Административная амнистия как инструмент правовой политики Текст научной статьи по специальности «Право»

С.А. Агамагомедова,

кандидат юридических наук, доцент, старший научный сотрудник сектора административного права и административного процесса Института государства и права Российской академии наук

S. A. Agamagomedova,

Candidate of Law, Associate Professor,

Senior Researcher of the Sector

of Administrative Law

and Administrative Process

of the Institute of State and Law

of the Russian Academy of Sciences;

saniyat_aga@mail.ru

DOI: 10.24412/1608-8794-2023-4-100-109

АДМИНИСТРАТИВНАЯ АМНИСТИЯ КАК ИНСТРУМЕНТ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ

Аннотация: актуальность статьи обусловлена возможностью активного использования института административной амнистии в современных условиях в целях государственной поддержки определенных категорий лиц. Это предполагает „О расширение вариантов теоретико-правового позиционирования административной амнистии в современной науке. Целью статьи выступает анализ существующих на-

S учных концепций административной амнистии, практики ее использования с точки зрения представления ее в качестве инструмента правовой политики государства ^^ на определенном этапе развития. Для достижения заявленной цели использовались g методы системного анализа, синтеза, классификации, сравнительно-правовой и форса мально-юридический методы.

2 В качестве выводов обозначена возможность научного позиционирования адми-

^ нистративной амнистии как инструмента правовой политики. Выделены следующие

S тенденции развития института административной амнистии: постепенный от-

^ ход от прямой связи с институтом административного наказания, отражение

S амнистии в процедурных упрощениях, финансовых преференциях, использование

jj ее в качестве меры государственной поддержки определенных категорий лиц. § Ключевые слова: административная амнистия, правовая политика, налоговая

^ амнистия, «ковидная амнистия», КоАП РФ, административный штраф, админи-

5 стративное наказание, процедурные упрощения. §

g ADMINISTRATIVE AMNESTY

С AS AN INSTRUMENT OF LEGAL POLICY

100 Abstract: the relevance of the article is due to the possibility ofactive use of the institute

_ of administrative amnesty in modern conditions for the purpose of state support for certain

{vj categories of persons. This implies the expansion of options for the theoretical and legal ^ positioning of administrative amnesty in modern science. The purpose of the article is to analyze the existing scientific concepts of administrative amnesty, the practice of its use in terms of presenting it as an instrument of the state's legal policy at a certain stage of development.

To achieve the stated goal, the methods of system analysis, synthesis, classification, comparative legal and formal legal methods were used.

As conclusions, the possibility of scientific positioning of administrative amnesty as an instrument of legal policy is indicated. As trends in the development of the institution

О

«V

of administrative amnesty, the following are highlighted: a gradual departure from direct connection with the institution of administrative punishment, the reflection of amnesty in procedural simplifications, financial preferences, and its use as a measure ofstate support for certain categories of persons.

Keywords: administrative amnesty, legal policy, tax amnesty, «covid amnesty», Code of Administrative Offenses of the Russian Federation, administrative fine, administrative penalty, procedural simplifications.

В ажнейшим условием эффективности публичной власти закономерно считается оперативное и своевременное реагирование на изменения в общественных отношениях. Последние отличаются значительным разнообразием, в современных условиях стремительно трансформируются под влиянием глобализационных и иных процессов и, соответственно, требуют соответствующих изменений в формах и методах управленческого воздействия. В этих условиях многие £ традиционные правовые институты приобретают относительно но- | вое содержание и требуют теоретического обоснования с точки зре- о ния доктринальной науки. К подобным институтам следует, на наш О взгляд, отнести институт амнистии, который в условиях современных 1 вызовов и угроз приобретает качественно новое значение и отража- * ет дифференцирование управленческих подходов в регуляции обще- | ственных отношений. При этом административная амнистия, пред- | ставляющая собой разновидность амнистии как правовой категории, * применяется при необходимости выборочного управленческого воз- | действия на определенные группы управленческих отношений и мо- д жет рассматриваться в качестве специфического инструмента пра- 1 вовой политики государства на определенном историческом этапе. ?

Законодатель в Конституции РФ упоминает амнистию дважды: *

СО

амнистия и помилование в соответствии с п. «о» ст. 71 отнесены к ве- g

о

дению Российской Федерации; объявление амнистии в соответствии ®

с подп. «ж» п. 1 ст. 103 отнесено к ведению Государственной Думы |

Федерального Собрания РФ [1]. |

Одни ученые отмечают «прямое конституционное происхождение» амнистии, считают ее конституционным основанием осво- 101 бождения от ответственности и наказания, располагают ее в сфере п конституционно-правовой политики, выражающей основополагаю- ь щие принципы правового государства в области взаимоотношений * с личностью [2, с. 4]. Другие исследователи считают, что амнистия | и помилование не входят в какую-либо одну отрасль права, а относятся | к межотраслевым образованиям, входят в институт государственного g прощения, имеющий широкое применение в различных отраслях законодательства [3, с. 12].

