CC BY
127
5.5. ОСОБЕННОСТИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ЭКСТРЕМИЗМУ В РОССИИ И ЕЕ СУБЪЕКТАХ
(НА ПРИМЕРЕ РЕСПУБЛИК СЕВЕРНОГО КАВКАЗА)
Серкеров Самур Эльмирович, к.ю.н., доцент.
Должность: доцент кафедры международного права. Место работы: Дагестанский государственный университет. e-mail: [email protected]
Аннотация: Научная статья посвящена рассмотрению особенностей законодательного регулирования противодействия экстремизму в России и республиках Северного Кавказа.
Автором предпринимается попытка проанализировать законодательные аспекты современной уголовной политики государства в сфере борьбы с экстремизмом, исследовать законодательный опыт Республики Дагестан, Кабардино-Балкарской Республики, Карачаево-Черкесской Республики в сфере противодействия экстремизму, выявить коллизии и противоречия в правовом регулировании. Основные выводы и предложения могут быть использованы, в частности, для совершенствования законодательства субъектов Южного федерального округа в области противодействия экстремизму и выработки адекватных уголовно-правовых и иных мер противодействия экстремистским проявлениям в нашем обществе.
Ключевые слова: экстремизм, экстремистская деятельность, профилактика, предупреждение, противодействие, законодательство.
LEGISLATIVE CONTROL OF RESISTANCE TO EXTREMISM
IN RUSSIAN FEDERATION AND THE NORTH CAUCASIAN REPUBLICS
Serkerov Samur Elmirovich, PhD in law, associate professor. Position: associate professor at international law chair. Place of employment: Dagestan state university. E-mail: [email protected]
Annotation: The research article covers the special features of legislative control of resistance to extremism in Russian Federation and the North Caucasian republics. The author analyses legislative aspects of modern state criminal policy in struggle with extremism and the legislative experience of Dagestan Republic, Kabardino-Balkaria, Karachay-Cherkessia in the field of extremism resistance, he tries to reveal collisions and antagonisms in legal regulation. The main conclusions can be used particularly in law improving of states on the South federal district in sphere of extremism resistance, elaboration of adequate penal and other measures against extremist development in the society.
Keywords: extremism, extremist activity, prevention, warning, resistance, legislation.
Экстремизм в современный период приобретает все большее распространение и рассматривается как серьезный дестабилизирующий фактор общественной жизни. Особую опасность это негативное явление представляет для национальной безопасности России как многонационального государства. Так по данным Главного информационно-аналитического центра МВД
России в 2004 г. зарегистрировано 130 преступлений экстремистской направленности, в 2005 г. - 152, в
2006 г. - 263. В 2007 г. было совершено уже 356 таких преступлений (рост по сравнению с предшествующим годом составил 35,4 %). За январь-сентябрь 2008 г. в России зарегистрировано 380 преступлений экстремистской направленности. Очевидно, что тенденция к росту преступлений экстремистской направленности продолжает оставаться устойчивой.
По данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации, наибольшее количество преступлений за период 2007-2008 гг., связанных с экстремистскими проявлениями, совершено в Москве, Санкт-Петербурге, Республике Башкортостан, Республике Татарстан, Ставропольской крае, Свердловской, Кемеровской, Тюменской и Новосибирской областях. Наиболее высокие темпы прироста экстремистских преступлений в Центральном федеральном округе -69,9 % (73 - в 2006 г., 124 - в 2007 г.), и в Сибирском федеральном округе - 135 % (14 - в 2006 г., 33 - в
2007 г.). По оценкам Московского Бюро по правам человека (общественная организация) наибольшее число жертв экстремистских проявлений наблюдается в Москве и Московской области (48 погибших, более 160 пострадавших), а также в Санкт-Петербурге и Ленинградской области (19 погибших, более 30 пострадав-ших)1. Преобладающим мотивом зарегистрированных преступлений экстремистской направленности в названных регионах является ненависть и неприязнь, основанная на этно-национальном различии.
