CC BY
26Э. Бельда также напоминает об особенности положения п. 3 ст. 1 Конституции Испании, которое определяет монархию как политическую форму испанского государства, но не как «форму правления». Формулировка этого положения была найдена в ходе учредительного процесса по созданию Конституции Испании 1978 г. Она означает, что монарх выступает в том единственном качестве, в котором он и может выступать в демократическом государстве, являясь символом государства и исполнителем актов других органов. Различие между испанской «республикой» во главе с «королем» и другими непрезидентскими республиками носит формальный характер, а ожидания, связанные с изменением монархии на республику, ложные, поскольку это не изменит характера связи между народом и его представителями, не повлияет на публичные расходы, на гарантии прав граждан и не создаст новую возможность выхода из циклических кризисов.
Г.Н. Андреева
2016.01.012. СТЕФАНИНИ М.Ф.-Р. ДВАДЦАТЬ ПЯТЬ ЛЕТ ДЕБАТОВ И РЕФОРМ, ПОСВЯЩЕННЫХ РЕФЕРЕНДУМУ ВО ФРАНЦИИ: МЕЖДУ ВЕРОЯТНОСТЬЮ И ДЕЙСТВИТЕЛЬНОСТЬЮ.
STÉFANINI M.F.-R. Vingt-cinq ans de débats et de réformes sur les référendums en France: entre apparences et réalités // Revue française de droit constitutionnel. - P., 2014. - N 100, Numéro spécial. - Р. 907919.
Ключевые слова: Франция; институт референдума; реформы; местные референдумы; Конституционный совет.
Статья директора научных исследований в Марсельском университете посвящена истории обсуждений и реформам института референдума за последние 25 лет. Эти дискуссии начались с референдума 1962 г., на котором Ш. де Голль предложил избирать президента Республики путем всеобщего и прямого голосования. К 1990 г. дебаты не прекратились. К этому времени во Франции с 1793 г. на национальном уровне был проведен 21 референдум, семь из которых - с 1958 г. (с. 907). За последние 25 лет было организовано три референдума, два из них касались европейской интеграции. Голосование 1992 г. по закону о ратификации Маастрихтского
договора получило 51% благоприятных голосов; референдум 24 сентября 2000 г. о сокращении срока президентского мандата до пяти лет прошел при очень слабом участии избирателей (30,2% внесенных в списки избирателей), но позволил принять конституционную реформу 72,3% позитивных голосов. Наконец, референдум 29 мая 2005 г. о ратификации договора, учреждающего Конституцию для Европы, отклонил это предложение 54,7% поданных голосов (с. 907). В течение 25-летнего периода, если реформы и принимались, то всегда с большой предосторожностью и с желанием, чтобы на голосовании участвовало гораздо больше граждан. Эта идея была выражена в докладе 1993 г., подготовленном комитетом, образованным Ф. Миттераном с целью совершенствования действующей Конституции и возглавлявшимся Ж. Веделем - крупным государствоведом. Комитет предлагал проводить референдумы и по проектам законов по инициативе меньшинства парламентариев.
Конституционный закон от 4 августа 1995 г. расширил область применения референдума на основании ст. 11 Конституции Франции, включив в ее содержание возможность голосований по экономическим и социальным вопросам и по вопросам государственных служб, к ним относящихся (с. 908).
В равной мере референдум во Франции распространен и на местном уровне. Конституционный закон от 28 марта 2003 г. придал такому референдуму «решающий» характер (с. 908); положения о нем были включены в ст. 72-1 Конституции 1958 г. о территориальных коллективах, т.е. он может проводиться во всех местных единицах (коммуны, департаменты, регионы, коллективы со специальным статусом, заморские коллективы). До 2003 г. референдумы на местном уровне могли быть организованы только при слиянии коммун и при группировании этих единиц на основе Закона 16 июля 1971 г.
Цель распространения референдумов на местный уровень состоит в том, чтобы развивать демократию и привлекать граждан к участию в жизни территориальных коллективов, сократить абсентеизм на национальных и местных выборах, а с европейской точки зрения расширять местную автономию. Некоторые консультационные процедуры были закреплены в абз. 3 ст. 72-1, ст. 72-4, в абз. 7 ст. 73 Конституции 1958 г. С 2003 г. несколько заморских террито-
рий проводили референдумы в отношении реформирования своих институтов.
После отклонения французскими гражданами на референдуме Конституции для Европы последовала еще одна ревизия Основного закона страны, которая смягчила проведение подобного голосования при расширении Союза. Теперь такой референдум носит факультативный характер.
