведения о наличии у предприятий имущественного комплекса, необходимого для целей воспроизводства, должным образом не проверялись, заявки рассматривались при н а л и ч и и у п р е д п рия тий и у ч р е жд е н и й задолженности по налогам и сборам и т.д.
Например, заявки ЗАО «Комбинат Островной», ООО «Салмо», производственного кооператива «Рыбколхоз имени Кирова» и др. не соответствовали форме, заявки ФГУ «Бирюзякский рыбоводный завод», ФГУ «Осетровый рыбоводный завод «Лебяжий» и др. рассматривались при наличии у них просроченной задолженности по налогам и сборам.
Нередки нарушения требований данного Положения при распределении научных квот. Научно-исследовательские организации неоднократно уточняют и изменяют заявки на получение таких квот. Объемы ежегодно выделяемых на бесплатной основе для этих целей квот существенно превышают потребности.
Проведенной Счетной палатой Российской Федерации в 2006 проверкой использования квот на вылов тихоокеанских лососей, выделенных в 2004-2005 годах на проведение научно-исследовательских работ в контрольных и рыбоводных целях совместно с контрольно-счетными органами Камчатской и Сахалинской областей установлено, что при осуществлении контрольного вылова преобладает добыча только валютоемких видов лососевых, в частности нерки, в объемах, составляющих ежегодно, несколько тысяч тонн. Таким образом, научные ресурсные исследования приобрели промысловый характер.
Внесение многочисленных изменений в утвержденные объемы ОДУ тихоокеанских лососей в 2005-2006 гг. свидетельствует об их недостоверности и невозможности точного прогнозирования данных видов водных биологических ресурсов. В 2005 г. ОДУ тихоокеанских лососей во внутренних морских водах Российской Федерации и территориальном море были увеличены на 77 519 тонн или на 32,6% от первоначально утвержденных показателей, в
_160
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2009 • №3(25)
2006 г. - на 53 439 тонн или на 27,4%.
Проверкой установлено, что в 2005 году ФГУП «КамчатНИРО» была выделена квота на вылов тихоокеанских лососей для осуществления ихтиологических работ в размере 36,8 т, которые проводились на контрольно-наблюдательных пунктах ФГУ «Севвострыбвод». Планом ресурсных исследований и государственного мониторинга ВБР мирового океана на 2006 год и приказом Федерального агентства по рыболовству от 12 апреля 2006 г. № 94 «О распределении квот добычи (вылова) тихоокеанских лососей для осуществления рыболовства в научно-исследовательских и контрольных целях в 2006 году» не предусматривалось выделение научных квот для ФГУ «Севвострыбвод». Кроме того, в уставе ФГУ «Севвострыбвод» отсутствует такой вид деятельности как проведение научно-исследовательских работ. Однако приказом Росрыболовства от 26 июня 2006 г. № 178 «О дополнительном распределении квот добычи (вылова) тихоокеанских лососей в научно-исследовательских и контрольных целях в 2006 году» ФГУ «Севвострыбвод» в 2006 году было наделено квотами на вылов тихоокеанских лососей в объёме 1 419,9 тонны. Таким образом, в 2006 году квота на добычу (вылов) тихоокеанских лососей для осуществления рыболовства в научно-исследовательских и контрольных целях, определенная ФГУ «Севвострыбвод», возросла в 40 раз по сравнению с квотой выделенной на ихтиологические работы в 2005 году. Наряду с этим, ФГУ «Севвострыбвод» не были оплачены в бюджет сборы за право пользования ВБР в размере 10 298,8 тыс. рублей.
Наряду с этим, Агентством и подведомственными ему научно-исследовательскими организациями не принимается должных мер по фактам дебиторской задолженности предприятий-судовладельцев по договорам поставки выловленных в счет научных квот водных биологических ресурсов. Так, по состоянию на 01.07.2008 долг судовладельцев по договорам поставки перед 11-ю научно-исследовательскими организациями составил более 670,5 млн. руб., из них по договорам 2008 г. - 567,1 млн. руб.
Агентством в нарушение ч. 2 ст. 13 Закона № 166-ФЗ и п. 5.6.1 Положения № 444 не принимаются решения о принудительном прекращении права на добычу (вылов) водных биологических ресурсов, отнесенных к объектам рыболовства в отношении недобросовестных
пользователей.