В последние годы преступность экстремистской направленности захлестнула Республику Дагестан и ряд других республик Северокавказского региона Российской Федерации.
В 2007 г. в республике было зарегистрировано 71 преступление экстремистской направленности, а за 10 мес. 2008 г. - 47. При этом только за последние два года в результате активного противодействия экстремизму и терроризму в республике погибло 83 сотрудника правоохранительных органов, 18 мирных граждан. В результате спецопераций уничтожено свыше 100 активных членов незаконных вооруженных формирований, обезврежено 6 эмиссаров международной террористической организации «Аль-Каида».
Как показывает практика, в основе преступлений данной направленности, совершаемых в республиках Северного Кавказа в ряде случаев, лежит религиознополитическая мотивация2, основанная на неприятии тех или иных ценностей и моральных устоев общества и стремлении силового способа навязывания религиозных взглядов и идей. В результате активной и целенаправленной псевдорелигиозной пропаганды были неправильно восприняты религиозные ценности, что побуждает отдельных лиц к совершению преступлений против государственного строя и общества в целом.
Преступления экстремистской направленности в последнее время совершаются с особой жестокостью, цинизмом и, как правило, носят групповой и высокоорганизованный характер.
1 Более подробно о тенденциях развития преступности экстремистской направленности см. Журавский А.В. Профилактика этнического экстремизма в Российской Федерации // Актуальные проблемы противодействия национальному и политическому экстремизму: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Том I. Махачкала, 2008. С. 13-21.
2 Следует особо подчеркнуть, что такая мотивация не имеет ничего общего с мировыми религиями, поскольку ни одна из них не призывает к экстремизму.
ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ ЭКСТРЕМИЗМУ В РОССИИ
Серкеров С.Э.
Несмотря на то, что в настоящее время ведется определенная работа по профилактике и предупреждению экстремистской деятельности, однако предпринимаемые меры явно недостаточны, о чем свидетельствуют статистические данные, констатирующие
неуклонный рост преступности экстремистской направленности.
В данной статье предпринимается попытка проанализировать с научной точки зрения некоторые аспекты современной уголовной политики государства в сфере борьбы с экстремизмом, исследовать законодательный опыт субъектов ЮФО в сфере противодействия экстремизму и сформулировать авторское видение проблемы законодательного регулирования противодействия экстремизму на территории Республики Дагестан. Это необходимо, в частности, для выработки адекватных уголовно-правовых и иных мер противодействия экстремистским проявлениям в нашем обществе.
В условиях активного развития в России процессов демократических преобразований крайне важным является разработка и реализация нормативноправовых и организационно-управленческих мер по противодействию преступности экстремистской направленности, а также осуществление комплекса практических мероприятий, имеющих своей целью снижение степени криминогенности факторов, способствующих ее проявлениям.
В связи с нарастающей тенденцией распространения в российском обществе проявлений различных форм экстремизма был принят ряд федеральных законов в сфере противодействия экстремистской деятельности. В их числе, в первую очередь, следует назвать Федеральный закон «О противодействии экстремистской деятельности» от 25 июля 2002 года и Федеральный закон «О противодействии терроризму» от 6 марта 2006 года.
Статья 1 ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» от 25 июля 2002 года содержит довольно широкое определение экстремистской деятельности (экстремизма) 3
Одновременно в Уголовный кодекс РФ внесены соответствующие изменения. Так ст. 280 УК РФ «Публичные призывы к насильственному изменению конституционного строя РФ» была изложена в новой редакции как «Публичные призывы к осуществлению экстремистской деятельности». Кроме того, в уголовное законодательство были внесены изменения и на основании Федерального закона от 24 июля 2007 г. № 211-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия экстремизму»4. Теперь, согласно примечанию к ст. 282.1 Уголовного кодекса РФ под преступлениями экстремистской направленности понимаются преступления, совершенные по мотивам политической, идеологической, расовой, национальной или религиозной ненависти или вражды либо по
3 См.: О противодействии экстремистской деятельности: Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 114 - ФЗ (в ред. Федеральных законов от 27.07.2006 N 148-ФЗ, от 27.07.2006 N 153-ФЗ, от 10.05.2007 N 71-ФЗ, от 24.07.2007 N 211-ФЗ, от 29.04.2008 N 54-ФЗ) // Справочно-информационная правовая система «Консуль-тантПлюс».
