CC BY
42
ТЕМА НОМЕРА
А.А. Власова, Г.Л. Шаматонова
30 ЛЕТ СОЦИАЛЬНОЙ
РАБОТЫ В РОССИИ:
ПРОБЛЕМЫ И
ПЕРСПЕКТИВЫ
ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИИ
(ПОЛИТИЧЕСКОЕ
ИЗМЕРЕНИЕ)
Аннотация
Статья посвящена анализу проблем и перспектив становления и развития социальной работы в России как специфичного социально-политического института современного общества. Осмысление практики институционализации социальной работы в России за последние три десятилетия является своеобразным способом репрезентации всех социально-политических процессов, происходящих в российском обществе в этот период. Становление института социальной работы в России стали ответом на новые вызовы и угрозы, с которыми столкнулось общество: сложные социально-демографические процессы, отказ государства от монопольного положения в сфере социального обслуживания, цифровизация всех сфер жизни общества, смещение идеологических целевых ориентиров от борьбы с бедностью к достижению устойчивого социально-экономического и политического развития, пандемия COVID-19. Мейнстримом развития социальной работы в начале XXI века стала смена парадигмы государственного патернализма в системе социального обеспечения и защиты граждан. Кризис идей государства всеобщего благосостояния объективно актуализировал процессы трансформации управления социальной сферой от бюрократии и администрирования к концепциям New Public Management и Good Government, ориентированным на гражданина как получателя
A. Vlasova, G. Shamatonova
30 YEARS OF SOCIAL WORK IN RUSSIA: PROBLEMS AND PROSPECTS OF INSTITUTIONALIZATION (POLITICAL DIMENSION)
Abstract
The article is devoted to the analysis of the problems and prospects of the formation and development of social work in Russia as a specific socio-political institution of modern society. Comprehending the practice of institutionalizing social work in Russia over the past three decades is a peculiar way of representing all the socio-political processes taking place in Russian society during this period. The establishment of the institution of social work in Russia became a response to new challenges and threats that society faced: complex socio-demographic processes, the state's refusal of a monopoly position in the field of social services, digitalization of all spheres of society, the shift of ideological targets from the fight against poverty to achieving sustainable socio-economic and political development, the COVID-19 pandemic. The mainstream of the development of social work at the beginning of the 21st century was a change in the paradigm of state paternalism in the system of social security and protection of citizens. The crisis of ideas of the welfare state objectively actualized the processes of transformation of the management of the social sphere from bureaucracy and administration to the concepts of New Public Management and Good Government, focused on the citizen as a recipient of social benefits. At the
социальных благ.
В то же время, проведенное авторами исследование регионального квазирынка социальных услуг на примере Ярославской области, наглядно демонстрирует институциональные ограничения, накладываемые сложившейся в советский период патерналистской системой социального обслуживания.
Формирование устойчивой модели социальной работы в ближайшей перспективе связано с вовлечением институтов гражданского общества в сферу оказания социальных услуг, формированием конкурентных отношений на квазирынке социальных услуг, развитием социального предпринимательства, государственно-частного партнерства.
same time, the study of the regional quasi-market of social services carried out by the authors using the example of the Yaroslavl region clearly demonstrates the institutional constraints imposed by the paternalistic system of social services that developed during the Soviet period. The formation of a sustainable model of social work in the near future is associated with the involvement of civil society institutions in the provision of social services, the formation of competitive relations in the quasi-market of social services, the development of social entrepreneurship, public-private partnerships.
Ключевые слова:
социальная работа, социальная политика, институционализация, качество жизни, социальная сфера, квази-рынок социальных услуг, социальное обслуживание, некоммерческие организации, New Public Management.
Key words:
social work, social policy, institutionalization, quality of life, social sphere, quasimarket of social services, social services, non-profit organizations, New Public Management.
Сфера социальной политики, социальной работы и социальной защиты населения - важнейшая часть общества. Процессы, протекающие в ней, с одной стороны, прямо коррелируют с качеством жизни населения страны [17], с другой, - выступают в качестве индикаторов эффективности деятельности социального государства. В пространстве публичной политики социальная работа всегда является тем актором, который артикулирует социальные проблемы, обращает внимание общества и власти на задачи социального развития, формирует своеобразную проблемную повестку.
