CC BY
131
2017.01.029. САРДАРЯН Г.Т. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ РЕГИОНАЛИЗАЦИИ ИТАЛИИ. - М.: МГИМО-Университет, 2016. -150 с.
Ключевые слова: Италия; проблемы регионализации.
Автор, канд. полит. наук, заместитель директора Международного института управления МГИМО МИД России, приглашенный профессор Университета г Мачерата (Италия), посвятил свою монографию проблеме регионализации на примере Италии. Автор обосновывает свой выбор в качестве предмета исследования тем, что Итальянская Республика, являющаяся в соответствии с конституцией унитарной страной, идет по пути придания ее регионам все больших полномочий. «Фактически Италия, - отмечает автор, -пришла к формированию на своей территории таких региональных политических институтов, установлению таких отношений между составными частями и государственной властью, которые позволяют говорить скорее о ее политико-территориальном, а не административно-территориальном устройстве» (с. 8). Работа состоит из введения, трех глав, заключения и библиографического списка.
В первой главе рассмотрен генезис итальянского регионализма. Автор показывает, в чем состоят сущностные различия между процессами федерализации и регионализации и отмечает, что ряд ученых рассматривают регионализм в качестве переходного этапа между унитарным и федеративным государством, в то время как регионализация вовсе не предполагает в качестве своей окончательной цели создание федерации. «Процесс регионализации является схожим по содержанию, но различным по форме и объему реализации с процессом федерализации» (с. 18).
Процесс развития статуса регионов в составе единого итальянского государства автор разделяет на несколько этапов. После завершения объединения Италии в 1870 г. и вплоть до установления фашистского режима в 1922 г. развитие конституционного законодательства в сфере политико-территориального устройства Италии предполагало постепенную децентрализацию страны. Г. Сардарян отмечает, что, если рассматривать в качестве субъектов процесса объединения Италии политическую элиту Пьемонта, под эгидой которого завершилось объединение Италии (пьемонтская политическая система и законодательство были введены повсеме-
стно по всей Италии в 1861 г), местное население итальянских го -сударств, позиции национально-освободительных организаций, позицию великих держав, то абсолютное большинство данных субъектов не предполагали образования унитарного государства.
Конституцией единого Итальянского государства стал Статут Пьемонта (Альбертинский статут), согласно которой новоприобре-тенные территории были перечислены в качестве составных частей государства, а их администрирование закреплялось на уровне текущего законодательства, что, свидетельствует автор, «позволяет говорить об абсолютно унитарном характере государства и отсутствии какой бы то ни было автономии для регионов Италии» (с. 34). Однако уже с первых лет существования итальянского государства предпринимались попытки реформирования этой системы, осознавалась необходимость учета мнения местного населения, в особенности на юге страны. Одним из наиболее важных факторов в региональных различиях Италии стал язык. Автор приводит данные, что на итальянском языке к моменту объединения разговаривало всего 2,5% от общей численности населения (с. 39), остальное население говорило и писало на диалектах.
Особую роль в развитии политической системы Италии сыграл премьер-министр Джованни Джолитти, который занимал этот пост с перерывами с 1892 по 1921 г. Были расширены полномочия муниципалитетов и созданы Региональные советы.
В фашистский период местные органы власти были лишены каких бы то ни было полномочий, была установлена абсолютная централизация государственной власти. «Муссолини не допускал никакой самостоятельности или даже отдаленного подобия выборов в какие бы то ни было региональные или местные органы власти. Префекты были назначаемы и в период либерального государства, однако их роль в условиях фашистской диктатуры возросла колоссально» (с. 45). Одним из способов борьбы с региональным самосознанием населения было повышение его мобильности и перемещение населения из одних регионов в другие.
Демократическая Конституция Италии 1947 г. впервые закрепила деление страны на 20 регионов. Статус так называемых «специальных регионов» (Фриули-Венеция Джулия, Трентино, Альто Адидже, Валле д'Аоста - территории с компактно проживающим не итальянским населением, Сицилия, Сардиния - островные ре-
гионы, наиболее отдаленные от центра) определялся их собственными статутами, на основании которых регулировались основные вопросы административного управления территорией. Полномочия и статус «ординарных регионов» устанавливались Конституцией. Областная реформа 1970 г. впервые в послевоенный период позволила «ординарным» регионам принять собственные статуты.
Во второй главе рассматривается формирование политико-территориального устройства современной Итальянской Республики. Отмечается, что после падения режима Муссолини Италия фактически находилась перед угрозой развала, и авторы республиканской конституции оказались перед дилеммой - либо не допустить центробежных процессов, либо создать систему, основанную на представительстве региональных интересов. Конституция Республики не провозгласила страну федеративным государством. Автор полагает, что, возможно, и был традиционный страх разрушения государства, но ему противостояла необходимость построения го -сударства нового типа в достаточно короткие сроки, что было бы значительно сложнее осуществить при федеративной форме государственного устройства. «Напрямую не закрепляя статус федеративного государства, Конституция Италии создает политические институты и инициирует процессы, присущие в большей степени федеративным государствам» (с. 54).
