CC BY
161
4. АГРАРНОЕ ПРАВО, ПРИРОДОРЕСУРСНОЕ ПРАВО, ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.06)
4.1. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО МОНИТОРИНГА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ (ГОСУДАРСТВЕННОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО МОНИТОРИНГА)
Агафонов Вячеслав Борисович, к.ю.н. Должность: заместитель заведующего кафедрой. Место работы: кафедра аграрного и экологического права, Московская государственная юридическая академия им. О.Е. Кута-фина. E-mail: [email protected] Аннотация: Актуальность темы исследования не вызывает сомнений, поскольку информационное обеспечение исполнения функции государственного учета информации о состоянии окружающей среды обеспечивается главным образом через систему государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга).
По причине отсутствия в федеральном законодательстве четких критериев разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в организации и осуществлении государственного экологического мониторинга, а также порядка их информационного обмена в целях создания единой государственной системы экологического мониторинга окружающей среды и природных ресурсов с включением в нее всех предприятий и учреждений регионального мониторинга, а также систем производственного мониторинга в настоящее время существенно ограничиваются возможности субъектов Российской Федерации по эффективной реализации указанных государственных полномочий, что, в свою очередь, не позволяет осуществлять в полной мере объективную оценку состояния окружающей среды и получать своевременно оперативную информацию по Российской Федерации в целом.
Статья содержит анализ законодательства Российской Федерации, регулирующего порядок осуществления государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), и направлена на выявление действующих пробелов правового регулирования в указанной сфере, а также разработке комплексных предложений по их устранению.
Ключевые слова: государственный мониторинг окружающей среды (государственный экологический мониторинг), локальный (производственный) мониторинг, окружающая среда, оперативная информация, организация и осуществление государственного экологического мониторинга.
DEVELOPMENT OF THE RUSSIAN FEDERATION LAW IN THE SPHERE OF STATE MONITORING OF
ENVIRONMENT (STATE ECOLOGICAL MONITORING) - BASIC CONSIDERATIONS
Agafonov Vyacheslav Borisovich, Ph.D. in Law. Position: deputy chair head. Place of employment: Agrarian and Environmental Law chair, Moscow State Law Academy named after O.E. Kutafin.
Annotation: Undoubtedly, the subject of the research is appropriate and timely, because, as the situation stands now, all environmental data is collected, stored and maintained by the state agencies (state environmental monitoring).
Also, federal legislation lacks clear delineation of authorities between the Federal executive agencies, executive agencies of local governments of the subjects of the Russian Federation in organizing and carrying out the state environmental monitoring, and also there is lack of regulation to regulate Information exchange among various agencies for the purpose of creation of an unified state system for monitoring of environment and natural resources, which will comprise all enterprises and agencies of regional monitoring and systems of industrial monitoring. Nowadays the possibilities of the Russian Federation subjects are considerably limited as far as the effective execution of the mentioned state authorities is concerned, what, in its turn, does not allow to estimate the state of environment in full scale and to receive operating information for the Russian Federation on the whole in timely manner.
The article analyzes the Russian Federation legislation, regulating the execution of state monitoring of the environment (state ecological monitoring). It aimed at determining shortcomings of existing laws in the abovementioned sphere and at the development of package proposals for addressing the identified problems.
Key words: state monitoring of environment (state ecological monitoring), local (industrial) monitoring, environment, operating information, organizing and carrying out the state environmental monitoring.
Понятие государственного мониторинга окружающей среды установлено в статье 1 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»1, в соответствии с которой мониторинг окружающей среды (экологический мониторинг) - комплексная система наблюдений за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов.
В соответствии со статьей 63 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» государственный мониторинг окружающей среды (государственный экологический мониторинг) осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в целях наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе за состоянием окружающей среды в районах расположения источников антропогенного воздействия и воздействием этих источников на окружающую среду, а также в целях обеспечения потребностей государства, юридических и физических лиц в достоверной информации,
1 Собрание Законодательства Российской Федерации, 2002, № 2, ст. 133; 2004, № 35, ст. 3607; 2005, № 1 (ч. I), ст. 25, № 19, ст. 1752; 2006, № 1, ст. 10, № 52 (ч. 1), ст. 5498; 2007, № 7, ст. 834; 2007, № 27, ст. 3213; 2008, № 29 (ч. 1), ст. 3418, № 30 (ч. 2), ст. 3616; 2009, № 1, ст. 17, № 11, ст. 1261, № 52 (ч.1), ст. 6450.
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЭКОЛОГИЧЕСКИЙ МОНИТОРИНГ
Агафонов В.Б.
необходимой для предотвращения и (или) уменьшения неблагоприятных последствий изменения состояния окружающей среды.
Информация о состоянии окружающей среды, ее изменении, полученная при осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), используется органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления для разработки прогнозов социальноэкономического развития и принятия соответствующих решений, разработки федеральных программ в области экологического развития Российской Федерации, целевых программ в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации и мероприятий по охране окружающей среды.
В соответствии со статьей 5 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» установление порядка осуществления государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), а также формирование государственной системы наблюдений за состоянием окружающей среды и обеспечение функционирования такой системы отнесено к полномочию органов государственной власти Российской Федерации.
К полномочиям субъектов Российской Федерации, в соответствии со статьей 6 данного Закона, отнесено участие в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, в осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга) с правом формирования и обеспечения функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации.
Порядок организации и осуществления государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга) установлен постановлением Правительством Российской Федерации от 31 марта 2003 г. № 177 «Об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторин-га)»2.