С момента зарождения теории и практики социальной работы многое изменилось и в теории, и в практике социальной работы. Усложнение социальной реальности, турбулентность современного мира, обозначаемого как VUCA -мир, появление новых и усугубление традиционных социальных проблем объективно ставят вопросы соответствия и адекватности инструментов, технологий и механизмов реализации социальной работы вызовам современного общества.
Процесс институционализация социальной работы в России начался 30 лет назад - в 1991 году, когда были приняты первые профессиональные стандарты «Социальный работник» и «Социальный педагог». Этот
процесс протекал под влиянием множества социальных, политических, экономических и идеологических факторов, а социальная работа как социальный институт всегда служила своеобразной лакмусовой бумажкой и отражала все трансформации как российского общества, так и глобальные мировые изменения. Как справедливо отмечала И. Ф. Албегова, «процесс институционализации социальной работы является частным случаем институциональных изменений в современном российском обществе, происходящих в условиях модернизации последнего» [1] Осмысление практики институционализации социальной работы в России за последние десятилетия, таким образом, может стать хорошим способом репрезентации всех социально-политических процессов, происходящих в нашем обществе.
Целью настоящей статьи является анализ проблем и перспектив становления и развития социальной работы в России как специфичного социально-политического института современного общества.
В своем становлении в XX веке социальная работа прошла специфические формы институций: от случайных и нерегулярных актов помощи гражданам в трудных ситуациях через милостыню и общественное призрение до централизованной государственной политики и построению систем социальной помощи и обслуживания населения.
Модернизация политической системы России в начале 1990-х годов коснулась всех сфер и элементов социальной системы. Смена социально -политического строя и экономического уклада была сопряжена с процессами декомпозиции социальной структуры российского общества, усилением поляризации и социального и экономического неравенств, перечерчиванием прежних контуров социальной структуры, нарастанием процессов маргинализации и аномии [3]. Политическая трансформация была связана с перераспределением власти, а также, с изменениями и обновлениями инструментов, технологий и механизмов реализации власти. Особенностью этого периода стало принципиальное изменение позиции государства в социальной сфере, которое перестало выполнять социальную функцию стабилизации общества. Под влиянием этих факторов сформировалось ярко выраженное противоречие между парадигмой патерналистской государственной социальной политики советского периода и складывающейся новой социальной структурой российского общества.
Контекст происходящих преобразований конца XX века подтолкнул к институт социальной работы в России к своему развитию.
Изменения социальной работы в XXI веке стали ответом на новые вызовы и угрозы, с которыми столкнулось российское общество: продолжающиеся негативные изменения в социальной и демографической структуре населения, отказ государства от монопольного положения в сфере социального обслуживания, и как следствие, увеличение числа и разнообразия субъектов социальной политики и социальной работы, цифровизация всех сфер жизни общества, смещение акцентов от борьбы с бедностью и решению насущных социальных проблем к достижению устойчивого социально-экономического и политического развития, пандемия COVID-19.
Одним из ключевых направлений развития социальной работы в этот период стала смена парадигмы государственного патернализма в системе социального обеспечения и защиты граждан. Изменения статуса государства как основного и, зачастую, единственного поставщика и организатора предоставления социальных услуг - общемировая тенденция [8; 10; 12]. Рост количества получателей социальных услуг, постоянно нарастающее разнообразие социальных потребностей делает фактически невозможным решение социальных проблем исключительно силами государства.
На этом фоне кризис идей государства всеобщего благосостояния объективно актуализировал процессы трансформации управления социальной сферой от бюрократии и администрирования к концепциям New Public Management и Good Government, ориентированным на гражданина как получателя социальных благ.
Превалирующая роль государства в русле концепции welfarestate сменяется практикой смешанной ответственности за финансирование, организацию и предоставление социальных услуг - welfaremix [9].
