CC BY
82РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК
ИНСТИТУТ НАУЧНОЙ ИНФОРМАЦИИ ПО ОБЩЕСТВЕННЫМ НАУКАМ
СОЦИАЛЬНЫЕ И ГУМАНИТАРНЫЕ
НАУКИ
ОТЕЧЕСТВШПМН) ЛИТЕРАТУРА
РЕФЕРАТИВНЫЙ ЖУРНАЛ СЕРИЯ 4
ГОСУДАРСТВО И ПРАВО 2
издается с 1974г. выходит 4 раза в год индекс РЖ 1 индекс серии 1,4 рефераты 95.02.001-95.02.035
МОСКВА 1995
зданием специальных органов при главе государства в президентских республиках или главе правительства в парламентарных республиках, , и, с другой стороны, созданием всевозможных ведомств, выведенных из подчинения министерств.
Фактическую роль специальных органов при главе государства и главе правительства трудно переоценить. В политической жизни им принадлежит нередко более весомая роль, чем министерствам. Именно в этих органах формируются основные направления правительственного курса и, что важно отметить, вне рамок контроля со стороны парламента или общественности.
Ведомственное нормотворчество, отмечается в книге, занимает все более заметное место в правовых системах зарубежных стран. Нередко они подменяют законы, что выдвигает на первый план обеспечение контроля за ведомственным нормотворчеством.
А. И. Моргунова
95.02.020. ЧИРКИН В. Е. МОДЕЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СОВРЕМЕННОМ МИРЕ // Фонд развития парламентаризма в современном мире.— М., 1994 .— Вып. 24 .— [3] с.
Существующие в разных странах модели местного самоуправления зачастую складывались веками (например, в Великобритании) и находятся в состоянии постоянного изменения (реформы 1972-1973 и 1985 гг. в Великобритании, 1982 г. во Франции и др.). Они зависят от исторических особенностей, национальных традиций, социальной психологии, административно-территориального деления страны и многих других факторов. Поэтому учитывая мировой опыт, Россия не должна механически заимствовать те или иные структуры, сложившиеся за рубежом (неудачи такого рода^были в Венгрии, Анголе, других странах).
Организация и деятельность местного самоуправления может регулироваться различным образом. В унитарных государствах это прерогатива "центра" (основы местного самоуправления определяются конституцией и ему посвящены специальные законы, как это имеет место в Болгарии, Великобритании, Польше, Франции, Чехии и других странах). В "старых" федерациях (США, Швейцария) — это полномочия субъектов федерации (штатов, кантонов и др.). Но в новых федерациях (Индия, Нигерия, Пакистан и др.) все чаще пробивает дорогу нейтралистская тенденция: основы местного самоуправления определяются там федеральными конституциями и существуют федеральные законы, либо устанавливающие основы местного самоуправления, либо регулирующие этот вопрос полностью.
В основе рассматриваемых ниже моделей местного самоуправления 9*
лежат различные подходы, во-первых, к пониманию самих феноменов государственной власти и местного самбу правленая, и, во-вторых, к статусу различных административно-территориальных единиц, которые могут признаваться законом в качестве "территориальных коллективов" (и тогда в них обязательно будут выборные органы местного самоуправления, хотя в некоторых странах наряду с назначенными сверху губернаторами, комиссарами, префектами и т. д.) или не признаваться таковыми (и тогда в них будут лишь назначенные должностные лица для управления и контроля за законностью деятельности органов самоуправления нижестоящих административно-территориальных единиц). В первом случае они обозначаются как "естественные", во втором — как "искусственные".
Избранные совет, мэр, алькад и др. рассматриваются по общему правилу не как органы государства, а как органы населения территориальных коллективов. Они автономны, не соподчинены между собой (как в системе советов), имеют свою компетенцию и щэава юридического лица. Правда, резкое разграничение государственной власти и местного самоуправления уходит в прошлое, так как теперь органы местного самоуправления по уполномочию центра, а часто и без этого (на основе общих положений закона) осуществляют некоторые функции органов государственной власти. Местное самоуправление не исчерпывается только деятельностью избранных коллегиальных и единоличных (например, мэр) органов, оно включает сельские сходы, местные референдумы и некоторые другие формы.
С доктринальным (не в законе) разделением административно-территориальных. единиц на "естественные" и "искусственные" (хотя это разграничение в значительной мере условно) также связаны существенные различия в организации управления на местах. В качестве естественных единиц рассматриваются разного рода поселения (села, города и др.), где люди исторически "естественно" сгруппировались для совместной жизни и еще в далекие времена выбирали себе руководителей (в том числе военачальников). В настоящее время такие единицы называются общинами, коммунами, хотя среди них есть и разросшиеся города. Искусственные единицы — это районы, области, округа и др., созданные "сверху", актами государственной власти в процессе районирования территории государства.