Межотраслевой подход к пониманию амнистии, по мнению специалистов, не только наиболее адекватен ее правовой природе, но и наиболее перспективен в контексте расширения сферы применения данного института [4, с. 25].

Признавая институт амнистии в качестве межотраслевого правового образования, нельзя не согласиться с мнением В.В. Гриценко о том, что проведение любой амнистии - это вид управленческой деятельности государства, так как амнистия устанавливается законодательными органами власти, претворяется в жизнь исполнительными органами. При этом установление и проведение всех видов амнистии должны быть ключевыми инструментами реализации единой государственной политики [5, с. 99]. Другие авторы также подчеркивают исполнительный характер амнистии, последняя понимается ими как государственное мероприятие [3, с. 15]. Полагаем, что в настоящее время административную амнистию можно позиционировать и в качестве § инструмента правовой политики, отражающей дифференцированный подход государственной власти к различным сферам общественных ^ отношений на определенном этапе развития.

§ Исследователи закономерно рассматривают амнистию в трие-

3 дином качестве: как государственно-властный акт, объявляющий а „

С амнистию, как юридический процесс, характеризующий порядок ее ^ применения, и как результат, связанный с освобождением от юриди-2 ческого преследования и наказания [2, с. 4]. Менее распространенной является позиция, согласно которой амнистия является весьма действенным профилактическим инструментом [6, с. 105]. Гораздо чаще

о

С ученые, напротив, отмечают определенное нарушение принципа спра-^ ведливости при ее использовании, факт некоторой дискриминации § отдельных категорий лиц в сравнении с теми, которые «подпадают» ^ под действие амнистии [4, с. 20-21], и даже предлагают в связи с этим с; избирательность при ее использовании, например, «избирательную миграционную амнистию» [7, с. 9].

102 Если с конституционно-правовых позиций амнистия исследуется в качестве института конституционного права, в контексте деятельному сти государства по защите прав и свобод человека и гражданина, реа-® лизации государственной функции милосердия и гуманизма [2, с. 4], в рамках уголовного права активно разрабатывается с точки зрения уголовно-правового института [8, с. 14-16], то административная амнистия позиционируется специалистами в качестве «не работающего в течение длительного времени» правового института административного права [5, с. 91].

Действующий Кодекс РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) содержит положения о том, что издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания, относится к обстоятельствам, исключающим производство по делу об административном правонарушении (п. 4 ч. 1 ст. 24.5), а судья, орган, должностное лицо, вынесшее постановление о назначении административного наказания, прекращает исполнение постановления в случае издания акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания (п. 1 ст. 31.7.) [9].

Ученые на протяжении последних лет активно предлагали дополнить действующее административное законодательство отдельными положениями, посвященными институту амнистии и порядку ее использования в управленческих отношениях. Речь шла как об издании отдельного закона, так и о дополнении КоАП РФ самостоятельной £ статьей об амнистии [4, с. 37-39; 6, с. 106]. Отражением попыток вне- | дрения данных предложений стало внесение отдельной статьи об ам- о нистии в проект КоАП РФ, в котором ст. 4.8. посвящена институту О амнистии и содержит положения, касающиеся: объявления амнистии 1 Государственной Думой Федерального Собрания РФ в отношении * индивидуально неопределенного круга лиц; возможности освобожде- | ния от административной ответственности или от административного | наказания лиц, совершивших административные правонарушения, * актом об амнистии; возможности освобождения от основного и (или) 1 дополнительного административного наказания актом об амнистии ^ лиц, в отношении которых вынесены постановления о привлечении 1 к административной ответственности и назначении административ- ? ных наказаний; возможности посредством акта об амнистии быть *

со

признанными не подвергнутыми административному наказанию для |

лиц, подвергнутых административному наказанию [10]. ®

Следует принять во внимание, что в научной литературе, средствах | массовой информации и актах органов исполнительной власти нередко | используются ставшие достаточно устойчивыми сочетания слов, содержащие термин «амнистия» и характеризирующие отдельные раз- 103 новидности мероприятий, связанных со снижением управленческого п воздействия на определенную сферу отношений (дачная, налоговая, ь миграционная и иные «амнистии»). В большинстве случаев речь * идет о терминологии, призванной упростить (сократить) длинные | формулировки нормативных правовых актов, характеризующих ком- 1 плекс мероприятий органов власти в определенной сфере. Примером § может служить использование формулировки «налоговая «амнистия» 01 в письмах и официальной информации Министерства финансов РФ,