4 О внесении изменений в отдельные законодательные акты
Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия экстремизму: Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 211-ФЗ // Российская газета. 2007. 1 августа.
мотивам ненависти или вражды в отношении какой-либо социальной группы, предусмотренные соответствующими статьями Особенной части и п. «е» ч. 1 ст. 63 УК РФ.
Из анализа законодательных новелл видно, что у российского законодателя нет четкого и единого понимания экстремизма. Под экстремизмом понимается очень широкий круг деяний - от насильственного изменения основ конституционного строя и нарушения целостности Российской Федерации до публичного заведомо ложного обвинения лица, замещающего государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, в совершении им в период исполнения своих должностных обязанностей деяний, указанных в статье 1 названного закона и являющихся преступлением. Думается, что более обоснованным с научной и практической точки зрения было бы четкое юридически обоснованное законодательное закрепление определения экстремизма и указание на конкретные составы преступлений, которые следует рассматривать как экстремистские. Иначе выходит, что мы воюем с «ветряными мельницами». Примером такой борьбы является закон Республики Дагестан «О запрете ваххабитской и иной экстремистской деятельности на территории Республики Дагестан» от 16 сентября 1999 г., в котором вообще нет ни понятия «ваххабизм», ни понятия «экстремизм»5.
Подобная правовая некорректность является весьма опасной не только потому, что она ущемляет права и свободы граждан, но и потому, что в сложившихся условиях она может стать фактором, провоцирующим усиление религиозно-политического экстремизма.
Учитывая актуальность противодействия экстремизму, в последнее время в ряде субъектов Южного федерального округа были приняты законы в сфере противодействия экстремистским проявлениям.
Так, Парламентом Кабардино-Балкарской Республики принят закон «О запрете экстремистской религиозной деятельности и административной ответственности за правонарушения, связанные с осуществлением религиозной деятельности» от 26 апреля 2001 г.
В Карачаево-Черкесской Республике был принят закон «О противодействии политическому и религиозному экстремизму на территории Карачаево-Черкесской Республики» от 25 апреля 2000 г., в Республике Адыгея - «О свободе совести и религиозных объединениях», в Республике Ингушетия - закон «О регулировании некоторых вопросов религиозной и миссионерской деятельности в Республике Ингушетия». Губернатором Ставропольского края издано постановление «О мерах по противодействию политическому, национальному и религиозному экстремизму на территории Ставропольского края». Учет такого законодательного опыта крайне необходим и полезен в последующем законотворческом процессе.
К примеру, Закон Кабардино-Балкарии (ст. 1) вводит отсутствующее в федеральном законодательстве понятие экстремистской религиозной деятельности, дополняя содержащуюся в ч. 5 ст. 13 Конституции РФ общую формулировку экстремистской деятельности такими характеристиками, как разрыв семейных или родственных отношений, нанесение ущерба психиче-
5 Закон Республики Дагестан «О запрете ваххабитской и иной экстремистской деятельности на территории Республики Дагестан» от 22 сентября 1999 г. № 15 (в ред. Законов РД от
12.05.2004 N 13, от 09.03.2007 N 10) // СПС «КонсультантПлюс».
скому, нравственному состоянию человека6. Кроме того, в Законе Кабардино-Балкарии содержится целый ряд новых составов правонарушений, отсутствующих в ст. 14 ФЗ "О свободе совести и религиозных объединениях", которая перечисляет основания для ликвидации или запрета религиозного объединения.
Конечно, региональным законодателям далеко не всегда удается достаточно объективно подойти к вопросу о выработке мер по противодействию религиозно-политическому экстремизму. Так, трудно согласиться с формулировками ст. 16. Закона КабардиноБалкарской Республики "О запрете экстремистской религиозной деятельности...", где вводятся правовые ограничения на собрание граждан по религиозным мотивам.