Согласно данных Национального центра мониторинга рыболовства и связи в 2006 - 2007 гг., из 1760 организаций, заключивших договоры о закреплении долей квот на вылов биологических ресурсов, 369 освоили закрепленные за ними квоты на отдельные виды биологических ресурсов в объеме менее 50%, что дает право Агентству расторгнуть названные договоры. Однако Агентством сведения об объеме освоенных квот, имеющиеся в центре мониторинга, своевременно не анализировались и необходимые меры к организациям, не соблюдающим условия договоров, не принимались.
Это свидетельствует о том, что Росрыболовством не принимается своевременных мер, направленных на расторжение государственных контрактов в связи с их неисполнением, по возврату бюджетных средств, а также возмещению убытков и выплате неустойки, вследствие ненадлежащего исполнения договорных обязательств.
Агентством ненадлежаще организованно взаимодействие с Пограничной службой ФСБ России по систематическому и оперативному обмену информацией об организациях, допустивших нарушения правил рыболовства. Так, по материалам о нарушениях правил рыболовства, выявленным еще в 2004 - 2005 гг. и направленным в Агентство, длительное время не принималось никаких мер. По материалам о нарушениях законодательства о рыболовстве в отношении 26 организаций, поступившим в декабре 2007 г., лишь через 5 месяцев направлены уведомления о расторжении договоров о закреплении долей квот на вылов биологических ресурсов. Между тем, договоры с вышеуказанными организациями не расторгнуты, что создает условия для продолжения промысла водных биологических ресурсов недобросовестными пользователями и порождает новые многочисленные нарушения.
Росрыболовством также ненадлежаще исполняются полномочия по управлению государственным имуществом и осуществлению экономического анализа деятельности подведомственных государственных унитарных предприятий в сфере рыболовства, возложенные на него Федеральным законом от 20.12.2004 № 166-ФЗ и Положением № 444.
Финансово-экономическое положение ряда подведомственных Агентству организаций является неудовлетворительным. По итогам 2007 г. доля убыточных предприятий составила 20%.
161
Несмотря на это, за 2007 и 2008 гг. проведено всего лишь 6 выездных проверок подведомственных предприятий.
Между тем, в нарушение ст. 24 Федерального закона «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» и.о. директора ФГУП «Кубанский осетровый рыбоводный завод» без согласования с собственником имущества заключил ряд договоров беспроцентного денежного займа. И.о. директора ФГУП «Южный производственный осетрово-рыбоводный центр» в нарушение ст. 9, 30, 31 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)», несмотря на ликвидность и платежеспособность предприятия, без соответствующего решения собственника имущества подал заявление о несостоятельности (банкротстве) названного предприятия. Указанное стало возможным по причине отсутствия должного контроля за подведомственными предприятиями.
На Федерального агентства по рыболовству Законом № 166-ФЗ и Положением № 444 возложены функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию в указанной сфере. В ходе мониторинга ведомственных актов Федерального агентства по рыболовству Генеральной прокуратурой Российской Федерации с участием прокуратур субъектов Российской Федерации выявлены нарушения действующего законодательства при осуществлении им полномочий по принятию нормативных правовых актов в сфере рыболовства.
Так, некачественная подготовка Агентством проектов правовых актов Правительства Российской Федерации влечет миллионные потери в бюджетах субъектов Российской Федерации. Так, при разработке проекта постановления о проведении конкурса на право заключения договора о предоставлении рыбопромыслового участка для осуществления промышленного рыболовства
Госкомрыболовством было проигнорировано требование п. 4 ст. 448 ГК РФ об обязательном внесении участниками торгов задатка. В связи с этим в принятом Правительством Российской Федерации постановлении от 14.04.2008 № 264 [16] (далее - постановление № 264) такая норма отсутствует. В результате этого в бюджет, например, Камчатского края не поступила сумма задатков от 25 млрд. руб., заявленных участниками конкурсов на право предоставления рыбопромысловых участков, поскольку участники конкурсов, предложившие плату в размере свыше
5 млн. руб., отказались от заключения контрактов в пользу участников, предложивших наименьшую цену контракта. Между тем рыбохозяйственный комплекс для Камчатского края имеет уникальное социально-экономическое значение. Ни один регион Дальнего Востока не зависит в такой степени от рыболовства как Камчатка. Указанное наносит ущерб экономическим интересам страны, приводит к нерациональному использованию водных биологических ресурсов и препятствует развитию
рыбохозяйственного комплекса.
