CC BY
27МЕЖДУНАРОДНОЕ ПРАВО
2017.02.037. ПЕТЕРС А. ИЗМЕНЕНИЕ ПРОЗРАЧНОСТИ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА.
PETERS A. The transparency turn of international law // The Chinese journal of global governance. - Biggleswade, 2015. - Vol. 1, N 1. -P. 3-15.
Ключевые слова: международное право; глобальное управление; принцип прозрачности; электронная разведка.
Автор статьи Анна Петерс - директор и член научного Института сравнительного исследования публичного права и международного права Макса Планка (The Max Planck Institute of comparative public law and international law) (Германия) - рассматривает становление межотраслевого правового принципа прозрачности (открытости) правовых и управленческих процессов и его возможное значение для международного права.
Ярким примером, иллюстрирующим поднимаемую проблему, является использование США компьютерной системы электронной разведки «Призма» (PRISM) и других подобных разведывательных мероприятий Агентства национальной безопасности США (АНБ), слежка за личными и общественными телефонными переговорами, сообщениями и активностью в Интернете в ряде европейских государств. Идеал либерального управления - когда правительственные органы действуют открыто, а приватность частной жизни граждан уважается неукоснительно. Система «Призма» изменила данный порядок с точностью до наоборот. Применение шпионских программ сделало действия частных лиц в Интернете «прозрачными», в то время как само правительственное мероприятие по своей сути негласное.
Понятие «прозрачность» является новым для международного права и скорее должно быть отнесено к профессиональным жар-
гонизмам. Под прозрачностью автор понимает алгоритм, посредством которого правовая и политическая информация становится доступной.
Ряд государств, межгосударственных, а также неправительственных организаций отстаивают потребность в открытых институтах и процедурах во всех сферах международного права - экологическом, торговом, инвестиционном, праве прав человека, гуманитарном, здравоохранительном, праве в области международного мира и безопасности. Их позиция получила поддержку, распространившись на сферу глобального управления.
Изменения касаются прежде всего прозрачности для целей управления (transparency for governance) - требования международного права, обращенного к государствам. Примерами могут служить: Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды 2001 г. (Орхусская конвенция); Конвенция Совета Европы о доступе к официальным документам 2009 г. (не вступила в силу); Рамочные принципы обеспечения защиты прав человека жертв терроризма 2012 г.
Другая форма - прозрачность самого управления (transparency of governance). Примером является Регламент Европейского парламента и Совета Европейского союза № 1049/2001 от 30 мая 2001 г. о доступе общественности к документам Европейского парламента, Совета ЕС и Европейской комиссии. В докладе директора ВТО «Будущее ВТО. Навстречу институциональным вызовам в новом тысячелетии» 2004 г. (доклад Сазерленда, Sutherland Report) отдельный раздел посвящен повышению прозрачности работы ВТО. В 2010 г. Всемирный банк принял директиву «Политика Всемирного банка в отношении доступа к информации». В 2012 г. группа пяти малых государств (Small 5) предложила проект резолюции «Повышение подотчетности, прозрачности и эффективности Совета Безопасности», которая так и не была принята Генеральной Ассамблеей ООН.
Между государствами нет общего договора, определяющего принцип прозрачности. Для признания его в форме обычая или применения принципов права в целях его подтверждения необходимы два условия: принцип должен быть достаточно точно определен и он должен указывать на лицо обязанное и лицо, правомоч-
ное требовать выполнения обязательства. Оба условия вряд ли выполнимы, полагает автор. В связи с этим трудно говорить о прозрачности как о норме позитивного международного права (Д. Эббессон, J. Ebbesson).
Катализатором принципа прозрачности в некоторой степени выступает право на информацию, предусматриваемое региональными и универсальными соглашениями о правах человека. С позиции рассматриваемого предмета (ratione materiae) данное право расширилось от негативной обязанности не препятствовать распространению публичной информации до позитивного права, подлежащего оценке. Сложнее определить сферу действия данного права как основы принципа прозрачности c позиции рассматриваемого круга лиц (ratione personae). Лицами, обязанными объективно, становятся не только государства (в конвенционном понимании), но и другие участники публичных отношений - международные организации прежде всего.
Автор выделяет три функции международного права: 1) добросовестное управление и господство права, включая предсказуемость, доступность и правовую определенность; 2) подотчетность, прозрачность и демократия; 3) результативность и эффективность (в первую очередь в финансовом секторе). Интерес, по мнению исследователя, представляет вторая из них. Принцип прозрачности -очевидное conditio sine qua non для демократических процессов управления и регулирования.
Прозрачность обеспечивает контроль и оценку и таким образом повышает подотчетность. Однако кому подотчетны международно-правовые процессы: государствам - участникам данных процессов, всем государствам или широко понимаемому мировому сообществу, включая его негосударственных членов? А. Бьюкенен (A. Buchanan) и Р. Кеохейн (R. Keohane) пишут о широком понимании подотчетности, которое, в отличие от ее узкого значения, включает в число заинтересованных лиц негосударственные образования и население с целью определения условий подотчетности.
А. Петерс задается вопросом: не является ли принцип прозрачности суррогатом, подменяющим более сложные и важные проблемы демократии, добросовестного управления, экономической результативности, социальной справедливости и господства права? Расширенное понимание принципа прозрачности в плюра-
листичном политическом пространстве приводит к тому, что, решая для себя, что есть «надлежащее» международное право, каждый начинает высказывать собственные предпочтения. Значительно повышается риск ложного обоснования легитимности (empty titles of legitimacy).
