CC BY
54ных правоотношений. В законодательстве ряда зарубежных стран содержатся нормы, устанавливающие дифференцированный подход к ограничению дееспособности граждан с психическими расстройствами. Предлагается внести изменения в ГК РФ, предусматривающие возможность сохранения за гражданином, страдающим психическим расстройством, конкретного объема его дееспособности, определяемого с учетом степени нарушения его способности понимать значения своих действий или руководить ими.
Н.В. Крысанова
2015.02.029. БАНКРОТСТВО ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫХ ОБРАЗОВАНИЙ: ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО, СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА И ДОКТРИНАЛЬНЫЕ ПОДХОДЫ (ОПЫТ США). (Обзор).
Ключевые слова: США, банкротство; штаты; муниципальные образования; план реструктуризации задолженности.
В американской юридической литературе последних лет значительное внимание уделяется проблематике неплатежеспособности публично-правовых образований - начиная с городов и заканчивая государствами.
Публично-правовые образования сравнительно недавно стали рассматриваться как возможные должники-банкроты. Если обратиться к истории развития законодательства о банкротстве различных субъектов, то картина будет выглядеть так. Ранее законодательство о банкротстве было ориентировано исключительно на фигуру должника-коммерсанта (физическое лицо). Затем, с появлением юридических лиц, начинает развиваться законодательство о банкротстве корпораций. И, наконец, сравнительно недавно институт банкротства распространяется на обычных людей, не являющихся коммерсантами (так называемое потребительское банкротство) и на публично-правовые образования. Профессор Университета Пенсильвании Дэвид Скил отмечает, что спектр субъектного состава возможных должников-банкротов обычно представляют следующим образом: «гражданин, гражданин-предприниматель, корпорация, муниципальное образование, штат, государство». «Распространено мнение, что банкротство имеет наибольший смысл для физических лиц, немалый смысл - для корпораций, что банкротство городов может быть благотворно, хотя и вызывает определен-
ные сомнения, и что оно совсем не подходит для штатов и совершенно невозможно для государств», - констатирует Д. Скил (4, с. 2217); он считает, что банкротство публично-правовых образований имеет сходство скорее не с банкротством корпораций, а с банкротством обычных граждан - в обоих случаях речь идет не о ликвидации должника, а об урегулировании задолженности по определенным правилам.
В США банкротство городов предусмотрено законодательством (Кодексом о банкротстве США и законами ряда штатов), а вот возможность признания конкурсоспособности штатов пока только лишь обсуждается в правовой доктрине.
Муниципальное банкротство - относительно новый для американского права институт. Первый федеральный закон о муниципальном банкротстве был принят в 1934 г. - во время Великой депрессии (в тот момент ожидалось, что порядка тысячи муниципальных образований могут заявить о дефолте по муниципальным облигациям). Верховный суд США сначала признал закон противоречащим Конституции, однако уже в 1937 г. Конгресс принял его в незначительно модифицированном виде, и он был включен в Кодекс о банкротстве (как гл. IX «Урегулирование задолженности муниципальных образований»). По поводу конституционности этого Закона также возникали сомнения, но Верховный суд оставил его в силе.
Следующие серьезные изменения в законодательстве о муниципальном банкротстве происходили в трудном в финансовом отношении для больших городов, особенно Нью-Йорка, 1976 г.: тогда были устранены препятствия к тому, чтобы большие города могли подавать заявления о своем банкротстве по гл. IX; на муниципалитеты были распространены некоторые положения о должниках-корпорациях по гл. XI Кодекса о банкротстве. Очередные изменения вносились в гл. IX в 1978 г. и в 1988 г., а в 1994 г. были уточнены нормы, касающиеся санкционирования штатом подачи муниципальным образованием заявления о банкротстве. Согласно новой формулировке требовалось, чтобы муниципалитету такое право было предоставлено законодательством штата либо должностным лицом или организацией, уполномоченной на это законодательством штата.
Таким образом, возможности штатов осуществлять контроль над муниципальными банкротствами были расширены. Эти возможности были использованы различными штатами по-разному. Джорджия стала единственной юрисдикцией, установившей для своих муниципалитетов прямой запрет на банкротство. Во многих штатах законодательство по данному вопросу отсутствует; некоторые штаты приняли свое законодательство, устанавливающее специальные требования к муниципалитетам, намеревающимся заявить о своем банкротстве. Последние изменения были внесены в гл. IX в 2005 г. Законом о предупреждении злоупотреблений при банкротстве и о защите потребителей (The bankruptcy abuse prevention and consumer protection act); они касались автоматического моратория.