где в нее вкладывается смысл списания долгов по налогам и страховым взносам [11, 12, 13]. При этом в действующих нормативных правовых актах данная терминология не употребляется. Полагаем, что миграционную, налоговую и некоторые другие виды «амнистии» можно отнести к разновидностям административной амнистии лишь условно, они, бесспорно, имеют управленческий характер и так или иначе связаны с институтом административной ответственности.

Под институтом миграционной «амнистии» понимается комплекс согласованных государственной властью правовых и политических средств, обеспечивающих определение и реструктуризацию правового статуса некоторых категорий мигрантов..., без каких бы то ни было санкций к таким мигрантам и их работодателям за нарушение миграционного политико-правового режима [7, с. 8].

В условиях правовой политики государства, направленной „о на оптимизацию аккумулирования и расходования публичных финансов, особую значимость приобретает налоговая «амнистия». Представители экономической науки понимают под ней программу, № позволяющую обеспечить в реальном исчислении снижение заде-§ кларированных или незадекларированных налоговых обязательств § налогоплательщиков, по сравнению с налоговыми обязательствами, 2 установленными законодательно. По их мнению, она может выра-^ жаться в упрощении порядка декларирования доходов отдельных — категорий налогоплательщиков (физических лиц, индивидуальных § предпринимателей и др.), в реструктуризации просроченной задолженности по налогам и сборам и др. [14].

Специалисты в области налогового права понимают под налоговой «амнистией» предложение со стороны государства «налогоНЕпла-тельщикам» погасить недоимки в обмен на отмену наказания, которое о могло бы быть наложено в случае выявления нарушений [15]. ^ В большинстве случаев субъектом амнистии (в административен ном, налоговом, трудовом или иной отрасли законодательства) может быть лицо, признанное субъектом соответствующих правонарушений 104 [3, с. 17-18]. Однако это не всегда так. Примером может служить так

называемая дачная амнистия, целью которой законодатель называл РО 1

СЧ упрощение оформления гражданами прав на земельные участки ® и расположенные на них объекты недвижимости [16]. Еще один вид ^ амнистии - амнистия капитала - проводится с целью вывода бизнеса из тени и возврата капиталов из-за рубежа [15]. В этом смысле можно сделать вывод о том, что в настоящее время административная амнистия не всегда связана с фактом установленного правонарушения; лица, на которых она распространяется, могут быть лишь потенци-

I

С

альными нарушителями каких-либо обязательных требований в определенной, преимущественно управленческой, сфере общественных отношений.

И.Л. Марогулова полагает, что единственной целью амнистии является прощение лиц, совершивших правонарушение, и выделяет амнистии «разгрузочной» направленности, которые противоречат ее правовой сущности [3, с. 13]. Приведенные нами примеры подтверждают данную позицию. В зависимости от цели проведения в настоящее время можно дифференцировать амнистии процедурного («дачная»), финансового (налоговая) и иного «разгрузочного» характера.

Более того, сегодня есть все большие основания говорить об административной амнистии как средстве государственной поддержки определенной категории лиц. Выступая инструментом правовой политики государства на определенном этапе развития, административная £ амнистия призвана дифференцировать управленческое воздействие || на определенные категории лиц, сделать его более целенаправленным О и точечным, в определенных условиях (сложных в контексте внутрен- О них и внешних вызовов) поддержать их со стороны публичной власти, 1 помочь им в процедурном и финансовом отношении (финансовые * и процедурные послабления и (или) преференции). |

Речь идет прежде всего об определенном сегменте правовой по- | литики - правовой политике в конкретной области общественных от- * ношений. Так, институт миграционной амнистии выступает в качестве | одного из правоохранительных приоритетов миграционной правовой ^ политики [7, с. 9]. 1

В качестве относительно новой формы административной ам- ? нистии можно выделить так называемую ковидную амнистию. Она *

го

явилась отражением правовой политики по поддержке граждан и биз- ГО неса, причем на более позднем после периода ограничений и запретов, ® связанных с распространением коронавирусной инфекции, этапе. | Установленная в период с 1 июня по 31 декабря 2022 г., она заключа- | лась в процедурах компенсации гражданам, индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам административных штрафов, 105 уплаченных за несоблюдение требований, введенных для противо- п действия распространению новой коронавирусной инфекции. Кроме ь того, была прекращена работа по взысканию назначенных, но не опла- з ченных штрафов за нарушение ковидных ограничений. Возмещению | подлежали штрафы, наложенные органами исполнительной власти го- | рода Москвы и подведомственными им учреждениями, за нарушение § всех ковидных ограничений, за исключением несоблюдения режима изоляции на дому во время заболевания COVID-19. Предполагалось,

что в рамках данной амнистии Правительство Москвы прекратит взыскание либо компенсирует около 13,6 миллиарда рублей, что в условиях санкционного давления станет ощутимой поддержкой для бизнеса и москвичей [17].