Автор приводит точку зрения профессоров Туринского университета А. Ди Джоване и А. Мастромарино, согласно которой говорить о серьезных реформах в сфере регионализма в Италии вплоть до 1970-х годов преждевременно и процесс следует рассматривать скорее в сфере реформ - 1970-х и 1990-х годов. Профессор Триестского университета С. Бартоле полагает, что, несмотря на то что Итальянская Республика не является федеративным государством, тем не менее регионы Италии, совместно с органами местного самоуправления уже в начальный период существования Республики в значительной степени ограничивали центральную власть. Автор подчеркивает, что по содержательной части уже в 1947 г. Италия на шкале форм политико-социального устройства была все же ближе к федерации, нежели к унитарному государству. Тем не менее принципы, закрепленные в Конституции, вплоть до начала 70-х годов не получили должного воплощения в силу протекавших в государстве политических процессов (с. 62). В конце 60-х -
начале 70-х годов проведение региональных реформ под лозунгом «децентрации, участия и социальных реформ» осуществлялось в чрезвычайной обстановке, когда Италию сотрясали экстремистские протестные движения, осуществлялись террористические акты. Остро стоял вопрос «исторического компромисса», создания правительства «национального единства», включающего наряду с правящими партиями представителей коммунистической партии (с. 66).
В послевоенный период до конца 1960-х годов были образованы специальные регионы, приняты их Статуты и сформированы Региональные советы. С 1970-х годов конституционные положения о регионах распространились на все районы Италии.
Наряду с концепциями автономии местных территориальных образований популярной становилась и идея федерализации Италии. Наиболее активно выступала за федерализацию Италии Лига Севера, партия, возникшая в 1980-е годы. Автор констатирует, что после региональных выборов 2015 г. Лига Севера контролирует регионы Венето и Ломбардия, является второй партией в Эмилье-Романье и Тоскане, третьей партией в Лигурии, Марке и Умбрии, четвертой в Пьемонте (с. 74).
Реформы, проводимые во второй половине 1990-х годов, принято называть «Законами Бассанини» по имени министра государственного управления, сенатора Франко Бассанини. Ряд ученых, показывает автор, оценивают деятельность Бассанини как «наиболее инновационный период в истории итальянского регионализма с момента образования регионов» (с. 77). С 1990 по 2000 г. было принято семь фундаментальных законов, а также акты регионального уровня. Особую значимость приобрел закон 1997 г., положивший начало своего рода «административному федерализму», т.е. реализации максимальной децентрализации, осуществляемой обычными законами без изменения Конституции (с. 78). Главной чертой деятельности правительства Италии в отмеченный период являлось закрепление автономии, предоставленной региональным образованиям, как принципа развития государства. Были реформированы крайне важные положения законодательства, вплоть до пересмотра принципа определения сфер компетенции государства и регионов.
Конституционная реформа 2001 г., отмечает автор, представляется неким водоразделом развития политико-территориального
устройства Италии. Она окончательно закрепила децентрализацию и автономизацию регионов в качестве ведущего принципа реформирования политико-территориального устройства Итальянской Республики. После проведения реформы стало возможным «говорить об институциональном плюрализме и установлении системы, в которой государство обладает равным значением по отношению к другим источникам народного суверенитета - городам, провинциям и регионам» (с. 83).
Однако, отмечает автор, имели место сферы, где не было зафиксировано развитие положительной динамики, речь идет о практическом осуществлении фискального и бюджетного федерализма. Логическим развитием реформы 2001 г. должно было стать постепенное устранение пропасти между широкими полномочиями, которыми были наделены регионы, и их ограниченными ресурсами, в первую очередь фискальными. Данным проблемам Г. Сардарян посвящает третью главу монографии. Фискальный федерализм и так называемый институциональный федерализм в настоящее время являются двумя доктринами развития не только политико-территориального устройства Италии, но и всей ее политической системы.
Автор анализирует позиции современных итальянских политических партий по проблемам регионализации и свидетельствует, что абсолютное большинство партий выступают за развитие регионализма в стране. «Если рассматривать федерализацию как более глубокий процесс, чем регионализация, то можно сделать вывод, что все силы, выступающие за федерализацию, выступают априори, как минимум, за регионализацию Италии» (с. 111).
В заключение главы автор рассматривает процессы регионализма, протекающие в Испании, Великобритании и отчасти в Португалии. Раскрыта также роль Европейского союза в развитии регионализма в Италии.
И.Е. Эман