Самым известным примером банкротства города, вероятно, стал случай с Детройтом, несомненным чемпионом среди неплатежеспособных городов и по количеству населения, и по размеру задолженности. Пример Детройта, считает исследователь из американского Университета Нотр-Дам Джексон Гарви (1, с. 2301-2304), еще долго будет служить предостережением для моноиндустриальных городов: автомобильное производство вывело Детройт на 4-е место по величине среди городов США, оно же его и погубило. Вскоре после окончания Второй мировой войны автоматизация производства повлекла сокращение рабочих мест и рост безработицы. Наступление иностранных конкурентов привело к уменьшению доли «Detroit Three» («Ford», «Chevrolet», «Chrysler») на американском рынке, и к 2010 г. она упала до ранее немыслимых 45%. В период с 1972 по 2007 г. в городе закрылись около 80% производственных предприятий и 78% предприятий розничной торговли. Безработица еще выросла и заметно превысила средний уровень по стране. Те, кто имел средства, чтобы уехать, уезжали. Результатом стало катастрофическое снижение сумм налоговых поступлений: сборы подоходного налога упали с 95 млн долл. в 2002 г. до 34 млн в 2008 г. Вслед за этим в запустение пришла сфера публичных услуг: не горели около 40% уличных фонарей, закрылась половина городских парков. Почти 80 тыс. домов стояли полуразрушенные или покинутые. Ответа на звонок в полицию приходилось ждать около часа, даже в случаях срочных вызовов (1, с. 2307-2314).
Шестидесятилетняя эпоха движения к экономическому коллапсу закончились тем, что 14 марта 2013 г. губернатор с одобрения городского совета назначает чрезвычайного управляющего (emergency manager) с широкими полномочиями по финансовым вопросам, ограничивающими полномочия выборных городских управленцев. Чрезвычайный управляющий провел переговоры с разными группами кредиторов, представив им план реструктуризации задолженности и предложив выдвигать альтернативные планы. Однако достичь соглашения с кредиторами ему не удалось. Кредиторы обратились в суд штата с требованием признать неконституционным законодательство Мичигана, в соответствии с которым назначается чрезвычайный управляющий и штат может санкционировать подачу в суд заявления о муниципальном банкротстве. Заявители также просили суд запретить Детройту подавать заявление о банкротстве. И вот, в один и тот же день, 18 июля 2013 г., город подает в федеральный банкротный суд заявление о банкротстве, а судья штата удовлетворяет иск кредиторов и выносит решение о том, что губернатор не имел права санкционировать обращение города в суд с заявлением о банкротстве, поскольку это угрожает уменьшением пенсионных выплат публичным служащим. Однако судью специализированного банкротного суда это не смутило, и он продолжил разбирательство, считая, что вопрос о кон-курсоспособности Детройта как раз и подлежит разрешению в бан-кротном процессе.
Дело о банкротстве Детройта обнажило целый комплекс правовых и политических проблем, однако наибольшее внимание привлекает проблема выплат такой группе кредиторов, как пенсионеры. Многие местные публичные системы пенсионного обеспечения в США предполагают платежи пенсионерам непосредственно из муниципального бюджета, а не за счет отчислений от заработков, так что банкротное дело Детройта будет иметь прецедентный характер, уверен Дж. Гарви (1, с. 2320-2322). Часть комментаторов считает, что пенсионные обязательства относятся к необеспеченным, следовательно, кредиторы по ним получают выплаты в последнюю очередь. В таком духе высказался и судья Роудс (Rhodes), рассматривавший дело о банкротстве Детройта; чрезвычайный управляющий Детройта Орр (Orr) также заявил, что положения Кодекса о банкротстве позволят Детройту снизить пенсионные вы-
платы. Дж. Гарви считает такой подход неверным: из текста Конституции Мичигана следует, что содержащаяся в нем «пенсионная оговорка» (pension clause), в отличие от «контрактной оговорки» (contract clause), продолжает действовать и в условиях банкротства, а это значит, что чрезвычайный управляющий был не вправе включать в план реструктуризации задолженности условия о снижении пенсионных выплат (1, с. 2314-2322).
В принципе, при конфликте федерального законодательства о банкротстве и законодательства штата может отдаваться предпочтение федеральному закону, но только в том случае, если это не нарушает принципов федерализма. Два суверена, штат и федерация, в сфере, определенной гл. IX, должны работать вместе, не подрывая суверенитета друг друга, подчеркивает Дж. Гарви, ссылаясь на решение по делу Rice vs Santa Fe Elevator Corp. (1947 г.) (1, с. 2323).
Вообще, Кодекс о банкротстве неоднократно прибегает как к прямым, так и к подразумеваемым отсылкам к праву штатов. Например, в § 943(b) разд. XI Кодекса законов США говорится о том, что действия должника, включенные в план, не могут противоречить законодательству. При этом имеется в виду как федеральное законодательство, так и законодательство штатов. В Кодексе о банкротстве отсутствует определение имущественных прав, и по этому вопросу необходимо обращаться к законодательству штатов. Пенсионные обязательства по Конституции Мичигана подпадают под особый правовой режим, и поэтому от их исполнения нельзя освободиться даже путем банкротства. План может предусматривать уменьшение иных выплат, в отношении которых Конституцией штата не установлен специальный режим. Вместе с тем, поскольку Кодекс о банкротстве ориентируется на определение имущества по законодательству штатов, прибегнув к банкротству, никакому городу в Мичигане не удастся сократить публичные пенсии.