Наряду с этим, проведенная Счетной палатой Российской Федерации проверка показала, что: отраслевая система мониторинга ВБР наблюдения и контроля за деятельностью промысловых судов с помощью спутникового позиционирования в отношении реальных браконьеров (российских и японских) неэффективна;
в виду слабой нормативной правовой базы квотодержатели создают совместные предприятия, регистрируют суда, находящиеся под управлением иностранных фирм, и, тем самым, осуществляют скрытую продажу квот иностранцам;
отсутствие собственного рынка сбыта в виде бирж или другого регулируемого механизма (обязательной поставки на берег рыбопродукции) приводит к тому, что при реализации продукции, поставляемой на рынки Японии, российские рыбаки теряют около 40% от ее стоимости. Российские рыбопромышленники не могут участвовать в аукционах на рыбных биржах Японии самостоятельно. Поэтому реализация ведется через основных импортеров лососевой продукции, которые контролируют сбыт российской рыбопродукции и фактически регулируют ценообразование;
на промысловые районы за пределами 12-мильной территориальной зоны приходится 80% объемов вылова. Продукция, добытая в этих районах и реализованная за рубежом непосредственно из районов промысла, не попадает под понятие экспорта в редакции статьи 2 Федерального закона «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» [17], определяющей экспорт как вывоз товара за границу с таможенной территории Российской Федерации.
Прокурорами практически во всех субъектов выявляются нарушения со стороны территориальных органов Росрыболовства требований Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации при
_162
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2009 • №3(25)
привлечении ими виновных лиц к ответственности.
Во всех охваченных проверкой территориальных управлениях Росрыболовства должностными лицами допускались грубые нарушения законодательства на всех стадиях производства по делам об административных правонарушениях. Не соблюдалась процедура оформления протоколов и постановлений, сроки и порядок рассмотрения дел, допускались факты неправильной квалификации действий правонарушителей, протоколы о возбуждении производств и изъятии предметов и орудий совершения правонарушений оформлялись ненадлежащим образом, не назначалось наказание за каждое конкретное правонарушение. Не на должном уровне велся контроль за уплатой штрафных санкций, назначенных по результатам рассмотрения дел об административных правонарушениях. Иски о возмещение ущерба, нанесенного водным биоресурсам, зачастую не предъявлялись.
Например, за 2007 г. территориальными управлениями Агентства было наложено около 51 млн. руб. штрафов, при этом взыскана только половина указанной суммы. Должностными лицами Охотского территориального управления Росрыболовства за текущий период 2008 г. взыскано только 11,62% от общей суммы ущерба. Помимо этого, в нарушение требований ч. 5 ст. 32.2 КоАП РФ при неуплате административных штрафов, не всегда материалы направляются в службу судебных приставов. Инспекторами Московско-Окского территориального управления по 20% дел об административных правонарушениях дана неверная квалификация правонарушения. Должностными лицами Нижнеобского территориального управления протоколы об административных правонарушениях оформляются с нарушением требований норм КоАП РФ. В связи с этим, в 2008 г. 232 правонарушителя не привлечены к административной ответственности, в бюджет не поступило около 900 тыс. руб.
Виновные юридические лица территориальными органами Росрыболовства к ответственности практически не привлекаются. Так, за период первого полугодия 2008 г. к административной ответственности привлечено около 41 тыс. правонарушителей, из которых юридических лиц - 0,5 %.
Данные нарушения законодательства способствуют распространенности
правонарушений в области рыболовства, создают условия для безнаказанности лиц, их совершивших, способствуют совершению более
тяжких преступлений.
Кроме того, имеют место случаи, когда должностные лица территориальных отделов управлений Росрыболовства, государственных предприятий, подведомственные
Росрыболовству, сами совершают преступления в сфере рыболовства.
Например, старший специалист отдела государственного контроля Росрыболовства по Челябинской области А. совершил преступление, предусмотренное п. 3 ст. 256 УК РФ (незаконный вылов биологических ресурсов с использованием своего служебного положения).
Государственный инспектор Волго-Каспийского территориального управления
Госкомрыболовства О., используя свои служебные полномочия, по предварительному сговору с двумя лицами, с применением массового истребления водных животных, произвел незаконную добычу рыбы осетровых пород, т.е. совершил преступление, предусмотренное ст. 285 УК РФ (злоупотребление должностными полномочиями).