В естественных единицах есть только выборные органы местного самоуправления. В искусственных единицах выборных органов самоуправления может не быть (есть только назначенные сверху чиновники); они могут быть наряду с назначенными, если административно-территориальная единица имеет статус территориального коллектива (например, Франция); могут быть только выборные органы (напри-
мер, совет и алькад в Испании) несмотря на неприложимость концепции территориального коллектива.
В социалистических странах такого разделения нет, на всех уровнях административно-территориального деления создаются советы, формируемые прямыми или многостепенными (Китай, Куба до 1994 г.) выборами.
В соответствии с указанными выше разграничениями автор выделяет четыре основные модели организации управления на местах, хотя в рамках этих моделей есть существенные градации. Есть также гибридные формы (Индонезия, Таиланд), есть временные системы (например, при военном управлении).
Первая — это англосаксонская модель, хотя она используется теперь и в некоторых государствах континентальной Европы (Словакия, Чехия).
При этой системе во всех административно-территориальных единицах (округах, графствах, областях в Великобритании, США, Австралии, Канаде и др.) избирается совет (обычно на 3 года). Нередко это лишь 3-5 человек, в крупных графствах — до 50, но нигде нет такого гигантизма, как это имело место в соцстранах. Никаких назначенных "сверху" на места должностных лиц не предусматривается. Помимо совета население избирает непосредственно некоторых должностных лиц (например, шерифа в США, являющегося начальником полиции графства; атторнея, представляющего графство в судах и др.). В городах советами или непосредственно населением избираются мэры.
Данная модель имеет позитивные и негативные стороны, отмечает автор. С одной стороны, она полностью передает местные дела в руки населения административно-территориальных единиц и избранных ими органов. С другой стороны, она ведет к излишней децентрализации в управлении государством, частью которого все-таки являются органы местного самоуправления. Конечно, и при данной модели существует определенный контроль центра за местными органами: периодические инспекционные поездки на места представителей министерств местного самоуправления или по охране окружающей среды, финансовый контроль, принятие парламентом типовых (адаптивных) законов для структуры органов местного самоуправления. Важную роль в англосаксонских странах играет также судебный контроль (представители центральных органов обжалуют в суд акты местного самоуправления).
Вторая модель может быть названа континентальной (Франция, Италия, Венгрия, Индонезия и др.). Она основана на сочетании выборности представительных органов местного самоуправления и мэров городов с назначением "сверху" на места представителей государ-
ственной власти (комиссаров, префектов, управителей и др.). Однако в общинах (коммунах) назначенных лиц обычно нет, а в районном звене, напротив, есть, как правило, только назначенные чиновники, которые контролируют законность деятельности органов местного самоуправления нижестоящих административно-территориальных единиц-общин. Во всех странах, относящихся к данной системе, назначенные управляющие имеют свои полномочия (например, поддержание порядка, поэтому они распоряжаются местной полицией) и ни одно постановление муниципального совета не вступает в силу, если на нем нет визы префекта (комиссара).
Эта система в определенной степени ограничивает права местного самоуправления, но обеспечивает большую степень централизации: "В последние годы она подвергается децентрализации, права назначенных сверху чиновников сокращаются.
Третья модель может быть названа иберийской. Она применяется в Испании, Португалии, в странах Латинской Америки. Здесь во всех звеньях административно-территориального деления есть избираемые советы и избираемые населением либо советом их исполнительные единоличные органы-алькады, регидоры. Совет рассматривается как местный нормотворческий орган, алькад — как его исполнительный орган. Назначаемых должностных лиц нет, но избранный алькад утверждается как представитель центральной власти в административно-территориальной единице. Похожая система есть в Египте и Сирии, но там таким лицом становится председатель совета.
Четвертая модель — это система советов. Они лишь с большой долей условности, отмечает автор, могут быть названы органами местного самоуправления. Их положение и практика в государственном механизме хорошо известны и едва ли нуждаются в специальном анализе.
В России процесс становления эффективной системы местного самоуправления находится в самом начале. В современных условиях ослабления государственности создание выборных органов должно, по-видимому, сочетаться с сохранением элементов контроля со стороны центра. Контроль только со стороны субъектов федерации едва ли будет достаточен. Вместе с тем формы федерального контроля не должны нарушать прав субъектов федерации.
По мнению автора, наибольший интерес могло бы представлять внедрение каких-то элементов иберийской системы, позволяющей сочетать выборность всех органов (и доверие населения) и необходимый контроль единоличных руководителей как представителей государственной власти. В то же время внимания заслуживает опыт федеративной Индии, где в штатах есть назначенные президентом губернаторы, но управляет штатом местное правительство, сформированное законодательным органом штата.