Ситуация, когда неуплаченные административные штрафы прощают, а уплаченные - компенсируют, представляется достаточно нетрадиционной с точки зрения амнистии (расширение диапазона ее действия в зависимости от этапа юрисдикционного воздействия) и отражает качественно новые инструменты правовой политики поддержки публичной властью отдельных групп населения в сложные для них периоды.

Продолжением подобной политики, в рамках которой амнистия выступает инструментом государственной поддержки населения в целом или отдельных социальных групп, можно считать пред-„о ложение по введению амнистии в отношении лиц, совершивших административные правонарушения в области дорожного движения. В условиях ужесточения санкционного давления публичная власть а поддерживает не только бизнес, но и рядовых граждан, экономиче-§ ское положение которых ухудшается. И значимым механизмом такой § помощи выступает институт административной амнистии, который 2 в условиях складывающейся в Российской Федерации неблагоприят-^ ной социально-экономической ситуации призван оказать со стороны — государства поддержку жителям РФ, совершившим административные § правонарушения в области дорожного движения, не представляю-5 щие существенной общественной опасности, включая сохранение § их денежных средств (избавление от дополнительных финансовых ^ обременений, связанных с расходами по уплате административных штрафов) [18]. Несмотря на то, что данный проект не был реализован, о он, на наш взгляд, имел важное значение. Предполагаемая амнистия ^ планировалась к реализации в области дорожного движения и была С призвана в определенной степени смягчить последствия санкционного кризиса для значительной части населения страны, то есть, по сути, 106 выступить мерой государственной поддержки. ^ Система административных наказаний в различные истори-(V ческие периоды менялась в зависимости от тенденций развития ® общественной жизни [19, с. 27], менялись принципы их назначения, ^ приоритеты правоохранительного внимания публичной власти. Все это является отражением правовой политики государства на определенном этапе развития, политики, преследующей конкретные цели (краткосрочные и долгосрочные). Полагаем, что в современных условиях административная амнистия может рассматриваться в качестве

части, элемента правовой политики, ее действенного инструмента, отражения ее приоритетов. Административная амнистия как управленческий акт, государственное мероприятие, отражающее волю публичной власти, становится мерой оперативного реагирования власти на изменения в общественных отношениях, становится все чаще средством государственной поддержки, сбережения собственности определенных лиц, способом поддержания (укрепления) их материального положения.

В настоящее время институт амнистии, применяемой к лицам, совершившим административные правонарушения, используется недостаточно. При этом данный институт обладает потенциалом в области повышения эффективности административно-деликтной политики, призван снизить «наказательный» уклон в реализации административно-правовой политики, содействовать развитию гуманистических £ начал в управленческих отношениях. |

Проведенный анализ позволяет сделать вывод о том, что позици- о

онирование административной амнистии в науке и правоприменении О

постепенно все дальше отграничивается от традиционного понимания 1

« 5!

амнистии в качестве акта гуманизма и милосердия государственной * власти по отношению к правонарушителям, присущего уголовно- | правовому ее обоснованию. Административная амнистия может рас- | сматриваться в качестве инструмента правовой политики государства, * как связанного, так и напрямую не связанного с административным | наказанием в различные периоды организационно-правового и со- д циально-экономического развития, направленного на процедурные ^ упрощения и преференции, финансовые послабления, а также вы- S ступающего мерой государственной поддержки определенных кате- *

го

горий лиц. п

s,

о

Список литературы: О

1. Конституция Российской Федерации : принята всенародным голосо- Ц ванием 12 декабря 1993 г. (с изм., одобр. в ходе общерос. голосования 1 июля s 2020 г.) // Официальный интернет-портал правовой информации. - URL: jqj http://www.pravo.gov.ru (дата опубликования: 04.07.2020). _

2. Дзидзоев, Р. М. Конституционно-правовые начала амнистии в России : 0 монография / Р.М. Дзидзоев, И. Г. Баранникова. - Краснодар : Изд-во Кубан. ь гос. ун-та, 2021. - 160 с. *

3. Марогулова, И.Л. Законодательное регулирование амнистии и по- * милования (генезис, сущность, теория, правоприменение) : автореф. дис. ... 3 д-ра юрид. наук / И.Л. Марогулова. - М., 1999. - 47 с. g

4. Федотов, М. А. Административная амнистия: правовая природа, исто- g рия, перспективы / М.А. Федотов // Труды по интеллектуальной собственности. - 2020. - Т. 35. - № 1-2. - С. 18-48.