Развитие как бы рыночных отношений в сфере социального обслуживания позволяет решать множество задач, таких, как диверсификация социальных услуг как ключевой конструкции современного социального обеспечения, через который реализуется принцип адресности, предоставления услуг по запросу и индивидуального характера государственной социальной помощи [2]; повышение их качества и социальной, экономической и аллокативная эффективности [4, с. 15-18].
Развитие коммерческих, квазирыночных отношений в сфере социального обслуживания связано также с привлечением новых игроков рынка, которые должны составить конкуренцию государственным и муниципальным социальным сервисам [12; 13; 14; 15; 16; 18; 20; 23]. Наиболее перспективным является вовлечение в процесс организации и реализации социальных услуг населению негосударственных, некоммерческих социально ориентированных организаций.
На примере Ярославской области, являющейся одним из передовых регионов, используемом как площадка многих федеральных пилотных социальных проектов, авторами было проведено исследование роли социально ориентированных некоммерческих организаций в оказании социальных услуг населению.
Так, в 2020 году в Ярославской области в рамках эксперимента по реализации государственного (муниципального) социального заказа на оказание отдельных государственных муниципальных услуг в социальных сферах в сфере социального обслуживания предоставлялись следующие услуги: кратковременный присмотр за детьми; обеспечение питанием граждан при отсутствии определенного места жительства; организация досуга и отдыха; комплекс социальных услуг, предоставляемых отделениями дневного пребывания граждан пожилого возраста и инвалидов; услуги сиделок [7].
Однако, даже в динамике за последние несколько лет доля получателей социальных услуг в негосударственных структурах - социально ориентированных некоммерческих организаций не превышает 20% (рис. 1).
180000 175000 170000 165000 160000 155000 150000 145000 140000
2015 2016 2017 2018
Рис. 1 - Сравнительная характеристика количества получателей социальных услуг в государственных учреждениях муниципального обслуживания населения и в социально ориентированных некоммерческих организациях
Структура субъектов социального обслуживания (исключая некоммерческие негосударственные структуры) представлена на рис. 2. Официально в реестр поставщиков социальных услуг Ярославской области на 1 января 2021 года включены 8 негосударственных организаций, что составляет менее 10% от общего количества поставщиков социальных услуг, зарегистрированных в реестре. В то же время, общее количество СО НКО, предоставляющих социальные услуги населению региона через механизмы государственного социального заказа, компенсации затрат поставщикам социальных услуг и конкурсных процедур общей численности организаций социального обслуживания всех форм собственности составил - 20% (14 организаций общественного сектора и 56 государственных и муниципальных служб).
Государственные бюджетные учреждения социального обслуживания Ярославской области
Государственные казенные учреждения социального обслуживания несовершеннолетних
Муниципальные бюджетные учреждения учреждения социального обслуживания Ярославской области
Муниципальные казенные учреждения
О 50 100
Рис. 2 - Доля получателей социальных услуг по организационно-правовым формам учреждений социального обслуживания в Ярославской области за 2018 г. (%)
Для сравнения приведем статистику европейских стран: в Финляндии доля негосударственного сектора социальных услуг составляет в среднем 28% от общего объема услуг, при этом, услуги, предоставляемые коммерческим сектором, могут достигать 55%. Во Франции государственные и муниципальные социальные службы составляют около половины всех учреждений, оказывающих услуги постоянного ухода, в Германии не более 7% приходится на государственные и муниципальные учреждения [21], в Великобритании до 1980-х гг. более 80% интернатных учреждений для взрослых предоставлялось государственным сектором, но сегодня на учреждения государственного сектора приходится только 8% имеющихся мест, а остальное предоставляется смешанными коммерческими фирмами (74%) и некоммерческих благотворительных организаций (18%) [13].
Следует отметить, что социальные услуги в форме стационарного социального обслуживания в Ярославской области оказывают только государственные социальные учреждения, негосударственных поставщиков по ряду объективных причин не представлено. Следовательно, государственные учреждения остаются монополистами в этом сегменте рынка социальных услуг.
