CC BY
252015.04.009. БОДРЕ М. КОНСТИТУЦИОННАЯ РЕФОРМА В ИТАЛИИ: МЕЖДУ УБЕЖДЕНИЕМ И ОПАСЕНИЯМИ. BAUDREZ M. La réforme constitutionnelle en Italie: ЕШхе conviction et appréhensions // Revue française de droit constitutionnel. - P., 2013. -N 97. - Р. 215-227.
Ключевые слова: Итальянская Республика; конституционная реформа; избрание президента; избрание премьер-министра; процедура принятия законов; избирательное законодательство.
Статья профессора юридического факультета Южно-Тулонского университета посвящена рассмотрению некоторых вопросов, связанных с проходящей в 2013-2014 гг. конституционной реформой. «Италия вернулась на путь конституционных реформ» (с. 215), - такими словами начинается статья. Действительно, в недавнем прошлом потерпели неудачу несколько таких реформ, а именно реформа, предлагавшаяся комиссией Боззи (Bozzi) в 1985 г., комиссией Де Мита-Лотти (De Mita-Lotti) в 1994 г. и комиссией Алемы (Alema), называвшейся бикамеральной комиссией, в 1998 г. В соответствии с соглашением, указанным Президентом республики в послании 22 марта 2013 г., 29 апреля председатель Совета министров Энрико Летта (Enrico Letta) представил основные направления реформы, которые он внес в Палату депутатов и в Сенат. 29 мая 2013 г. парламент одобрил образование комиссии экспертов, чтобы рассмотреть различные аспекты этой реформы и вопрос об участии в ней граждан. Наконец, по требованию палат парламента 5 июня 2013 г. правительство представило проект конституционного закона, предусматривающий образование парламентского комитета по институциональной и избирательной реформе, который в настоящее время находится на втором чтении в Сенате.
Реформа должна быть проведена с соблюдением положений ст. 138 действующей Конституции 1947 г. о порядке изменения Основного закона и должна касаться значительного круга вопросов. Предложенная и принятая парламентом реформа должна быть передана на референдум. Имеется в виду акт об изменении Конституции. Даже если он будет одобрен двумя третями голосов в каждой из палат, референдум состоится. Дело в том, что в ст. 138 Конституции Италии специально оговаривается необходимость утверждения акта на референдуме.
Комиссия экспертов была создана декретом председателя Совета министров. Реформа должна касаться разделов I, II, III и V второй части Конституции, т.е. «Устройства республики», в которой закрепляются нормы о парламенте, президенте республики, совете министров и нормы об областях, провинциях и коммунах. Реформируются такие важные сферы, как форма государства, форма правления, двухпалатная структура парламента, законодательство, включая избирательное.
В комиссию под председательством министра по конституционным реформам вошли 35 членов, из которых 34 - профессора университетов (три из них бывшие председатели Конституционного суда), и Франко Фраттини (Franco Frattini) - бывший комиссар Европейского союза и в прошлом министр иностранных дел Италии. Комиссия заседала десять дней, в течение 110 часов между 12 июня и 17 сентября 2013 г. Непродолжительный срок заседаний объясняется единством взглядов членов комиссии, поскольку для всех совершено очевидной является срочность в проведении реформы; кроме того, повлияло «созревание» (mûrissement) взглядов на необходимые изменения, высказанных в предшествующие созыву названной комиссии годы. Доклад комиссии был представлен 12 апреля 2014 г.
Существующий в Италии конституционный кризис угрожает социальной сплоченности в стране, указывает на слабость политических институтов и утрату доверия общественного мнения по отношению к политическому классу. Инновациями реформы, по мнению автора, должны стать форма правления, стабильность правительства, отношения между гражданами и их представителями, их влияние на политические условия функционирования режима.
При обсуждениях в комиссии предлагалось установить «мажоритарный парламентаризм» по примеру французского, или ввести элементы рационализированного парламентаризма, или «парламентское правление премьер-министра» (с. 217). В этих условиях статус президента Итальянской Республики сохраняется, а равноправный бикамерализм парламента подвергается сомнению.
Высказывавшиеся предложения об избрании президента Италии путем прямого и всеобщего голосования по примеру Франции были отвергнуты по двум основаниям. Первое - боязнь возникновения состояния «сосуществования», неоднократно случав-
шегося во Франции, когда глава государства и правительство могут принадлежать к различным политическим партиям из-за того, что они избираются населением отдельно друг от друга.
