CC BY
162015.04.010. АРАУЖО ДЕ ГУСМАУ УС. АНАЛИЗ КОНСТИТУЦИОННОГО ДИЗАЙНА И ЭВОЛЮЦИЯ БРАЗИЛЬСКОГО ПУБЛИЧНОГО СЕКТОРА.
ARÁUJO DE GUSMÁO H.C. Un análisis del diseño constitucional y de la evolución del sector público brasileño // Revista de derecho сошйШсюш! Europeo. - Granada, 2014. - N 21. - Mode of access: http://www.ugr.es/~redce/REDCE21 /articulos/01_araujo.htm
Ключевые слова: Конституция Бразилии; публичный сектор; глобализация; экономический кризис; социальные права.
Статья преподавателя конституционного права Университета Параиба (Бразилия) У.С. Араужо де Гусмао начинается с анализа особенностей Конституции Бразилии 1988 г. За прошедшее время страна существенно изменилась. Конституция 1988 г. - объемный документ, который отразил права и гарантии, завоеванные бразильским обществом после десятилетий недемократического управления. Автор подчеркивает важность включения в Конституцию главы о социальных правах. Экономический кризис, который переживала страна в период, когда готовилась Конституция, а также изменения, происходившие в мире в конце 1980-х - начале 1990-х годов, ставили перед страной задачи преодоления отставания и ликвидации пропасти между богатыми и бедными, при этом нужно было наладить государственное управление, сохраняя законность и нравственность. Соответственно, необходимость изменения Конституции была очевидна изначально, поскольку было необходимо заново сформировать публичный сектор.
Экономический кризис 2008 г. на Бразилию не оказал такого сильного воздействия, как на страны юга Европы, тем не менее страна оказалась в определенной мере затронута его последствиями. Чтобы понять характер этого воздействия, автор анализирует конституционные изменения, относящиеся к публичному сектору.
Публичный сектор в Бразилии по Конституции несет серьезную нагрузку в виде обязательств государства социального характера. В преамбуле Конституции 1988 г. отражено обязательство государства уменьшить социальное неравенство. Это положение увязано с целями государства: в ст. 1 провозглашена социальная ценность труда и свободного предпринимательства; в ст. 3 - обеспечение национального развития, искоренение бедности и марги-
нализации, уменьшение социального и регионального неравенства; в ст. 6 - гарантии права на образование, здоровье, труд, досуг, безопасность, социальное обеспечение, защиту материнства и детства, поддержку нуждающихся в помощи лиц. Данные положения детализированы в разд. II Конституции «Об основных правах и гарантиях» и разд. VIII «О социальном порядке».
Регулирование социальных прав в Конституции Бразилии 1988 г. обладает рядом особенностей. Часть социальных прав включена в разд. II, чтобы у правоприменителя не было сомнения, что эти права относятся к основным и, следовательно, необходимо обеспечить им соответствующую защиту. Конституция содержит важное положение, которое запрещает упразднение фундаментальных личных прав путем внесения в нее поправок (§ 4 ст. 60). Однако при этом часть социальных прав помещена в другой раздел -VIII, в частности положения, относящиеся к социальному обеспечению, социальному страхованию, социальной помощи и здравоохранению. В этом разделе, прежде всего, урегулированы вопросы государственной политики и финансирования социальной сферы и вклад общества. Такое расположение норм о социальных правах не способствует четкому определению правовой природы этих прав, эффективности их применения и надежной защите.