Наконец, пересмотр Конституции Франции 23 июля 2008 г. включил в ст. 11 норму о проведении референдума по «разделенной» инициативе в отношении законодательного предложения парламентариев (пятая часть парламента), поддержанного 1/10 частью избирателей, включенных в избирательные списки (т.е. 4,5 млн). До сих пор многочисленные инициативы по использованию этой процедуры терпели неудачу.
Значительная часть статьи посвящена исследованию проблемы контроля за процедурой референдума, особенно на основании ст. 11 Конституции Франции. Факт проведения генералом Ш. де Гол-лем референдума в 1962 г., включившим в Конституцию новую норму о выборах президента республики путем прямого и всеобщего голосования, постоянно анализируется во французской док-тринальной литературе. В 1962 г. Конституционный совет отказался рассматривать переданный на референдум закон с точки зрения его соответствия Конституции, посчитав, что прямое выражение мнения народа не может быть предметом его рассмотрения. Особую озабоченность автора статьи вызывает возможность повторного обращения к избирателям президента республики, поскольку в ст. 11 Конституции Франции не прописаны нормы о предварительном контроле со стороны Конституционного совета за таким голосованием. Более того, Конституционный совет неоднократно отказывался рассматривать законы, включающие поправки в Конституцию.
Постепенно отношение Конституционного совета и законодателя к возможности проверок со стороны этого органа условий проведения референдума стало меняться. После конституционной реформы 2008 г., включившей в ст. 11 Конституции права на разделенную инициативу с последующим всенародным голосованием. Конституционному совету были предоставлены широкие полномочия при подготовке и проведении такого голосования.
Компетенция Конституционного совета усиливалась в связи, с одной стороны, с недовольством институтом референдума, и с другой - осознанием того, что Совет является хранителем Конституции и правового государства. Совет согласно ст. 60 Конституции Франции 1958 г. располагает следующей компетенцией: «Конституционный совет следит за правильностью проведения референдума, предусмотренного в статьях 11 и 89 и в разделе XV. Он объявляет их результаты» (с. 914). До 2000 г. Совет толковал свою компетенцию ограничительно, потому что не обладал правом судебного контроля. До голосования он не запрашивался по поводу передаваемых актов. В решении по делу НаисквтаШв, вынесенному в 2000 г., Совет посчитал, что он может контролировать декрет президента республики о передаче закона на референдум и декрет об организации такого голосования. Следующим этапом стало решение от 24 марта 2005 г. по поводу передачи на референдум проекта закона о ратификации Конституции для Европы; Совет посчитал возможным проверить законность формы передачи на голосование процедуре и материальным условиям, установленным в ст. 11 Конституции 1958 г.
В результате этих двух решений Конституционный совет получил возможность проверять подготовительные акты, принимаемые до передачи актов на основе ст. 11, 89-5 и 89 Конституции Франции, «не атакуя» сам закон о референдуме (с. 916).
Эволюция института референдума и контроля за его проведением получила новое выражение в поправках в ст. 11 Конституции Франции, принятых в 2008 г.; отныне 1/5 часть парламентариев, поддержанная 1/10 частью избирателей, занесенных в избирательные списки, может внести законодательное предложение о каком-либо законе или отмене действующего закона. Автор обращает внимание на то обстоятельство, что в Конституции оказались прописанными нормы, позволяющие Конституционному совету контролировать законность сбора подписей, материальную приемлемость законодательного предложения по существу (соответствуют полномочию итальянского Конституционного суда по проведению голосования в форме «народного вето» на основании ст. 75 Конституции Италии 1947 г.). В этом случае французский Конституционный совет проверяет, чтобы не отменялись законодательные по-
ложения, изданные за два года до голосования, а также финансовые правила.
Кроме того, новая редакция ст. 11 Конституции Франции дает право Совету проверять внесенное законодательное предложение на соответствие конституционным нормам. Это весьма важное положение было заимствовано из правового статуса Конституционного трибунала Португалии.
Если референдум на основе новых положений будет организован, то Конституционный совет обладает правами, указанными в ст. 60 Основного закона, т.е. такими же, которые, закреплены за ним и при других подобных голосованиях.
В заключение статьи автор указывает, что новые нормы о референдуме по разделенной инициативе парламентариев и избирателей еще ни разу не применялись на практике; более того, в последние 10 лет вообще не проводились подобные голосование. Хотя нормы Конституции существуют, но как они будут реализовывать-ся, вызывает много вопросов. Автор опасается, как бы новые нормы, включенные в ст. 11 Конституции в 2008 г., не могли быть использованы для ее пересмотра.
В.В. Маклаков