За халатность, т.е. ненадлежащее исполнение должностным лицом своих обязанностей вследствие недобросовестного отношения к службе, повлекшее причинение крупного ущерба, по ч.1 ст. 293 УК РФ, приговором Петропавловск-Камчатского городского суда от 27.02.2007 осужден к штрафу в размере 50 тыс. рублей ведущий специалист бывшего Россельхознадзора Г., который находясь на борту судна СРТМ «Таманго» в качестве уполномоченного должностного лица, не осуществлял государственного надзора за деятельностью промыслового судна и контролю соответствия фактической добычи водных биологических ресурсов выделенным квотам. В результате действий Г. СРТМ «Таманго» произвело незаконную добычу камчатского краба, причинив водным биологическим ресурсам ущерб на сумму более 3 млн. рублей.
За совершение аналогичных преступлений приговорами Петропавловск-Камчатского городского суда от 18.04.2007 и от 27.04.2007 признаны виновными и осуждены к штрафу в размере 50 тыс. рублей ведущие специалисты территориального управления
Россельхознадзора по Камчатской области К. и Ш.
Допущенные нарушения закона существенно подрывают авторитет федерального органа исполнительной власти, целью которого является принятие мер по пресечению нарушений законодательства о рыболовстве. Причиной
163
выявленных нарушений законодательства служит ненадлежащее исполнение должностными лицами Росрыболовства своих служебных обязанностей, отсутствие должного контроля за территориальными органами.
На криминогенную ситуацию оказывает определенное влияние то, что при рассмотрении уголовных дел анализируемой категории судами не принимаются решения о конфискации орудий лова и промысловых судов. Вместе с тем, указанная санкция применяется в отношении нарушителей - юридических лиц при рассмотрении дел об административных правонарушениях, предусмотренных ч. 2 ст. 8.17 КоАП РФ. Так, в 2006 году по решениям суда в Камчатском крае конфисковано в доход государства 15 рыбопромысловых судов, 13 из которых переданы территориальному управлению Минимущества, 2 судна реализованы как вещественные доказательства на стадии предварительного следствия с обращением вырученных денежных средств в доход федерального бюджета. За 7 месяцев 2007 года конфисковано 9 рыбопромысловых судов, из которых 7 переданы ТУ Минимущества, 2 судна реализованы как вещественные доказательства по уголовным делам с обращением денежных средств в доход федерального бюджета.
Вместе с тем, остается актуальной проблема передачи конфискованных промысловых судов для реализации в Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом. В последующем, после их реализации, часть судов снова используется в противоправной деятельности, что снижает эффективность принимаемых правоохранительными органами мер по предупреждению и пресечению противоправного промысла и значительно осложняет воздействие на правонарушителей.
В настоящее время федеральным законодательством не определен статус «задержанного судна», порядок его хранения, содержания, а также реализации предметов, являющихся вещественными
доказательствами, хранение которых до окончания разбирательства по делу (уголовное либо об административном правонарушении) затруднительно.
При выявлении преступлений в сфере незаконной добычи водных биоресурсов имеется ряд сложностей и проблем. Определенное затруднение вызывает ограниченность возможности использования в доказывании по некоторым уголовным делам об экологических преступлениях результатов оперативно-розыскной
деятельности.
Действующее законодательство в сфере охраны водных биологических ресурсов в настоящее время не позволяет в полной мере привлекать нарушителей природоохранного законодательства к ответственности адекватно причиненному государству экономическому ущербу.
Статьи Уголовного кодекса Российской Федерации, предусматривающие
ответственность за экологические преступления, не оказывают действенного влияния на профилактику правонарушений в сфере промысла водных биологических ресурсов из-за несоответствия содеянного санкциям, предусматривающим ответственность. В результате этого отдельные лица в течение непродолжительного времени привлекаются по несколько раз в год к административной ответственности за нарушение правил промысла и природоохранного законодательства, а нередко после административной ответственности - к уголовной. Следовательно, такое положение дел требует от сотрудников ОВД усиления оперативно-профилактической работы, которая в свою очередь должна быть правомерной и действенной.
В соответствии с ч. 4 ст. 8 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», прослушивание телефонных и иных переговоров допускается только в отношении лиц, подозреваемых или обвиняемых в совершении преступлений средней тяжести, тяжких и особо тяжких преступлений, а также лиц, которые могут располагать сведениями об указанных преступлениях.