Очевидно, что современная уголовная политика государства должна быть скорректирована с учетом научно-обоснованных подходов к пониманию экстремизма и форм его проявлений. Несмотря на то, что в российской правовой системе имеется целый ряд механизмов противодействия религиозной, политической, национальной дискриминации и вражды, на практике значительная часть их малоэффективна. Поэтому необходимо подвергнуть правовой экспертизе действующие, а также разработать и принять федеральные и региональные законодательные акты в области противодействия экстремизму.
Является крайне полезным и анализ международных соглашений государств по вопросам противодействия экстремизму. Так первым, достаточно удачным примером международного закрепления определения «экстремизм» (и отграничения его от терроризма) является Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом от 15 июня 2001 года. В ст. 1 Конвенции под «экстремизмом» понимается какое-либо деяние, направленное на насильственный захват власти или насильственное удержание власти, а также на насильственное изменение конституционного строя государства, а равно насильственное посягательство на общественную безопасность, в том числе организация в вышеуказанных целях незаконных вооруженных формирований или участие в них, и преследуемые в уголовном порядке в соответствии с национальным законодательством государств7.
В настоящее время назрела необходимость разработки продуманной политико-правовой стратегии противодействия экстремистской деятельности и основанной на ней системы федерального законодательства, которая дала бы четкие правовые ориентиры соответствующему законодательству субъектов Российской Федерации.
(Научная статья подготовлена в рамках федеральной целевой программы «Научные и научнопедагогические кадры инновационной России» на 2009 - 2013 годы по проблеме «Обеспечение единого правового пространства Российской Федерации: мониторинг регионального законодательства» в соответствии с госконтрактом ДГУ на выполнение поисковых научноисследовательских работ для государственных нужд).
6 Закон Кабардино-Балкарской Республики «О запрете экстремистской религиозной деятельности и административной ответственности за правонарушения, связанные с осуществлением религиозной деятельности» от 26 апреля 2001 г. //
http://www.pravoteka.ru/docs/kabardino-Ьаікагекауа_^риЬііка/11165.html.
7 Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом от 15 июня 2001 года // СПС «КонсультантП-люс».
Реиензия
на научную статью «Особенности законодательного регулирования противодействия экстремизму в России и ее субъектах (на примере республик Северного Кавказа)», подготовленную доцентом кафедры международного права юридического факультета Дагестанского государственного университета Серкеровым С.Э.
В последнее время особую угрозу для национальной безопасности Российской Федерации представляют различные проявления экстремизма. Они дестабилизируют общественно-политическую ситуацию, порождают в отдельных субъектах националистические и сепаратистские тенденции, подрывают общественную безопасность и государственную целостность и, в конечном итоге, способствуют ослаблению российской государственности.
Исследование же законодательных основ противодействия экстремизму в Российской Федерации и ее субъектах и выработка рекомендаций, направленных на их совершенствование, является одной из актуальных проблем теории и практики борьбы с преступностью экстремистской направленности.
В данной статье Самура Эльмировича анализируются с научной точки зрения некоторые аспекты современной уголовной политики государства в сфере борьбы с экстремизмом, исследуется законодательный опыт субъектов Южного федерального округа (Республики Дагестан, Кабардино-Балкарской Республики) в сфере противодействия экстремизму.
Научно-теоретическая значимость научной статьи заключается в том, что ее основные положения, в которых обозначены противоречия и коллизии между федеральным законодательством и законодательством республик Северного Кавказа в области противодействия экстремистской деятельности, могут быть использованы в процессе совершенствования соответствующего законодательства субъектов.
Считаю, что статья выполнена в контексте научного поиска в русле темы исследования на соискание ученой степени доктора юридических наук и рекомендуется к опубликованию.
Зав. кафедрой уголовного процесса и криминалистики юридического факультета Дагестанского государственного университета,
доктор юридических наук, профессор Т.Б. Рамазанов