В американской истории имеются и случаи объявления штатами о своем дефолте: в 1933 г., во время Великой депрессии, это произошло с Арканзасом, восемь штатов объявили о своем дефолте во время финансовой паники 1837 г. (5, с. 325). В последние годы с проблемой острого дефицита бюджета столкнулись Калифорния и Иллинойс. «Может быть, наступило время пересмотреть законода-
тельство, чтобы штаты могли банкротиться подобно муниципальным образованиям?» - задает вопрос Д. Скил (4, с. 2219).
В п. 4 § 8 ст. 1 Конституции США установлено, что Конгресс уполномочен принимать единообразные для всей территории США законы о банкротстве («оговорка о банкротстве»). Однако Верховный суд США так никогда и не давал четкого определения «контуров» данного института. В одном из давнишних решений по делу Sturges vs СгсмттЫеШ Верховный суд подчеркнул, что оговоркой о банкротстве Конгресс уполномочен вводить меры по аккумулированию всего или части имущества должника для того, чтобы заплатить кредиторам, а также освобождать должника, частично или полностью, от обязательств. Интересно, что ни в этом, ни в последующих решениях Верховный суд не указал, что непременным условием банкротства является неплатежеспособность должника. Вопрос, относится ли тот или иной закон к законодательству о банкротстве, таким образом, не праздный.
В течение последних трех десятилетий большинство исследователей понимают институт банкротства как решение проблемы координации поведения множественных кредиторов, каждого из которых требуется ограничить в стремлении к немедленному и полному удовлетворению собственных требований. Однако эта цель едва ли может быть поставлена во главу угла в отношении испытывающих финансовые трудности штатов, поскольку отдельно взятому кредитору не так просто принудить к исполнению обязательств штат, который в определенной, хотя и ограниченной, мере обладает суверенитетом.
Финансовые трудности могут подтолкнуть штаты к свертыванию важных социальных программ, но, в отличие от должников-корпораций, штаты сами, а не их кредиторы, определяют, какие программы сворачивать и какое имущество продавать. В отличие от большинства должников, обладающих суверенитетом, штаты, как правило, не отказываются от своего иммунитета, когда прибегают к облигационному займу, а если и отказываются, то все равно кредиторам будет очень непросто добраться до принадлежащего штатам имущества, поправка к Конституции США не позволяет кредиторам преследовать штаты в федеральных судах.
Д. Скил рассматривает шесть доводов в пользу признания конкурсоспособности штатов (3, с. 689-706). Во-первых, даже сам
по себе риск подвергнуться банкротству (он называет это эффектом тени) будет стимулировать штаты к более взвешенному обращению со своими долгами и способствовать уменьшению управленческих издержек (agency costs).
Штаты часто устанавливают для своих публичных служащих непозволительно большие пенсии, что является немалой угрозой для финансовой стабильности. Перспектива реструктуризации пенсионных обязательств в рамках банкротства (на муниципальном уровне такие примеры имеются) способна оказывать сдерживающее воздействие. Кроме того, в настоящий момент большинство споров, касающихся пенсионного обеспечения на уровне штатов, разрешают судьи штатов, которые сами являются потенциальными получателями этих пенсий; при перемещении этих споров в банкротную плоскость дела будут рассматривать уже федеральные судьи, что обеспечит принятие более объективных решений по данным вопросам.
Распространение на штаты института банкротства могло бы также упростить и сбалансировать структуру обязательств штатов и помочь определить среди них приоритетные.
Механизмы банкротства способны дать штатам новые способы реструктуризации задолженности и обеспечить более справедливое распределение издержек, в то время как сейчас основное бремя ложится на работников публичной сферы и потребителей ее услуг (а это, как правило, малообеспеченные люди и средний класс).
Институт банкротства предоставляет наилучший путь выхода из катастрофической ситуации. В настоящий момент существует только два таких пути: обратиться за помощью к федеральным властям (как поступили банки в 2008 г.) и объявить о дефолте, что, по выражению Д. Скила (3, с. 706) произведет эффект цунами на финансовом рынке: это будет серьезный удар по кредиторам, причем штаты смогут по своему усмотрению решать, каким кредиторам заплатить, а каким приостановить выплаты. И, наконец, дефолт не освобождает должника от исполнения обязательств, а только откладывает его.
Речь, разумеется, идет о добровольном заявлении о банкротстве, поскольку принудительное банкротство штатов было бы неконституционным.