Таким образом, можно сделать вывод, что включение инновационных субъектов в традиционную, годами складывающуюся систему социального обслуживания в России сопряжено с рядом трудностей.
В ходе нашего исследования был очерчен круг сдерживающих факторов, не позволяющих социально ориентированным некоммерческим организациям стать полноценными участниками квази-рынка социальных услуг. Большая их часть, по мнению опрошенных в ходе проведенных авторами глубинных интервью экспертов (N=9) (Исследование проводилось в декабре 2020-январе 2021 года, методом глубинного интервью, экспертами выступили представители социально ориентированных некоммерческих организаций, социальных служб и региональных органов исполнительной власти Ярославской области), лежит в сложившейся в советский период институциональной среде социального обслуживания, выстроенной в патерналистской философии и соответствующей этой концепции идеологии и поведении получателей социальных услуг. Необходимо учитывать, что создание конкуренции между поставщиками социальных услуг не является конечной целью, но оно позволяет наиболее полно и адекватно отвечать на социальные потребности общества, обеспечивая устойчивое социально-экономическое развитие и политическую стабильность. Расширение субъектного состава сферы социальной работы должно способствовать достижению долгосрочных целей социальной политики.
Несмотря на эти препятствия, формирование устойчивой модели социальной работы в ближайшей перспективе, на наш взгляд, связано с дальнейшим увеличением разнообразия ее субъектов, повышением качества и объема предоставляемых социальных благ, внедрением конкурентных отношений на квази-рынке социальных услуг [6], квалитологи-ческих и менеджерских инструментов в управлении социальной сферой и повышения его эффективности [5].
Новый технологичный подход к социальной работе должен быть основан на идеях нового социального и государственного менеджмента (New Public Management) [11; 19; 22], что позволит достигать качества и эффективности социального обслуживания, оставляя в центре внимания человека как основного потребителя социальных благ.
Итак, институт социальной работы, являющейся теперь неотъемлемой частью российского общества, за последние 30 лет в России прошел несколько этапов своего становления, в которых наблюдается некоторая
цикличность. Возникнув как общественная инициатива, социальная защита и поддержка стали ответственностью исключительно государства, что соответствовало общеевропейским идеям социального государства и государства всеобщего благосостояния. В современных условиях, с одной стороны, наблюдается демонополизация, своеобразное разгосударствление всей системы социальной работы, с другой - увеличение разнообразия ее субъектного состава, в первую очередь за счет институтов гражданского общества, развития социального предпринимательства, государственно-частного партнерства, что является, на наш взгляд адекватным и эффективным ответом на вызовы новой реальности. Таким образом, можно говорить о том, что процесс институционализации социальной работы в России продолжается и проходит он под влиянием комплекса взаимосвязанных факторов политического, социального, экономического и идеологического планов.
Литература
1. Албегова И.Ф. Институционализация социальной работы в современной России: теория и практика. Ярославль, 2004.
2. Барышникова Т.Ю. К вопросу о социальной услуге как предмете договорного регулирования в праве социального обеспечения // Вестник трудового права и права социального обеспечения. 2016. №10(10).
3. Буторина А.А., Албегова И.Ф., Янкевич Г.А. Социальная политика как отображение социальной структуры современного российского общества. Ярославль, 2006.
4. Власова А.А. Цифровые технологии как фактор минимизации трансак-ционных издержек на квази-рынке социальных услуг // Возможности и угрозы цифрового общества: сб. статей. Ярославль, 2018.
5. Власова А.А., Галанова А.А. Квалитологический подход к оценке социальных услуг и концепция new public management // Современное российское общество: социально-политические тренды и вызовы: Материалы Всерос. науч. конф. (Ярославль, 03-04 декабря 2020 года). Ярославль, 2021.
6. Власова А.А., Соколов А.В. Проблемы и перспективы формирования и развития региональных квази-рынков социальных услуг в России // PolitBook. 2017. №4.
7. Доклад о состоянии гражданского общества в Ярославской области в 2020 год. URL: https://opyo.yarregion.ru/upload/iblock/ 066/066157b213d68a5589669f75f5870a1b.PDF (дата обращения 05.08.2021).