В соответствии с пунктом 2 Положения об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), утвержденного постановлением Правительством Российской Федерации от 31 марта 2003г. № 177, организацию и осуществление экологического мониторинга обеспечивают в пределах своей компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации специально уполномоченные федеральные органы исполнительной власти -Министерство природных ресурсов Российской Федерации, Федеральная служба России по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральная служба земельного кадастра России, Министерство сельского хозяйства Российской Федерации, Государственный комитет Российской Федерации по рыболовству и другие органы исполнительной власти.
Следует отметить, что органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации прямо не указа-
ны в качестве уполномоченных органов по организации и осуществлению экологического мониторинга в данном постановлении Правительства, что не в полной мере согласуется со статьей 6 Федерального закона «Об охране окружающей среды, в соответствии с которой субъекты:
1) вправе участвовать в осуществлении государственного мониторинга окружающей среды, в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации;
2) вправе формировать и обеспечивать функционирование территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территории субъекта Российской Федерации.
Порядок и пределы участия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга) данным постановлением также не определены. В пункте 3 Положения об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга) указано лишь, что Министерство природных ресурсов Российской Федерации и другие федеральные органы исполнительной власти при осуществлении в пределах своей компетенции экологического мониторинга:
формируют государственную систему наблюдения за состоянием окружающей среды и обеспечивают функционирование этой системы;
взаимодействуют с органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам организации и осуществления экологического мониторинга, формирования и обеспечения функционирования территориальных систем наблюдения за состоянием окружающей среды на территориях субъектов Российской Федерации.
осуществляют с участием органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации сбор, хранение, аналитическую обработку и формирование государственных информационных ресурсов о состоянии окружающей среды и использовании природных ресурсов.
Отметим, что условия данного взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта Российской Федерации федеральным законодательством также не регламентируются. Помимо этого, постановление Правительства Российской Федерации от 31 марта 2003 г. № 177 «Об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды» требует приведения в соответствие с действующим законодательством в отношении изменения наименований федеральных органов исполнительной власти в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» .
Таким образом, по причине отсутствия в федеральном законодательстве четких критериев разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в организации и осуществлении государственного экологического мониторинга, а также порядка их информационного об-
2 Собрание законодательства Российской Федерации, 2003, № 14, ст. 1278.
3 Собрание законодательства Российской Федерации, 2008, № 20, ст. 2290, № 22, ст. 2544; № 30 (ч. 2), ст. 3619, № 37, ст. 4181, № 41, ст. 4653, № 42, ст. 4788, № 49, ст. 5768, № 52 (ч. 1), ст. 6366; 2009, № 1, ст. 95; № 37, ст. 4396, № 41, ст. 4731; 2010, № 4, ст. 369; № 10, ст. 1057.
мена в целях создания единой государственной системы экологического мониторинга окружающей среды и природных ресурсов с включением в нее всех предприятий и учреждений регионального мониторинга, а также систем производственного мониторинга в настоящее время существенно ограничиваются возможности субъектов Российской Федерации по эффективной реализации указанных государственных полномочий, что, в свою очередь, не позволяет осуществлять в полной мере объективную оценку состояния окружающей среды и получать своевременно оперативную информацию по Российской Федерации в целом.
При этом субъекты Российской Федерации не вправе принимать нормативные правовые акты, конкретизирующие порядок их участия в осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), поскольку в соответствии со статьей 5 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» полномочие по установлению порядка осуществления государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), а также формирование государственной системы наблюдений за состоянием окружающей среды и обеспечение функционирования такой системы отнесено к полномочиям федеральных органов государственной власти и осуществляется в соответствие с постановлением Правительства Российской Федерации от 31 марта 2003 г. № 177 «Об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга)», в котором законодательное регулирование указанных вопросов отсутствует.
Как следствие, в большинстве региональных нормативных правовых актов полномочие органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по участию в осуществлении государственного мониторинга окружающей среды, прямо предусмотренное федеральным законодательством, не указывается вообще, или не конкретизируется.
Решение проблемы законодательной регламентации участия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении государственного мониторинга окружающей среды возможно несколькими способами:
Во-первых, путем внесения изменений в действующее федеральное законодательство, то есть в постановление Правительства Российской Федерации от 31 марта 2003 г. № 177 «Об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга)»;
Во-вторых, путем заключения отдельного соглашения о взаимодействии с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции в области государственного мониторинга окружающей среды, в котором бы определялся порядок взаимодействия уполномоченного органа исполнительной власти автономного округа и разграничения полномочий с федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в сфере охраны окружающей среды.
Отзыв
на статью к.ю.н., ст. преп. кафедры аграрного и экологического права МГЮА Агафонова В.Б. на тему: Основные направления совершенствования законодательства Российской Федерации в сфере государст-
венного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга).
Актуальность проведенного автором исследования не вызывает сомнений, поскольку информационное обеспечение исполнения функции государственного учета информации о состоянии окружающей среды обеспечивается главным образом через систему государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга).
Статья содержит анализ законодательства Российской Федерации, регулирующего порядок осуществления государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), и направлена на выявление действующих пробелов правового регулирования в указанной сфере, а также разработке комплексных предложений по их устранению.
Проведенное автором исследование правовых проблем осуществления государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга) обладает новизной, представляет определенный научный интерес, вследствие чего рекомендуется к публикации.
Зав. кафедрой аграрного и экологического права МГЮА им. О.Е.Кутафина,
Доктор юридических наук, доцент Жаворонкова Н.Г.