Таким образом, по делам о преступлениях, предусмотренных ч.2 ст.253 и ч. З ст.256 УК РФ, отнесенным к категории преступлений небольшой тяжести, возможность обращения в суд для получения разрешения на проведение указанных оперативно - розыскных мероприятий действующим законодательством по существу исключена.
Вместе с тем, браконьерство уже давно приобрело характер организованной преступной деятельности, нередко осуществляемой должностными лицами с использованием служебного положения, коррумпированных связей, с применением современных промысловых орудий лова и других технических средств. Браконьерство имеет высокую степень общественной опасности как по характеру деяния, так и по степени последствий в связи с нанесением особо крупного ущерба водным
_164
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2009 • №3(25)
биологическим ресурсам и экономическим интересам государства в сфере их использования. При этом браконьерство - лишь начальная стадия цепи преступлений, связанных с незаконной переработкой водных биоресурсов, их контрабандой, отмыванием денежных средств, полученных преступным путем и т.д.
Отсутствие в уголовном законе четких критериев определения малозначительности преступных деяний позволяет одним судам в ряде случаев трактовать как «малозначительные» составы преступлений, предусмотренные статьей 256 УК РФ и выносить оправдательные приговоры за деяния, которые другими судами квалифицируются как преступные с вынесением обвинительных приговоров либо с прекращением уголовных дел по нереабилитирующим основаниям.
Подводя итоги вышеизложенному, следует отметить, что для преодоления сложившейся ситуации целесообразно осуществить следующие мероприятия.
1 . Дополнить Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» указанием о необходимости получения разрешения на ведение рыбопромысловой деятельности и в части транспортировки, переработки, хранения водных биоресурсов, и в законодательном порядке установить, что действие разрешения на добычу (вылов) водных биоресурсов не распространяется на то количество добытых (выловленных) биологических ресурсов, которое не учтено пользователем в установленном законом порядке.
2. Росрыболовству и другим контролирующим органам следует:
разработать и утвердить нормативные правовые акты, регламентирующие правоотношения в области рыболовства, обеспечивающие проведение государственной охраны, контроля и надзора ВБР, а также использование отраслевой системы мониторинга ВБР, наблюдения и контроля за деятельностью промысловых судов с помощью спутникового позиционирования;
разработать нормативный документ, регламентирующий централизацию и целевое использование средств, получаемых за счет реализации рыбопродукции, добытой в ходе научно-исследовательских работ;
внести изменения в нормативно-правовую базу, регламентирующую распределение квот вылова, исключающие скрытую продажу квот иностранным организациям под видом совместных предприятий;
разработать систему ответственности научно-исследовательских институтов за обоснованность прогнозов ОДУ и состояния запасов тихоокеанских лососей;
исключить факты наделения квотами на вылов (добычу) ВБР в научно-исследовательских и контрольных целях организаций, не имеющих на это оснований;
разработать нормативные правовые акты, регламентирующие создание рынка сбыта рыбопродукции или другого экономического механизма, гарантирующего обязательную поставку рыбопродукции на отечественные рыбоперерабатывающие предприятия, через российские порты.
3. Инициировать вопрос о внесении изменений и дополнений в федеральное законодательство.
3.1. Составы преступлений, предусмотренных ст. 256 и ч. 2 ст. 253 УК РФ объединить в одной статье УК РФ и дополнить данную статью положениями, устанавливающими уголовную ответственность не только за незаконную добычу (вылов) водных биоресурсов, но и за приемку и переработку незаконно добытых, (выловленных) водных биоресурсов с сокрытием от учета в судовой промысловой документации фактических объемов уловов, их видового состава и выпущенной из них продукции.
3.2. Дополнить статью примечаниями (например, по аналогии со статьями 158, 260 УК РФ), раскрывающими содержание таких понятий как «разработка», «промысел», «добыча», «приемка», «транспортировка», «переработка», «хранение», а также устанавливающими точный и единый критерий определения крупного ущерба, исчисляемого по утвержденным таксам.