Недостаточная эффективность социальных прав, включенных в Конституцию, объясняется наличием чрезмерно абстрактной процедуры, которая скорее представляет собой некую программу. При этом не все социальные права сформулированы как программные нормы, особенно связанные с правом на труд. Последнее детально урегулировано в Конституции Бразилии и включает целый ряд положений, которые обычно не поднимают на конституционный уровень. В частности, в Конституцию включены: положения о гарантиях от произвольных или без достаточных оснований увольнений (п. I ст. 7), о страховании по безработице в случае вынужденной безработицы (п. II ст. 7), об участии в компенсационном фонде по безработице в период занятости (п. III ст. 7), о гарантиях минимальной заработной платы, установленной законом на национальном уровне, достаточной для того, чтобы обеспечить удовлетворение элементарных жизненных потребностей трудящемуся и его семье в отношении жилища, питания, образования, здравоохранения, досуга, одежды, гигиены, транспорта и социального страхо-
вания (п. IV ст. 7), о гарантиях периодического пересмотра минимальной заработной платы с целью гарантировать покупательную способность (п. IV ст. 7), о гарантиях установления заработной платы, пропорциональной значению и сложности труда (п. V ст. 7), о праве на тринадцатый оплачиваемый месяц на основе полной месячной заработной платы или пенсии по старости (п. VIII ст. 7), о праве на оплату ночного труда выше, чем дневного (п. IX п. 9 ст. 7), о гарантиях для получающих изменяемую по сумме заработную плату на оплату не ниже минимальной (п. VII ст. 7), о праве на продолжительность времени труда, не превышающую 8 часов в день и 44 часов в неделю и оплачиваемого еженедельного отдыха, предпочтительно в воскресенье (п. XIII и п. XV ст. 7), о праве на ежегодный оплачиваемый отпуск, отпуск по беременности и родам (п. XVI, XVII, XIX ст. 7) и др.
В ст. 193 Конституции Бразилии установлено, что «социальный порядок основывается на верховенстве труда и своими целями имеет общественное благосостояние и социальную справедливость». Данное положение детализировано в большом количестве следующих за данным конституционных положений о социальном обеспечении, здравоохранении, социальном страховании и социальной помощи (ст. 194-204), а также положениями гл. III «Об образовании, культуре и спорте».
Обширная социальная сфера деятельности государства требует конституционного регулирования государственного управления в этой области. В Конституции Бразилии к совместной компетенции Союза, штатов, федерального округа и муниципий (ст. 23) относятся: полномочия в области здравоохранения и общественного призрения; защиты и гарантирования прав нетрудоспособных лиц; охраны документов, произведений и других предметов, имеющих историческую, художественную и культурную ценность, памятников и археологических мест; воспрепятствования незаконной эксплуатации, разрушению, повреждению произведений искусства и других предметов, имеющих историческую, художественную и культурную ценность; предоставления возможностей для доступа к культуре и образованию; охраны окружающей среды и борьбы с загрязнением во всех его формах; борьбы с причинами бедности и факторами маргинализации путем благоприятствования социальной интеграции в неблагоприятных секторах. На конкури-
рующей основе Союз, штаты и федеральный округ законодательствуют по вопросам образования, культуры, преподавания и спорта; защиты и социальной интеграции нетрудоспособных лиц; охраны детства и юношества; социального страхования, охраны и защиты здравоохранения (ст. 24). При этом в бразильской конституционной модели государственного управления публичная администрация каждой из ветвей власти Союза, штатов, федерального округа и муниципий действует в соответствии с принципами законности, объективности, нравственного поведения и гласности (ст. 37). Первоначальный текст Конституции не содержал данного положения, оно было добавлено Конституционной поправкой 19/1998, т.е. спустя десять лет после ее принятия. В этой же статье содержится еще целый ряд положений, относящихся к государственному управлению, причем особое значение придается замещению государственных должностей на конкурсной основе, вопросам определения жалования государственным служащим, запрету на совмещение определенных постов, профсоюзным правам, а также ответственности за недобросовестное исполнение обязанностей по государственной службе.
Большое внимание в статье уделено эволюции публичного сектора в Бразилии в течении ХХ в. Автор выделяет четыре крупных реформы: в результате первой была изменена существовавшая ранее модель общества с полуфеодальной экономикой, монархическим прошлым и наследием эпохи рабства. Органы управления в этот период испытывали недостаток в квалифицированных кадрах. В управлении государством процветал клиентелизм, а публичный интерес был далеко не на первом месте. Во время революции 1930 г. была проведена реформа государственного управления, в ходе которой сформировалась специализированная бюрократия, ориентированная на рационализм и законность. Вторая крупная реформа внесла элементы гибкости в государственное управление. Основанием для третьей реформы стало принятие действующей Конституции 1988 г. Четвертая реформа связана с внесенными в данную Конституцию изменениями (как особо значимые отмечаются изменения 1998 г., а также изменения начала XXI в.). Эта реформа характеризуется расширением участия государства в помощи той части населения, которая жила в условиях нищеты, для чего учреждаются специальные фонды (например, Фонд борьбы и иско-
ренения бедности). При этом был обеспечен рост ВВП, хотя и слабый (например, в 2012 г. он составил 0,9% по сравнению с предыдущим годом). Причинами незначительного роста считается влияние европейского экономического кризиса, падение внутреннего потребления, проблемы с климатом, влекущие увеличение импорта в сельскохозяйственном секторе, и слабый рост сферы услуг.