8. Кицай Ю.А. Внедрение отношений конкуренции в социальной сфере: проблемы выбора механизма правового регулирования // Предпринимательское право. 2020. №1.
9. Краснопольская И.И., Мерсиянова И.В. Трансформация управления социальной сферой: запрос на социальные инновации // Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. №2. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/transformatsiya-upravleniya-sotsialnoy-sferoy-zapros-na-sotsialnye-innovatsii (дата обращения 17.08.2021).
10. Романов П.В., Ярская-Смирнова Е.Р. Квази-рынки социальных услуг // Социальная работа: теория, методы, практика. 2012. №2.
11. Романов П.В., Ярская-Смирнова Е.Р. Менеджериализация в социальной работе и в социальной политике // Социальная работа: теория, методы, практика. 2012. №2.
12. Bach-Mortensen A.M., Barlow J. Outsourced austerity or improved services? A systematic review and thematic synthesis of the experiences of social care providers and commissioners in quasi-markets // Social Science and Medicine. 2021. Т. 276.
13. Barron D.N., West E. The quasi-market for adult residential care in the UK: Do for-profit, not-for-profit or public sector residential care and nursing homes provide better quality care? // Social Science and Medicine. 2019. Vol. 179.
14. Carey G., Malbon E., Green C., Reeders D., Marjolin A. Quasi-market shaping, stewarding and steering in personalization: the need for practice-orientated empirical evidence // Policy Design and Practice. 2020. Vol. 3(1).
15. Dickinson H., Carey G., Malbon E., Kavanagh A., Alexander D. Should We Change the Way We Think About Market Performance When It Comes to Quasi-Markets? A New Framework for Evaluating Public Service Markets // Public Administration Review. 2021.
16. Jordahl H. Perspectives on Public Sector Outsourcing: Quasi-markets and Prices // CESifo Economic Studies. 2019. Vol. 65(4).
17. Kendall J., Knapp M., Forder J. Social care and the nonprofit sector in the western developed world // The nonprofit sector: a research handbook. 2006. Vol. 2.
18. Mason C., Roy M.J., Carey G. Social enterprises in quasi-markets: exploring the critical knowledge gaps // Social Enterprise Journal. 2019. Vol. 15(3).
19. Osborne S.P. The new public governance // Public Management Review. 2006. Vol. 8. №3.
20. Ranerup A., Henriksen H.Z. Enrolling citizens as informed consumers in quasi-markets // Information Technology and People. 2019. Vol. 32(6).
21. Study on Social Services of General Interest Final Report. European Commission // Official website of the European Commission. URL: http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=794 (дата обращения 06.08.2021).
22. Thynne I. Making sense of public management reform: driver and supporters in comparative perspective // Public Management Review. 2003. №5.
23. Van Berkel R. Quasi-markets and the delivery of activation - a frontline perspective // Social Policy and Administration. 2014. Vol. 48(2).
References
1. Albegova I.F. Institutsionalizatsiya sotsial'noi raboty v sovremennoi Rossii: teoriya i praktika. Yaroslavl', 2004.
2. Baryshnikova T.Yu. K voprosu o sotsial'noi usluge kak predmete dogovornogo regulirovaniya v prave sotsial'nogo obespecheniya // Vestnik trudovogo prava i prava sotsial'nogo obespecheniya. 2016. №10(10).
3. Butorina A.A., Albegova I.F., Yankevich G.A. Sotsial'naya politika kak otobrazhenie sotsial'noi struktury sovremennogo rossiiskogo obshchestva. Yaroslavl', 2006.
4. Vlasova A.A. Tsifrovye tekhnologii kak faktor minimizatsii transaktsionnykh izderzhek na kvazirynke sotsial'nykh uslug // Vozmozhnosti i ugrozy tsifrovogo obshchestva : sb. statei. Yaroslavl', 2018.