3.3. Внести в Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» изменения, допускающие возможность проведения такого оперативно-розыскного мероприятия, как прослушивание телефонных и иных переговоров по делам об указанных преступлениях, отнесенных к категории небольшой тяжести, либо внести изменения в санкции статей 256 и 253 УК РФ, расширив пределы наказания до размеров, установленных ч. З ст.260 УК РФ, чтобы указанные преступления относились к категории преступлений средней тяжести,
3.4. В качестве мер, направленных на противодействие незаконной добыче, переработке и реализации водных биоресурсов необходимо на законодательном уровне поставить вопрос об усилении как административной, так и уголовной ответственности по данной категории
165
преступлений, так как предусмотренные уголовным и административным законами санкции являются чрезмерно мягкими, в связи с чем назначаемые судом меры наказания не способствуют предупреждению совершения новых преступлений.
Литература:
1. Указ Президента РФ от 30 мая 2008 года № 863 «О Федеральном агентстве по рыболовству».
2. Золотой краб // газета «Камчатские вести». 2008. № 43, 22 июня.
3. «Мешочницы» - под прицелом // Газета «Вести». 2007. № 45, 29 июня.
4. Сводный отчет ГИАЦ МВД России ф. 5 (050) за 2005, 2006, 2007, 2008 гг. «Сведения о результатах работы по выявлению и раскрытию преступлений экономической направленности».
5. Сводный отчет ГИАЦ МВД России ф. 5 р. 9 за 2008 г. «Сведения о результатах работы по выявлению и раскрытию преступлений экономической направленности».
6. ФЗ РФ от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 08.08.2001 № 126-ФЗ, от 21.03.2002 № 31-ФЗ, от 22.04.2003 № 48-ФЗ, от 30.06.2003 № 86-ФЗ, от 11.11.2003 № 148-ФЗ, от 18.07.2005 № 90-ФЗ).
7. ФЗ РФ от 30 ноября 1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 10.02.1999 N32-ФЗ, от 08.08.2001 № 126-ФЗ, от 22.04.2003 № 50-ФЗ, от 30.06.2003 N 86-ФЗ, от 11.11.2003 № 148-ФЗ, от 22.08.2004 № 122-ФЗ (ред. 29.12.2004),от 09.05.2005 № 45-ФЗ).
8. Постановление Правительства РФ от 26 февраля 1999 г. N 226 «О создании отраслевой системы мониторинга водных биологических ресурсов, наблюдения и контроля за деятельностью промысловых судов» (в ред. Постановлений Правительства РФ от 15.07.2003 N 425).
9. ФЗ РФ от 04 ноября 2006 г. № 188-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О континентальном шельфе Российской Федерации» и Федеральный закон «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 06.12.2007 N 333-ФЗ).
10. ФЗ РФ от 2 июля 2005 года № 80-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов
деятельности», Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» и Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях».
11. ФЗ РФ от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» (в ред. Федеральных законов от 31.12.2005 № 199-ФЗ, от 03.06.2006 № 73-ФЗ, от 18.12.2006 № 232-ФЗ, от 29.12.2006 N 260-ФЗ, 20.04.2007 № 57-ФЗ, от 06.12.2007 № 333-ФЗ, от 03.12.2008 № 250-ФЗ).
12. ФЗ РФ от 6 декабря 2007 года N 333-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 03.12.2008 № 250-ФЗ, от 30.12.2008 N 314-ФЗ).
13. Приказ Государственного комитета Российской Федерации по рыболовству от 31января 2008 № 47 «Об утверждении границ рыбопромысловых участков».
14. Постановление Правительства Российской Федерации от 11июня 2008 г. № 444 «О Федеральном агентстве по рыболовству» (в ред. Постановлений Правительства РФ от 13.10.2008 N 753, от 07.11.2008 N 814, от 29.12.2008 N1071, от 27.01.2009 N 43).
15. Постановление Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2008 г. № 887 «Об утверждении правил распределения квот добычи (вылова) водных биологических ресурсов для осуществления рыболовства в научно-исследовательских и контрольных целях, в учебных и культурно-просветительских целях, а также в целях рыболовства, воспроизводства и акклиматизации водных биологических ресурсов».
16. Постановление Правительства Российской Федерации от 14.04.2008 № 264 «О проведении конкурса на право заключения договора о предоставлении рыбопромыслового участка для осуществления промышленного рыболовства и заключении такого договора» (в ред. Постановления Правительства РФ от 11.06.2008 N 444).
17. ФЗ РФ от 8 декабря 2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» (в ред. Федеральных законов от 22.08.2004 N 122-ФЗ, от22.07.2005N117-ФЗ, от 02.02.2006N19-ФЗ).
_166
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2009 • №3(25)