Принцип прозрачности приводит ко многим противоречиям, таким как снижение профессионального уровня выработки решений, вторжение в легитимные интересы безопасности, приватности, коммерческой и торговой тайны. Политические и правовые меры по его реализации требуют финансовых и иных ресурсов, в связи с этим принцип может быть просто нереализуем в пространственно-временном контексте. Принцип не исключает симулирования путем использование таких средств, как подмена данных, дезинформация и пропаганда (автор называет данные средства традиционными атрибутами международных отношений).
Наибольшая проблема, вызываемая потенциальным закреплением рассматриваемого принципа нормами международного права, касается сферы дипломатических отношений. «Старый принцип: искусство переговоров опирается на надежность и конфиденциальность, является вечным принципом» (Г. Николсон, H. Nicolson).
В дипломатическом процессе существуют «переговоры» и «аргументации» (Т. Риссе, T. Risse). Последние рассматриваются как апеллирование к внешней, взаимно признаваемой авторитетности для оценки эмпирических и нормативных заявлений. Чем активнее аргументируется международный правовой процесс, тем переговоры становятся более публичными и открытыми.
Примером попытки сделать дипломатический процесс более открытым являются переговоры по вопросам климата. Встреча в 2010 г. в Канкуне (Мексика) участников Рамочной конвенции ООН об изменении климата 1997 г. и Киотского протокола была проведена при широком вовлечении общественности. Принцип прозрачности был специально выделен в решении Суда ЕС о доступе индивида к документам переговоров между ЕС и США. Суд принял во внимание, что участие общественности в процедуре переговоров по заключению международного соглашения ограничено в целях защиты легитимного интереса сохранить в тайне стратегические элементы переговоров. Вместе с тем ч. 1 ст. 4 Регламента Европей-
ского парламента и Совета ЕС № 1049/2001 предусматривает, что органы должны отказать в доступе к документам, если их раскрытие может повредить защите общественного интереса, касающегося международных отношений, за исключением случаев превалирования общественного интереса в их раскрытии.
Участники переговоров могут стремиться избежать впечатления неопределенности, слабости и неустойчивости их позиции в глазах общественности, могут впасть в соблазн придерживаться более радикальных взглядов и оказаться недостаточно гибкими для целей переговоров. Прозрачность, таким образом, создает для сторон более строгие условия, заставляет их придерживаться официальной стороны переговоров, избегать самоуверенных и непродуманных заявлений. В результате возрастает риск тупиковых ситуаций (так как сложнее прийти к компромиссу) либо напротив -опрометчивых соглашений.
С другой стороны, принцип прозрачности может оказать и позитивное воздействие на дипломатические отношения. Таким воздействием является эффект, названный Д. Эльстером (J. Elster) «цивилизующая сила лицемерия» (civilising force of hypocrisy). Открытость понуждает участников международных отношений основывать свою позицию на социально признаваемых нормах, ссылаться на общие, а не частные (эгоистичные) интересы. Даже если их позиция будет лицемерной, это может тем не менее привести к позитивному результату, так как порочные аргументы, отторгаемые общественностью, окажут значительно меньшее влияние на итоговое решение.
De lege ferenda международному праву и международным институтам следует стать более прозрачными. Текущая тенденция должна быть сохранена и поддержана. Автор приходит в связи с этим к ряду заключений:
1) полная открытость международно-правовых процессов не рациональна и не реалистична. На практике принцип прозрачности должен рассматриваться как вариативное явление;
2) следует признать (правовую) презумпцию прозрачности международно-правовых процессов. Закрытие доступа к документам и переговорам должно быть специально публично обосновано в виде правового исключения;
162
2017.02.038
3) меры скрытности, их содержание и период установления должны вводиться в рамках прозрачных процедур (с. 13-14).
Развитие принципа прозрачности в международных отношениях необходимо, так как в международном праве в большей степени проявятся его «публичные» черты. Определяя качества подотчетности, причастности и глобальной демократии, принцип прозрачности выступает как фактор, способствующий развитию дистрибутивного характера международного права - права в глобальных публичных интересах. Международное право увеличит способность ограничивать глобальную политическую власть, примиряя ее с индивидуальной автономией. Оно проявит публичные черты в том смысле, что станет развиваться под публичным наблюдением, т.е. самим обществом.
Принцип прозрачности международного права и глобального управления является лишь необходимым, но не исключительным условием подотчетности и, возможно, демократии в глобальном масштабе. Теоретическая концептуализация и практическое внедрение институтов, механизмов и процедур справедливого глобального управления будут зависеть от дальнейшего исследования других его юридических элементов: причастности, конкуренции, солидарности и многих других.
Т.В. Захаров
2017.02.038. ДАУГИРДАС К. РЕПУТАЦИЯ И ОТВЕТСТВЕННОСТЬ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ. DAUGIRDAS K. Reputation and the responsibility of international organizations// The Еш-opean journal of international law. - Florence, 2014. - Vol. 25, N 4. - P. 991-1018.
Ключевые слова: международные организации; репутация; международная ответственность; легитимность; Статьи по ответственности международных организаций; нарушение международных обязательств.
Кристина Даугирдас, доцент школы права Университета Мичигана, рассматривает вопрос ответственности международных организаций в контексте репутации. Репутация организации как соблюдающей международное право - важный аспект ее легитимности. В свою очередь, легитимность международной организации