Второе основание - изменение порядка избрания президента Республики парламентом, т.е. его избрание прямым голосованием избирательным корпусом, привело бы к необходимости пересмотра всей второй части Конституции 1947 г. Поэтому было решено оставить прежний способ избрания на совместном заседании палат парламента большинством в две трети голосов в первых двух турах голосования и получения простого большинства в последующих турах.
Президент Итальянской Республики будет назначать главу правительства, который получит название премьер-министра, как этого требует парламентский монистический режим. Премьер-министр будет назначаться, исходя из результатов парламентских выборов. По предложению премьер-министра президент республики будет назначать и отзывать министров, получит право распускать парламент.
Что касается двухпалатной структуры парламента, то члены комиссии единогласно высказались за изменение статуса верхней палаты - Сената и за сокращение численного состава обеих палат. Палата депутатов должна включать от 450 до 480 депутатов (сейчас 630), а Сенат - от 150 до 200 (сейчас 315). Сенат должен избираться пропорционально численности населения областей либо косвенными выборами местными областными советами. Члены комиссии также высказались за желательность членства руководителей областей в Сенате. Они получат места по праву, на основании своей должности. Сенат, таким образом, должен стать представительством местных автономий; должны быть уменьшены его права в области законодательства и контроля за деятельностью правительства.
В результате реформы роль парламентских палат должна измениться, хотя у Сената останется право создания комиссий, которые могут следить за деятельностью правительства. Сенат, по примеру других стран, не может быть распущен.
Особое внимание комиссией было уделено выработке механизмов конституционной стабильности правительства. Существующая Конституция 1947 г. по своему характеру является «соседкой» (voisine) французской Конституции 1946 г. и имеет те же
недостатки, что и во Франции в период Четвертой республики, а именно учрежденный классический парламентский режим порождает нестабильность правительства. Для устранения этого явления комиссией были предложены два комплекса мер, а именно усиление связи премьер-министра с парламентским большинством и рационализация законодательной процедуры.
Первый комплекс мер состоит в том, что премьер-министр представляет парламентское большинство. Он должен получать инвеституру в Палате депутатов по программе своего правительства, а не по его персональному составу, как это делается сейчас. При постановке вопроса о доверии в связи с программой пятая часть депутатов нижней палаты может внести «резолюцию о конструктивном недоверии», предложив фамилию нового премьер-министра против кандидатуры президента республики. Предложенный депутатами премьер-министр может стать действующим, если за него проголосует абсолютное большинство членов Палаты депутатов. Во время работы правительства депутаты могут «свергать» премьера с применением такой же процедуры. Правда, при этом по требованию премьер-министра президент Республики может распустить Палату депутатов.
Что же касается парламентской процедуры, то ее применение должно быть ускорено. Для этого предлагается разделить функции Палаты депутатов и Сената, а правительству предоставить возможности быть «хозяйкой» (maîtrise) этой процедуры. Комиссия предложила ввести четыре категории законов: конституционные законы и законы об изменении Конституции; органические; бикамераль-ные (т.е. проходящие через две палаты) простые законы; просто простые законы.
Конституционные законы и законы об изменении Основного закона и бикамеральные законы принимаются обеими палатами парламента. Статья 138 Конституции 1947 г. при этом не изменяется, а именно сохраняются нормы в отношении применения референдума; это голосование, однако, должно превратиться из возможного в обязательное. Бикамеральные законы регулируют организацию и функции областей, все они перечислены в Конституции.
Новой категорией должны стать органические законы. Инициативу по предложению таких законов, их принятие и изменение следует точно прописать в Конституции; они принимаются Пала-
той депутатов. Области регулирования таких законов также должны быть указаны в Основном законе, и поэтому таких законов не должен «бояться» Сенат (с. 221). Четвертая категория - простые законы - относится исключительно к компетенции нижней палаты. Сенат может принимать участие в их рассмотрении, если только две пятых его состава, сенаторы которого избраны по меньшей мере в четырех областях, этого потребуют. Сенат должен высказаться по проекту в течение 30 дней, следующих за передачей ему текста. Если Сенат отвергнет проект, то Палата депутатов высказывается по проекту также в 30-дневный срок. Предложенная процедура, таким образом, обладает формой ограниченного законодательного челнока.
Среди других предложений комиссии автор называет некоторое число простых законов, которые могут приниматься по «ускоренной процедуре». После рассмотрения в Совете министров премьер-министр может требовать внесения в повестку дня Палаты депутатов проектов для их рассмотрения в приоритетном порядке и голосования в определенный срок. В течение трех дней Палата депутатов должна рассмотреть такой проект. Если она его одобряет, но в больший срок, то премьер-министр может требовать от нее единого по всему проекту голосования (а не постатейного, как это происходит сейчас). Предусмотрена возможность рассмотрения таких актов Сенатом по его требованию в сроки, уменьшенные наполовину.
