CC BY
20быть использован опыт региональных парламентов по увеличению дней открытых дверей, привлечению социальных сетей, изменению регламентов для включения в состав комиссий представителей общественных организаций и расширению участия населения в выдвижении законодательных инициатив (Андалусия, Арагон, Валенсия, Страна Басков, Эстремадура и некоторые другие). В Валенсии, например, новая редакция Регламента регионального парламента содержит главу «Открытый парламент», в которой урегулированы вопросы прямой законодательной инициативы населения и сбора предложений по вопросам незаконодательного характера специальной парламентской комиссией. В Эстремадуре в соответствии с Законом Эстремадуры об открытом правительстве создан Совет гражданок и граждан, действующий как форум для участия граждан в законотворческой деятельности.
Г.Н. Андреева
2017.01.010. ВИДАЛЬ МАРИН Т. ДЕМОКРАТИЧЕСКОЕ ВОЗРОЖДЕНИЕ И НАРОДНАЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ИНИЦИАТИВА.
VIDAL MARÍN T. Regeneración democrática e iniciativa legislativa popular // InDret: Revista para el análisis del derecho. - Barcelona, 2015. - N 2. - P. 2-57.
Ключевые слова: политическое участие; народная законодательная инициатива; возрождение демократии; законодательное регулирование; практика реализации.
Преподаватель Университета Кастилья - Ла-Манча Томас Видаль Марин посвятил свою статью анализу народной законодательной инициативы - института, прямо предусмотренного Конституцией Испании 1978 г.
Конституционные основы демократического строя в Испании заложены в ряде статей: согласно ст. 1 «Испания конституируется как правовое демократическое социальное государство», суверенитет принадлежит народу, а п. 1 ст. 23 Конституции Испании устанавливает, что «граждане имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей». Хотя при создании Конституции очевидное предпочтение конституционный законодатель отдал представительной де-
мократии (разд. III), отдельными статьями урегулированы и конкретные институты непосредственной демократии: консультативный референдум (п. 1 ст. 92), референдум по изменению и пересмотру Конституции (ст. 167-168), открытые заседания муниципалитетов (ст. 140), народная законодательная инициатива (п. 3 ст. 87), референдумы по утверждению статутов автономий и внесению в них изменений (ст. 151 -152).
Представительная демократия переживает не лучшие времена. В статье приведены факты, свидетельствующие об отдалении управляющих и управляемых, в том числе результаты опросов общественного мнения в связи с европейскими выборами 2014 г. Граждане выражают все большую неприязнь к народным представителям, прежде всего из-за невыполнения ими избирательных программ после прихода к власти. Эта ситуация усугубляется тяжелым социально-экономическим кризисом. За расширение парти-ципативной демократии выступают различные общественные движения, но в целом, как показывают опросы общественного мнения, испанцы хотят прямо, а не через представителей, участвовать в политической жизни, поскольку представители не защищают в достаточной степени их интересы. Это свидетельствует о том, что представительная демократия нуждается в воскрешении, причем не только в Испании, речь идет о всей индустриальной Европе. Опыт показывает, что непосредственное участие избирателей в политических делах не должно ограничиваться выбором народных представителей, существуют и другие институты прямой демократии, которые могут способствовать возрождению представительной демократии. Одним из них является народная законодательная инициатива.
Народная законодательная инициатива - это проявление права на политическое участие. Ясно выразив в преамбуле Конституции желание испанской нации «построить передовое демократическое общество», а в ст. 1 определяя испанское государство как демократическое и правовое, которое провозглашает в числе высших ценностей своего правопорядка политический плюрализм, конституционный законодатель превратил участие граждан в формировании политической воли в одну из важных составляющих новой модели государства. Пункт 1 ст. 23 Конституции, предоставляя гражданам право на участие в политической жизни, выделяет
две его формы: в виде прямого участия и через народных представителей, при этом положение о народной законодательной инициативе, согласно п. 3 ст. 87 Конституции, требует регулирования органическим законом: «Органический закон определяет условия и способы осуществления народом инициативы по представлению законодательных предложений. В любом случае требуется собрать не менее 500 тыс. заверенных подписей. Такая инициатива не может иметь место по вопросам, регулируемым органическими законами, связанным с налогообложением, международными отношениями и с правом помилования». Регулирование народной законодательной инициативы в данной статье Конституции Испании оценивается по остаточному принципу, ее применению отводится ограниченная область. Существует несколько причин такого ограничительного подхода к данному институту прямой демократии. Автор прежде всего ссылается на негативный опыт использования прямой демократии для манипулирования населением во времена франкистской диктатуры. Опасения по поводу возможности политического манипулирования с помощью института народной законодательной инициативы неоднократно высказывались законодателями как в период подготовки Конституции, так позднее, при принятии Органического закона. Ограничивая прямое участие избирателей в политической жизни по Конституции 1978 г., конституционный законодатель стремился создать надежные гарантии для зарождающейся парламентской системы в стране. Однако результатом этого стала недостаточная действенность прямой демократии на практике.