5. Vlasova A.A., Galanova A.A. Kvalitologicheskii podkhod k otsenke sotsial'nykh uslug i kontseptsiya new public management // Sovremennoe rossiiskoe obshchestvo: sotsial'no-politicheskie trendy i vyzovy: Materialy Vseros. nauch. konf. (Yaroslavl', 03-04 dekabrya 2020 goda). Yaroslavl', 2021.
6. Vlasova A.A., Sokolov A.V. Problemy i perspektivy formirovaniya i razvitiya regional'nykh kvazirynkov sotsial'nykh uslug v Rossii // PolitBook. 2017. №4.
7. Doklad o sostoyanii grazhdanskogo obshchestva v Yaroslavskoi oblasti v 2020 god. URL: https://opyo.yarregion.ru/upload/iblock/ 066/066157b213d68a5589669f75f5870a1b.PDF (data obrashcheniya 05.08.2021).
8. Kitsai Yu.A. Vnedrenie otnoshenii konkurentsii v sotsial'noi sfere: problemy vybora mekhanizma pravovogo regulirovaniya // Predprinimatel'skoe pravo. 2020. №1.
9. Krasnopol'skaya I. I., Mersiyanova I. V. Transformatsiya upravleniya sotsial'noi sferoi: zapros na sotsial'nye innovatsii // Voprosy gosudarstvennogo i
munitsipal'nogo upravleniya. 2015. №2. URL:
https://cyberleninka.ru/article/n/transformatsiya-upravleniya-sotsialnoy-sferoy-zapros-na-sotsialnye-innovatsii (data obrashcheniya 17.08.2021).
10. Romanov P.V., Yarskaya-Smirnova E.R. Kvazi-rynki sotsial'nykh uslug // Sotsial'naya rabota: teoriya, metody, praktika. 2012. №2.
11. Romanov P.V., Yarskaya-Smirnova E.R. Menedzherializatsiya v sotsial'noi rabote i v sotsial'noi politike // Sotsial'naya rabota: teoriya, metody, praktika. 2012. №2.
12. Bach-Mortensen A.M., Barlow J. Outsourced austerity or improved services? A systematic review and thematic synthesis of the experiences of social care providers and commissioners in quasi-markets // Social Science and Medicine. 2021. T. 276.
13. Barron D.N., West E. The quasi-market for adult residential care in the UK: Do for-profit, not-for-profit or public sector residential care and nursing homes provide better quality care? // Social Science and Medicine. 2019. Vol. 179.
14. Carey G., Malbon E., Green C., Reeders D., Marjolin A. Quasi-market shaping, stewarding and steering in personalization: the need for practice-orientated empirical evidence // Policy Design and Practice. 2020. Vol. 3(1).
15. Dickinson H., Carey G., Malbon E., Kavanagh A., Alexander D. Should We Change the Way We Think About Market Performance When It Comes to Quasi-Markets? A New Framework for Evaluating Public Service Markets // Public Administration Review. 2021.
16. Jordahl H. Perspectives on Public Sector Outsourcing: Quasi-markets and Prices // CESifo Economic Studies. 2019. Vol. 65(4).
17. Kendall J., Knapp M., Forder J. Social care and the nonprofit sector in the western developed world // The nonprofit sector: a research handbook. 2006. Vol. 2.
18. Mason C., Roy M. J., Carey G. Social enterprises in quasi-markets: exploring the critical knowledge gaps // Social Enterprise Journal. 2019. Vol. 15(3).
19. Osborne S.P. The new public governance // Public Management Review. 2006. Vol. 8. №3.
20. Ranerup A., Henriksen H.Z. Enrolling citizens as informed consumers in quasi-markets // Information Technology and People. 2019. Vol. 32(6).
21. Study on Social Services of General Interest Final Report. European Commission // Official website of the European Commission. URL: http://ec.europa.eu/social/main.jsp?catId=794 (data obrashcheniya 06.08.2021).
22. Thynne I. Making sense of public management reform: driver and supporters in comparative perspective // Public Management Review. 2003. №5.
23. Van Berkel R. Quasi-markets and the delivery of activation - a frontline perspective // Social Policy and Administration. 2014. Vol. 48(2).
