CC BY
31РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК
ИНСТИТУТ НАУЧНОЙ ИНФОРМАЦИИ ПО ОБЩЕСТВЕННЫМ НАУКАМ
СОЦИАЛЬНЫЕ И ГУМАНИТАРНЫЕ
НАУКИ
ОТЕЧЕСТВЕННАЯ И ЗАРУБЕЖНАЯ ЛИТЕРАТУРА
РЕФЕРАТИВНЫЙ ЖУРНАЛ СЕРИЯ 4
ГОСУДАРСТВО И ПРАВО
4
издается с 1973 г.
выходит 4 раза в год
индекс РЖ 2
индекс серии 2.2
рефераты 97.04.001 -97.04.059
МОСКВА 1997
полномочий предметов ведения между органами государственной власти сторон.
В книге также раскрывается конституционное развитие государственного устройства Республики Татарстан, характеризуются избирательная система, правовая природа президентской власти, Государственного совета и местных советов народных депутатов, исполнительной власти, затрагивается вопрос о внешнеполитической и внешнеэкономической деятельности Республики Татарстан.
Е.В.Алферова
97.04.029-035. ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ": Материалы науч.-практ. конференции. 25 апр. 1996 / Отв. ред. Авакьян С.А. - М.: Изд-во Моск. ун-та, 1996. - 136 с. Сводный реферат.
На конференции, организованной кафедрой конституционного права юридического факультета МГУ им. М.ВЛомоносова, рассматривался широкий спектр проблем, связанных с развитием местного самоуправления, эффективностью реализации права граждан на участие в местном самоуправлении.
97.04.029. АВАКЬЯН С.А. ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН "ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ": ВОПРОСЫ РЕАЛИЗАЦИИ. - С. 5-15.
Обозначение темы конференции имеет ряд оснований: уяснение концепций и решений Федерального закона 1995 г., анализ практики местного самоуправления и приведения в соответствие с Законом законодательства РФ и ее субъектов.
Прежде всего отмечается, что Закон рождался в сложных спорах, борьбе мнений По многим своим позициям Закон оригинален, из-за этого в немалой степени многие практики не приветствуют его решений, он не находит пока должного развития в законодательстве субъектов РФ и применения на практике.
Закон исходит из важной роли местного самоуправления в управлении жизнью общества и необходимости активного участия в нем граждан. В развитие Конституции России местное самоуправление характеризуется в Законе как признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через свои органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций - (ст. 2.). В той же статье говорится: "Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации". Хотя словесно здесь все вытекает из Конституции, тем не менее указание о том, что местное самоуправление — одна из основ конституционного строя, существенно возвышает его значение.
Закон разрешает проблему территориальных основ в системе местного самоуправления, однако некоторые субъекты РФ, установившие в своих актах, принятых ранее, что на уровнях районов и городов осуществляется не местное самоуправление, а государственная власть, не привели их в соответствие с Федеральным законом. Желание субъектов РФ иметь на уровне районов и городов государственное управление, т.е. главу территории, назначаемого сверху, крайне ограничит возможности населения, уменьшит самоуправление на один уровень, отделит граждан от управления собственностью, увеличит масштабы бюрократизации местного управления.
Автор вновь обращается к вопросу: как все-таки понимать то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти? Создатели Закона при определении предметов ведения и полномочий местного самоуправления долго бились за то, чтобы понятие "вопросы местного значения" вошло в его текст, и с помощью данной категории они хотели подчеркнуть самостоятельность местного самоуправления и его отделенность от государства. В ст. 6 Закона перечисляются вопросы местного значения. Однако, считает автор, такой путь малоэффективен. Они имеют местное значение лишь в том плане, что решаются на конкретной территории и данными субъектами местного самоуправления Но с не меньшей убедительностью можно доказывать то, что эти вопросы местного значения являются частью
11-262
проблем государственного значения. Решения по ним органов местного самоуправления носят отнюдь не общественный, а государственно обязательный характер. Так что вопрос: в чем специфика местного самоуправления в отличие от государственной власти в ее представительной и исполнительной формах? — остается открытым.