Предложенные новые правила представляют собой заимствованную комбинацию ст. 48, 44 и 45 французской Конституции 1958 г. Автор видит четыре особенности новой процедуры: 1) она применяется к простым законам; 2) число законов устанавливается регламентом Палаты депутатов; 3) Палата депутатов должна разрешить правительству применить эту процедуру; 4) необходимо предварительное условие рассмотрения проекта в Совете министров.
В реальности новые правила имеют главной целью позволить правительству быстро проводить свою политику без обращения к декретам-законам. Даже если Сенат выскажется за рассмотрение им таких законов, то максимальная продолжительность их принятия составляет всего 60 дней. Помимо исключения из практики декретов-законов, издаваемых правительством, еще одним следствием новой процедуры стало бы избежание «законодательных ла-
вин» (avalanches législatives) и принятие более «однородных» актов, более четких и менее многочисленных, с соблюдением принципов права.
Однако достижение этих целей возможно, только если в Палате депутатов будет существовать правительственное большинство. Названные меры автор относит к принципам рационализированного парламентаризма, что должно способствовать правительственной стабильности в стране.
Еще один блок реформ, предложенных комиссией, относится к изменению избирательных законов и «развитию» участия граждан в публичных делах. Члены комиссии посчитали изменение законов о выборах более важной задачей, чем другие конституционные реформы. Существующий избирательный режим парламента привел к разочарованию граждан в существующей представительной демократии.
Задачей предлагаемой избирательной реформы является достижение стабильности правительства и уменьшение политической фрагментарности слабо представленных в выборных учреждениях политических партий, сокращение разрыва (la décalage) между политическим классом и гражданами, улучшение представительности институтов. Для решения этих задач комиссия предлагает оставить пропорциональную систему для формирования Палаты депутатов, но внести в нее некоторые существенные поправки. Должен быть установлен «порог» в 5% для участия в распределении мест и введена «премия» для партийного списка или объединения, получивших от 40 до 50% мест; причем маленькие партии, участвующие в объединении с полученными менее 5% голосами, не должны учитываться при таком распределении. Если ни один из списков или объединений не получил названного числа мест в первом туре, проводится второй тур между двумя объединениями, набравшими наибольшее число голосов избирателей в первом туре. Премия в таком случае причитается списку, получившему наибольшее число голосов избирателей.
Наконец, комиссия единогласно высказалась за то, чтобы упразднить избирательный округ, в котором участвуют итальянцы, находящиеся за границей. В настоящее время места для таких избирателей предоставляются в одном специальном избирательном
округе, а голосование проводится в консульствах и посольствах, находящихся в зарубежных странах.
Члены комиссии, предлагая названные избирательные реформы, надеются на постепенную биполяризацию политических партий (т.е. на двухпартийность или двухполярность) и на уменьшение политической фрагментации, т.е. на сокращение числа политических партий.
Комиссия предложила также внести изменения в форму итальянского государства. Имеется в виду распределение компетенции между государством и областями. Предыдущая конституционная реформа в Италии состоялась в 2001 г., когда были расширены полномочия областей. Теперь же комиссия предлагает при существующей конкурирующей компетенции ввести принцип суб-сидиарности, состоящий в том, что если государство не пользуется компетенцией в данной сфере, то она принадлежат областям и коммунам. Исключительная компетенция государства при этом не должна затрагиваться.
Комиссия также предлагает расширить участие граждан в публичной власти, хотя действующие ст. 71 Конституции (народная инициатива) и 75 (отлагательный референдум по требованию 500 тыс. избирателей или пяти областных советов) уже существуют и применяются. Комиссия высказалась за то, чтобы законопроекты по народной инициативе в обязательном порядке рассматривались парламентом в точно установленный срок. В случае отклонения или отказа парламента рассматривать предложенный проект, по нему должен быть организован референдум.
Автор приводит цифры многочисленных опросов общественного мнения, свидетельствующие о благоприятном отношении к предложенным комиссией реформам. В частности, развитие прямых народных инициатив поддерживают 68,7% избирателей, а референдум по предложенной народной инициативе, отклоненной парламентом, - 92% (с. 226).
В заключение автор указывает на необходимость реформирования структуры итальянского государства, что должно привести к изменению политического менталитета в стране и сознания политического класса. «Если не будет реформ, то будет революция», -заключает он (с. 227).
В.В. Маклаков