5. Гриценко, В.В. Административная амнистия: проблемы правоприменения / В.В. Гриценко // Вестник Воронеж. гос. ун-та. - Серия : Право.

- 2015. - № 4 (23). - С. 90-99.

6. Молчанов, П.В. Административная амнистия для нарушителей правил дорожного движения / П.В. Молчанов // Право и государство: теория и практика. - 2009. - № 10 (58). - С. 103-106.

7. Казарян, К. В. Юридическая институционализация миграционной амнистии : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / К.В. Казарян. - Ростов н/Д, 2008. - 28 с.

8. Зеленцов, А. А. Амнистия в законодательстве России: правовая регламентация и исполнение: автореф. дис. ... канд. юрид. наук / А.А. Зеленцов.

- СПб., 2004. - 25 с.

9. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации.

- 2002. - № 1, ч. 1, ст. 1.

10. Проект Кодекса Российской Федерации об административных „О правонарушениях (подготовлен Минюстом России, ГО проекта 02/04/0520/00102447; не внесен в ГД ФС РФ, текст по состоянию на 29 мая 2020 г.).

§ - Текст документа приведен в соответствии с публикацией на Федеральном * портале проектов нормативных правовых актов (https://regulation.gov.ru/). ^ - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». § 11. О предложении по проведению налоговой амнистии, о предостав-

ят лении отсрочки (рассрочки) по уплате региональных и местных налогов и о мерах поддержки заемщиков в рамках ипотечного кредитования : Письмо ^ Минфина России от 11 января 2021 г. № 03-02-07/1/63. - Документ не опубликован. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». « 12. О предложении по проведению налоговой амнистии и о признании

I— недоимки, задолженности по пеням, штрафам безнадежными к взысканию и их списании, предоставлении отсрочки (рассрочки) по уплате налогов

Письмо Минфина России от 5 апреля 2022 г. № 03-02-07/28825. - Документ не опубликован. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». 13. О списании долгов по налогам и страховым взносам (налоговая

GQ

О амнистия 2018) : Информация ФНС России. - Текст документа приведен в со® ответствии с публикацией на сайте Федеральной налоговой службы (https:// С; www.nalog.gov.ru) по состоянию на 20 марта 2018 г. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс». 108 14- Рыманов, А.Ю. Налоговая амнистия - 2007: оценка результатив-

- ности / А. Ю. Рыманов // Финансы и кредит. - 2008. - № 19 (307). - С. 45-51.

(yj 15- Зарипов, В.М. Налоговая амнистия в вопросах и ответах /

g В.М. Зарипов // Налоговед. - 2007. - № 12. - С. 1-6.

{у 16. О внесении изменений в некоторые законодательные акты

Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав ^ граждан на отдельные объекты недвижимого имущества : федеральный закон от 30 июня 2006 г. № 93-Ф3 // Рос. газ. - 2006. - № 146.

17. Сергей Собянин объявил амнистию по ковидным штрафам. - URL: https://ombudsman.mos.ru/practice/news/2456 (дата обращения: 14.02.2023).

18. Об объявлении амнистии в отношении лиц, совершивших административные правонарушения в области дорожного движения : пояснительная записка к проекту постановления Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации № 113756-8 : внесен депутатами Государственной Думы ФС РФ Я.Е. Ниловым, Д.А. Свищевым, А. Н. Диденко, К. М. Панеш, С.Д. Леоновым, Ю. А. Напсо, И. М. Мусатовым, Б.А. Чернышовым, В.С. Селезневым, И.К. Сухаревым, В.А. Кошелевым, А.Н. Свистуновым, сенаторами РФ Е.В. Афанасьевой, И.Н. Абрамовым // Система обеспечения законодательной деятельности. - URL: https://sozd. duma.gov.ru/bill/113756-8 (дата обращения: 12.02.2023).

19. Соколов, А. Ю. Правовая политика в сфере модернизации системы административных наказаний / А. Ю. Соколов // Правовая политика и правовая жизнь. - 2022. - № 3. - С. 27-36.