Анализ степени соответствия деятельности бразильского публичного сектора конституционным положениям, связанным с реализацией публичных полномочий, проведен по четырем направлениям: труд, здравоохранение, образование и общественное неравенство.
Автор приводит статистические данные, показывающие расширение рынка труда и рост числа рабочих мест, причем последний более интенсивный для женской части населения. Однако эта тенденция была по-разному выражена в различных регионах, лидировал юго-восток страны.
В области здравоохранения наблюдается также положительная тенденция: средняя продолжительность жизни увеличилась до 74,08 лет, детская смертность уменьшилась, что в Бразилии связывают с усилением санитарного контроля. Добившись хороших показателей в снижении детской смертности, Бразилия выполнила на пять лет раньше установленного срока одну из Целей тысячелетия, поставленных ООН.
В сфере образования для Бразилии наиболее острой проблемой является сохранение неграмотности определенной части взрослого населения. Однако этот показатель в результате реализации программы обучения грамоте также уменьшается. Так, число лиц старше 15 лет, не умеющих ни читать, ни писать, сократилось с 2001 по 2011 г. с 12,1 до 8,6%.
Сокращается разрыв между богатыми и бедными, улучшается положение самой бедной части населения, хотя все еще сохраняется глубокое социальное неравенство. Одним из достижений социальной и экономической политики стало формирование подлинного среднего класса в стране. Если к этому добавить уменьшение числа неграмотных, то в дальнейшем возможны еще более глубокие социальные изменения.
В статье исследуется также вопрос о соответствии конфигурации публичного сектора конституционным положениям. По-
скольку Бразилия является федеративным государством, в ней существуют три достаточно автономных и вместе с тем взаимодействующих уровня управления: Союз, штаты и муниципалитеты.
Самым большим вызовом для всех уровней управления публичной администрации является борьба с коррупцией. Коррупция глубоко укоренена в стране, и с ней не всегда боролись. Время от времени ее последствия становились опустошительными как для политики, так и для общественной жизни. В статье показаны неюридические формы легитимации власти и другие проявления коррупции, из-за которых страна заняла в 2012 г. 69-е место по кор-рупциогенности (из 174 стран).
В Конституции Бразилии 1988 г., по мнению автора, имеются достаточно мощные инструменты борьбы с коррупцией. Так п. ЬХ1Х ст. 5 Конституции предусматривает предоставление судебного приказа о безопасности, чтобы защитить вполне определенное существующее право, когда ответственность за незаконные действия или превышение полномочий несет государственный орган или представитель юридического лица, наделенного компетенцией государственного органа. Средством против коррупции может служить и предусмотренная Конституцией народная инициатива по охране публичного имущества (п. ЬХХШ ст. 5). Статья 129 Конституции предоставляет органам прокуратуры широкие полномочия по борьбе с коррупцией.
Кроме того, в Бразилии был принят ряд нормативных актов, направленных на борьбу с коррупцией. Один из них позволяет привлечь к ответственности любого публичного агента за незаконное личное обогащение в результате использования административного ресурса.
В целом, по мнению автора, в результате того, что антикризисные меры в виде конституционных реформ в области экономики, публичных финансов, взаимодействия законодательной и исполнительной властей, приватизации и других изменений в публичном секторе были проведены как реакция на внутренние проблемы еще в предшествующий мировому кризису период, воздействие кризиса на Бразилию было не таким сильным, как на Испанию, Италию, Грецию или Португалию.
Г.Н. Андреева