Еще одна проблема, по которой в Законе также надо было принципиально определиться: какие иметь органы местного самоуправления. Она в свою очередь распадается на два аспекта: какова их природа - соответственно, как именовать органы; как их формировать. Так, Закон гласит, что наличие выборных органов местного самоуправления является обязательным. Подразумевается ли при этом выборные коллегиальные органы или же и выборные должностные лица местного самоуправления? Думается, пишет автор, те, кого Закон именует должностными лицами местного самоуправления, органами местного самоуправления не являются. Поэтому под выборными органами следует подразумевать представительные органы местного самоуправления. Закон вводит должность главы муниципального образования (термин "глава местной администрации" теперь не используется). Поскольку муниципальное образование, по смыслу Закона, — это поселение, его глава является, следовательно, главой территории. Глава муниципального образования избирается гражданами, проживающими на данной территории, либо представительным органом местного самоуправления из своего состава, поскольку до последнего времени процветало назначенчество. Закон ставит на нем точку: "Образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается" (ст. 17).
Еще одна проблема, которую предстоит решать в связи с реализацией Федерального закона 1995 г., - обеспечение законности деятельности местного самоуправления и его ответственности. По мнению автора, не лишним является наделение прокуратуры правом и обязанностью надзора за законностью местного самоуправления. Ждет своего решения задача создания предупредительных средств, предотвращающих нарушения законности в местном самоуправлении.
Далее речь идет о перспективах создания конструктивной и полновесной правовой основы деятельности местного самоуправления и его органов.
97.04.030. БАБИЧЕВ И.В. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ: СТАНОВЛЕНИЕ СИСТЕМЫ. - С. 16-22.
Основные идеи, заложенные в основании концепции местного самоуправления в России — административная независимость органов местного самоуправления от органов государственной власти, возможность населения самостоятельно решать вопросы местного значения, владеть, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью под свою ответственность. Сверхзадача данного процесса состоит в преодолении феномена моносубъектности русской власти, веками лежащего в основании российской государственности, как составной части радикальной реформы Российского государства. В качестве формы организации местного самоуправления взята модель, весьма близкая к американской модели, в которой единицей местного самоуправления выступает тауншип (муниципальное образование по-российски).
Российское государство - со времен Московской Руси -строилось "сверху вниз". Власть не просто доминировала - она была моносубъектом всех общественных отношений, высшим и единственным основанием российской государственности. В связи с этим автор высказывает предположение, что процесс организации местного самоуправления в России по американскому образцу будет идти очень непросто и на выходе могут получиться совсем не те результаты, которые предпологались при построении теоретической модели.
Автор рассматривает три блока вопросов, связанных с организацией местного самоуправления:
- структура и территориальная организация местного самоуправления, особенности становления;
- финансово-экономические основы местного самоуправления (местный бюджет, система местного налогообложения, муниципальная собственность);
- политические условия становления местного самоуправления в России.
п*
В статье отмечаются те положения Федерального закона, вокруг которых ведутся дискуссии в субъектах Федерации: порядок создания муниципальных образований; недопущение подчиненности одного муниципального образования другому; допустимость создания органов местного самоуправления на уровне района и одновременно в селах, поселках, городах, входящих в этот район, с разделением законом субъекта РФ функций между этими уровнями местного самоуправления; порядок определения структуры органов местного самоуправления; устав муниципального образования - принятие, регистрация, вступление в силу; возможность избрания глав муниципальных образований при отсутствии устава муниципального образования; сроки полномочий избранных ранее представительных органов местного самоуправления и назначенных глав администраций.
97.04.031. БОГДАНОВА H.A. К ВОПРОСУ О КОНСТИТУЦИОННОЙ ПРИРОДЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. - С. 23-26.
Местное самоуправление рассматривается как институт объективного права, относящийся в своих основах к российскому конституционному праву, получающий развитие в нормах административного, финансового, гражданского права, а комплексное закрепление - в муниципальном праве. В конституционном праве местное самоуправление возводится в ранг принципов конституционного строя. В этом своем качестве оно получает конституционное оформление в ст. 3 и 12 главы I Конституции Российской Федерации, посвященной основам конституционного строя.