Кроме того, в период подготовки Конституции была допущена определенная путаница при регулировании референдума и народной законодательной инициативы, что отразилось на характере конституционных ограничений народной инициативы. Образцом для испанского конституционного законодателя служила ст. 75 Конституции Италии 1947 г., посвященная референдуму, отменяющему полностью или частично закон или акт, имеющий силу закона. Из нее были заимствованы условия и требования к числу инициаторов, при этом не было учтено, что законодательная инициатива и референдум - это разные институты, и использование при регулировании народной законодательной инициативы требований, применяемых к референдуму, ее чрезмерно сужает. Под этим углом зрения автор подробно анализирует применяемые к на-
родной законодательной инициативе ограничения (запрет на народную законодательную инициативу по вопросам, урегулированным органическим законом, по вопросам налогообложения, международных отношений и др.).
Конституционный запрет на проведение народной законодательной инициативы по вопросам, регулируемым органическим законом, в проекте Конституции предусмотрен не был. Он был внесен на завершающей стадии подготовки Конституции совместной комиссией Сената и Конгресса. Согласно п. 1 ст. 81 Конституции «органическими законами являются законы, связанные с основными правами и свободами, законы, вводящие статуты автономных сообществ и устанавливающие основы избирательной системы, а также иные законы, предусмотренные Конституцией». К последней категории относятся, в частности, вопросы статуса важнейших органов государства: судебной ветви власти (ст. 122), Конституционного суда (ст. 165), Защитника народа (ст. 54), службы безопасности (ст. 104) и др. Положение п. 3 ст. 87 Конституции в этом аспекте представляет собой серьезное материальное ограничение предмета народной законодательной инициативы. В частности, исключение всех вопросов, касающихся прав и свобод человека, по мнению автора, неприемлемо, поскольку любая законодательная материя может быть тем или иным образом связана с правами и свободами.
Конституционный запрет на проведение народной законодательной инициативы по вопросам налогообложения обосновывался тем, что в фискальной сфере она нередко используется для уменьшения размеров налогов. Определенную роль сыграло также установленное в Конституции разграничение полномочий органов государства. Согласно ст. 97 Конституции Испании руководство внутренней политикой страны является прерогативой правительства, а в соответствии со ст. 31 и 133 парламент также участвует в решении вопросов в данной области, поскольку налогообложение -одна из традиционных сфер его компетенции. Тем не менее отстранение граждан здесь также чрезмерно, так как соответствующие органы могли бы рассматривать предложения, поступающие в порядке народной законодательной инициативы. Опасения, вызвавшие данное ограничение, являются чрезмерными, поскольку это не референдум.
Народная законодательная инициатива по вопросам международных отношений была ограничена (помимо прямого влияния Конституции Италии) в силу сложной системы связей в международной политике и необходимости поддержания определенного равновесия в их регулировании, которое народная инициатива может поколебать. Конституционное регулирование по вопросам внешней политики охватывает полномочия правительства (ст. 97) и Генеральных кортесов в области международных договоров (ст. 93, 94). Эти органы имеют свои собственные критерии принятия решений в данной области, не совпадающие с предлагаемыми населением.
Бюджетные вопросы являются прерогативой правительства Испании, о чем прямо свидетельствуют положения ст. 97 и 134 Конституции. Расширительное толкование данного запрета способно блокировать большинство законодательных инициатив, тем более, что п. 6 ст. 134 требует согласия правительства на предложения, требующие увеличения затрат или уменьшения доходов бюджета.
Исключение института помилования из сферы применения народной законодательной инициативы связано с тем, что полномочие помилования относится к компетенции главы государства. Закон 1/1988 от 14 января 1988 г. фактически закрепляет реализацию этого полномочия за правительством. Согласно этому Закону помилование является средством исключительного характера, которое предоставляется Королевским указом по предложению министра юстиции после соответствующего решения Совета министров.
Существует запрет на народную законодательную инициативу по вопросу конституционной реформы, так как ст. 166 предоставляет право подобной инициативы только Правительству, Конгрессу, Сенату и законодательным собраниям автономий, устанавливая правило о том, что конституционная реформа осуществляется в соответствии с условиями, закрепленными в п. 1 и 2 ст. 87 Конституции, оно не включает п. 3 ст. 87.
Аналогичная ситуация сложилась и в области планирования экономической деятельности: согласно ст. 97 Конституции эти вопросы входят в компетенцию правительства, а п. 2 ст. 131 предоставляет только правительству право разрабатывать проекты планирования.