Толкование категории "конституционный строй" как объективированного в нормах конституционного права устройства государства и общества позволяет видеть местное самоуправление в качестве статусной характеристики устройства общества, как институт гражданского общества. В связи с этим понятна демократическая суть идеи, заключенной в формуле ст. 12 Конституции РФ, подчеркивающей самостоятельность местного самоуправления, его отделение от государственной власти, что, в
свою очередь, ни в коей мере не освобождает государство от создания системы гарантий его осуществления.
Местное самоуправление в конституционном праве выступает и в качестве субъективного права граждан, составляя элемент их конституционного статуса. Содержание права граждан на участие в местном самоуправлении включает право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления, контролировать и оценивать их деятельность, право на равный доступ к муниципальной службе, обращаться в органы местного самоуправления,иметь полную и достоверную информацию об их деятельности.
97.04.032. ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ". - С. 36-40.
Для того чтобы Закон стал основой одной из важнейших составляющих конституционной реформы, необходим "пусковой механизм" его реализации. На федеральном уровне в этой части предприняты определенные действия, позволяющие надеяться на то, что движение по пути реформирования местного самоуправления начнется. К таким действиям относится принятие Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления и постановления Правительства РФ от 27 дек. 1995 г. № 266. В совокупности эти два документа определяют основные задачи реформы местного самоуправления, решаемые на федеральном уровне, сроки их реализации и ответственных по каждому направлению в структурах федеральной исполнительной власти. Однако ряд проблем требует, продолжение этой работы: первые две проблемы связаны с отсутствием полноценного федерального законодательства по вопросам местного самоуправления и опыта работы региональных и местных органов в новых условиях; третья проблема - неразвитость финансово-экономической основы местного самоуправления; четвертая - информационное обеспечение деятельности местного само-управления; пятая - кадровая, подготовка муниципальных служащих.
Следующий круг проблем связан с непосредственной реализацией Федерального закона в субъектах РФ и в муниципальных
образованиях. Основная проблема реализации Закона, носит субъективный характер и состоит в нежелании государственных органов и чиновников делиться вЛастью и ресурсами с местным самоуправлением. Первоочередными задачами являются: формирование законодательства субъектов РФ по вопросам местного самоуправления, создание финансово-экономической и территориальной основ местного самоуправления.
Рассматривая реализацию Федерального закона на уровне муниципальных образований,отмечается отсутствие цельной правовой базы, материальных и финансовых средств, не решенность вопросов передачи объектов собственности, с муниципальными землями, с подготовкой кадров и т.д.
97.04.033. ЛЮБИМОВ А.П. АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО; ВЫБОРЫ, ЦИФРЫ И ФАКТЫ. - С. 40-50.
В настоящее время в 89 субъектах РФ принято свыше ста пятидесяти законов по вопросам организации местного самоуправления, выборов органов и должностных лиц и других. В статье представлена информация - таблица о формировании законодательной базы и проведению выборов органов местного самоуправления в субъектах РФ. Озабоченность автора вызывает возрастающее число грубых нарушений конституционных прав населения на местное самоуправление в законодательстве отдельных субъектов Федерации. Так, в ряде субъектов приняты или разрабатываются законодательные акты, которые фактически ликвидируют муниципальные органы самоуправления, заменяя их государственными органами управления, в том числе должностными лицами. Полномочия органов местного самоуправления передаются органам государственной власти, тем самым население лишается права избирать самостоятельные в пределах своей компетенции органы местного самоуправления.
Субъектам РФ предстоит принять нормативные правовые акты, регулирующие вопросы: о порядке образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований; о порядке организации и проведения местного референдума; о наделении органов местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями; об особенностях организации местного самоуправления на территории компактного проживания национальных групп и общностей; о порядке проведения выборов в органы местного самоуправления и выборов должностных лиц местного самоуправления; о порядке регистрации уставов муниципальных образований; о статусе депутатов, членов выборных органов местного самоуправления и т.д.
97.04.034. ВАСИЛЬЕВ В.И. ФЕДЕРАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И КОМПЕТЕНЦИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. - С. 50-58.
Вступление в силу Закона выявило нерешенность ряда юридических вопросов местного самоуправления: принятие актов, гарантирующих основы правового положения местного самоуправления, в частности, установление минимальных социальных стандартов, определение порядка компенсации местному самоуправлению дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принимаемых федеральными органами государственной власти, регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях и закрытых административно-территориальных образованиях, об основах муниципальной службы и другие; ликвидация пробелов компетенционной части правового статуса местного самоуправления; разделение сфер приложения управленческого труда между городскими, районными, сельскими, поселковыми и другими органами местного самоуправления (речь идет не о разграничении "предметов ведения" муниципальных образований, как это записано в Законе, а о распределении конкретных полномочий, т.е. прав и обязанностей их органов. Важнейшие слагаемые процедуры решения компетенционных вопросов местного самоуправления предлагается определить в Федеральном законе "О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными полномочиями".
97.04.035. -БОЛТЕНКОВА Л.Ф. СООТНОШЕНИЕ КОНСТИТУЦИОННЫХ ОСНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ". - С. 59-64.
Позиция автора такова: Закон во многом не соответствует Конституции и даже противоречит ей. Из этого и следует главная проблема — проблема его реализации. Ознакомление с Законом показывает: федеральный законодатель в преамбуле расширил предмет регулирования данного Закона по сравнению с тем, что предусматривает Конституция; вторгается при определении понятия муниципального образования в компетенцию субъекта Федерации и в право населения на самостоятельность; статья "Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области местного самоуправления" уже одним названием свидетельствует о нарушении требований Конституции, которая не закрепила за Федерацией предмета ведения, связанного с институтом местного самоуправления (установить общие принципы организации местного самоуправления Федерация может только совместно с ее субъектами); разграничение предметов ведения и полномочий должны решаться на уровне субъекта Федерации; законодатель вмешивается в дела субъектов РФ (ст. 58), указывая сроки проведения выборов представительных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. В статье говорится и о других положениях Закона, нарушающих Конституции РФ.
Сборник содержит ряд ценной информации и предложений ученых, высказанных на конференции, однако из-за ограничения объема реферативного журнала читатель может познакомиться с ними только в первоисточнике: "Соотношение федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации о местном самоуправлении" (автор - Мачульская И.Г.); "Законодательство о принципах организации местного самоуправления и его совершенствование" (Васильев Р.Ф.); "Местное самоуправление в России: проблемы становления" (Кряжков В.А.); "Об организации местного самоуправления в городах федерального значения" (Сарычева И.А.); "Устав муниципального образования в механизме реализации законодательства о местном самоуправлении" (Бондарь
Н.С), "Местный бюджет, структура, порядок подготовки, утверждения и исполнения " (Пешин H.JI.) и др.
Е.В.Алферова
97.04.036. РАЗВИТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ: Научн. докл. на междунар. конф. "Гос. регулирование и мест, самоуправление: социальная ориентация", 25-27 нояб. 1996 г., Санкт-Петербург / Когут А.Е., Жихаревич Б.С., Знаменская К.Н. и др.; РАН. Ин-тсоциал.-экон. пробл.-СПб., 1996. - 92 с.
Научный доклад подготовлен коллективом авторов -сотрудников института социально-экономических проблем Российской академии наук, который активно работает над созданием современной теории местного самоуправления и осуществляет разработку научных основ формирования и эффективного использования систем местного самоуправления в муниципальных образованиях России. В данной работе излагаются результаты проводимых исследований, раскрываются основные вопросы теории местного самоуправления, методологические основы формирования системы местного самоуправления, сущность и основные принципы ее создания и т.д. Значительное внимание уделяется кадровому обеспечению местного самоуправления, которое сегодня является одним из самых уязвимых мест его развития.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", принятый Государственной Думой в августе 1995 г., определил в качестве основного звена местного самоуправления муниципальное образование. Вместе с тем, более детальный анализ показывает, что действующие сегодня правовые нормы недостаточны для решения практических задач формирования муниципальных образований, их возможных трансформаций в будущем. Складывается ситуация, когда при решении практических задач становления местного самоуправления возникает проблема с выделением объекта муниципального управления. Кто должен принять соответствующее решение? Субъект РФ-с одной стороны, но при этом должно быть учтено мнение населения с другой, и учтены исторические и местные традиции.
Таким образом, считают авторы, проблема обоснования границ муниципальных образований, которая сегодня еще не в полной мере
12-262