Наряду с ограничениями материального характера в п. 3 ст. 87 Конституции Испании содержится требование сбора 500 тыс. должным образом заверенных подписей. Число подписей определено в Конституции как минимальное, соответственно, в случае буквальной трактовки конституционной нормы при создании органического закона законодатель может его увеличить. Однако и установленное в Конституции число подписей является чрезмерным, тем более что одной из целей введения народной инициативы является создание гарантий для участия в политике меньшинств, не имеющих представительства в парламенте. В статье проводится сравнительный анализ соответствующих положений конституций других европейских государств по сравнению с численностью их населения: установленные требования количества подписей находятся в диапазоне от 0,08% численности населения (в Италии) до 0,5% в Румынии и Венгрии. В Испании они составляют 1,07% численности населения.
Данные конституционные положения были детализированы в Органическом законе 3/1984 от 26 марта 1984 г. Статья 1 этого акта предоставила право народной законодательной инициативы всем испанцам старше 18 лет, внесенным в избирательные списки. Закон воспроизвел конституционные ограничения материального характера, однако они были существенно усилены тем, что было установлено пять причин отказа в приеме народной законодательной инициативы: несоблюдение требований к оформлению законодательной инициативы (при этом на данный институт были распространены требования, предъявляемые к другим субъектам права законодательной инициативы и предполагающие участие высококвалифицированных экспертов-юристов, в которых нет недостатка ни у правительства, ни у парламента, ни у законодательных собраний автономий); требование однородности материи, регулируемой законом; недопустимость воспроизведения другой законодательной инициативы одинакового или в значительной степени похожего содержания, уже представленной в течение данной легислатуры; наличие предложения незаконодательного характера по данному вопросу, уже рассмотренного палатой. Закон предусмотрел различные способы заверения подписей (не только нотариальный), но при этом был установлен шестимесячный срок для их сбора, с возможностью продления на три месяца при чрезвычайных обстоя-
тельствах, чего явно недостаточно для такого большого числа подписей.
В статье отмечается противоречивость подхода к регулированию данного института: сочетание высшего конституционного ранга регулирования с таким количеством ограничений, которые сделали предельно сложной реализацию народной законодательной инициативы на практике. В результате за 20 лет применения Органического закона 3/1984 от 26 марта 1984 г. до его реформы в 2006 г. было выдвинуто всего 37 народных законодательных инициатив, но и из них только одна дошла в качестве таковой до стадии закона, а другая вместе с инициативами парламентских групп.
В 2006 г. был принят Органический закон 4/2006 от 26 мая 2006 г. В его преамбуле указывалось на необходимость устранения ненужных условий, препятствующих осуществлению народной законодательной инициативы. Основные изменения, внесенные в 2006 г., сводятся к следующим: отменено положение об обязательном изложении причин, по которым данный законопроект должен быть рассмотрен палатами; введена возможность использования языков автономий; переданы постоянно действующей Центральной избирательной комиссии полномочия в сфере организации народной законодательной инициативы, принадлежавшие ранее провинциальным избирательным комиссиям (создаваемым на временной основе); отменено препятствие для выдвижения народной законодательной инициативы в виде принятого палатой решения по предложениям незаконодательного характера; увеличены сроки сбора подписей до девяти месяцев с возможностью увеличения на три месяца; установлена возможность использования электронной подписи; введено правило включения законопроекта, внесенного в порядке народной законодательной инициативы, в повестку дня парламента в течение шести месяцев; предусмотрена возможность участия представителя инициативной группы по внесению народной законодательной инициативы при ее рассмотрении в парламенте.
Данный закон был нацелен на укрепление прямого участия граждан, но был ли достигнут желаемый результат? Общее число выдвинутых народных законодательных инициатив выросло и превысило 50. Однако только две из них стали предметом рассмотрения Генеральных кортесов: народная инициатива по усилению за-
щиты должников в вопросах оплаты, аренды и от выселений, урегулированных Законом 1/2013 от 14 мая 2013 г., и предложения закона о регулировании боя быков как культурного наследия (реализована в виде Закона 18/2013 от 12 ноября 2013 г.). Остальные народные законодательные инициативы не дошли до стадии рассмотрения в силу того, что были признаны по разным причинам юридически неприемлемыми или не было собрано необходимое число подписей в установленный срок. Таким образом, обновление законодательства оказалось на практике неэффективным.
В статье названо несколько возможных причин этого: сложно собрать нужное число подписей в сроки, установленные законом; достойные одобрения намерения законодателей сочетаются с опасениями по отношению к данному инструменту политического участия, поэтому длительное время существовали лакуны в регулировании в силу отсутствия детализирующих закон регламентар-ных положений (как, например, в вопросе об использовании электронной подписи, предусмотренной в законе); слишком жесткая интерпретация условий реализации народной законодательной инициативы и др.
Увеличение числа выдвигаемых народных инициатив, по мнению автора, не столько результат проведенной реформы, сколько следствие растущего дефицита законности представительной демократии.
Г.Н. Андреева