Противники распространения на штаты механизма банкротства обращают внимание на то, что штаты, в отличие от муници-
пальных образований, обладают неограниченными налоговыми полномочиями и, следовательно, способны собрать средства для выполнения своих денежных обязательств (5, с. 325).
Компромиссный вариант предлагает профессор права и бизнеса Школы права Университета Дьюка Стивен Шварц. Он называет его минималистским подходом и применительно к штатам употребляет термин «банкротство» в кавычках. С. Шварц высказывает опасение, что распространение на штаты гл. IX Кодекса о банкротстве или включение в Кодекс дополнительной главы о банкротстве штатов принесет с собой много «лишнего багажа»; он считает разумным принятие отдельного федерального закона о реструктуризации задолженности штатов, который позволит проводить такую реструктуризацию с применением некоторых принципов и механизмов, разработанных в рамках института банкротства: уведомления кредиторов, разделения кредиторов на классы, обсуждения с ними плана реструктуризации задолженности, утверждения плана посредством голосования (5).
А можно ли пойти дальше и представить себе банкротство государств? Анна Гельперн, профессор Вашингтонского колледжа права, в статье, посвященной «квазисуверенным должникам», цитирует Адама Смита, который говорил, что и суверенное государство может столкнуться с необходимостью объявить о своем банкротстве, а открытое и добросовестное банкротство честнее и эффективнее, чем допечатывание денег (2, с. 890). По наблюдениям Д. Скила, принято считать, что банкротство унижает суверена. Однако добровольное банкротство, доказывает он, способно скорее помочь сохранить достоинство, нежели его уронить, и приводит пример Аргентины, которой в 2005 г. пришлось заняться урегулированием задолженности перед держателями облигаций. Поскольку механизм банкротства к государствам неприменим, освободиться от обязательств не получилось, и кредиторы, которые не согласились на отсрочку платежей, начали охоту за государственным имуществом. Упорядоченная процедура банкротства для суверенного должника была бы менее травматична.
Что же касается государств - членов Евросоюза, то они, подобно штатам США, не могут прибегнуть к дополнительной денежной эмиссии, чтобы заплатить долги, поэтому для них в бан-кротном механизме урегулирования задолженности имеются дополнительные преимущества (4, с. 2230-2251).
Список литературы
1. Garvey J.T. Municipal bankruptcy and public pensions: Detroit's eligibility for chapter 9 relief and legal restraints on the city's actions as a debtor // Notre Dame law rev. - South Bend, 2014. - Vol. 89, N 5. - P. 2299-2328. - Mode of access: http://ndlawreview.org/wp-content/uploads/2014/06/NDL511.pdf
Гарви Дж.Т. Муниципальное банкротство и публичные пенсии: Вправе ли Детройт заявлять о своем банкротстве по гл. IX? Ограничения конкурсоспо-собности крупных городов.
2. Gelpern A. Bankruptcy, backwards: The problem of quasi-sovereign debt // Yale law j. - New Haven, 2012. - Vol. 121, N 4. - P. 887-942. - Mode of access: http://www. yalelawj ournal .org/pdf/1046_2hx1 mrd5.pdf
Гельперн А. Предыстория банкротства: Проблема квазисуверенных должников.
3. Skeel D.A. States of bankruptcy // University of Chicago law rev. - Chicago, 2012. -Vol. 79, N 2. - P. 677-735. - Mode of access: http://lawreview.uchicago.edu/sites/ lawreview.uchicago.edu/files/uploads/79_2/04%20 Skeel%20ART.pdf
Скил Д. А. Штаты-банкроты.
4. Skeel D.A. When should bankruptcy be an option (for people, places or things)? // William & Mary law rev. - Williamsburg, 2014. - Vol. 55, N 6. - P. 2217-2253. -Mode of access: http://scholarship.law.upenn.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1921 &context=faculty_scholarship
Скил Д. А. Банкротство - это выход (для человека, местности или имущества)?
5. Schwarcz S.L. A minimalist approach to state «bankruptcy» // UCLA law rev.-2011. - Vol. 59, N 2. - P. 322-352. - Mode of access: http://www.iiiglobal. org/component/jdownloads/finish/657/5838.html
Шварц С.Л. Минималистский подход к «банкротству» штатов.
Е.Г. Афанасьева, М.Г. Долгих
2015.02.030. ЭШПИРИТУ САНТУ Ж. ОТКАЗ ОТ ДОГОВОРА АРЕНДЫ ПО УВАЖИТЕЛЬНЫМ ПРИЧИНАМ. ESPIRITO SANTO J. A cessa^ao do contrato de arrendamento por denuncia justificada // Revista da Ordem dos advogados. - Lisboa, 2013. - A. 73, Vol. 4, N 3.- P. 1244-1263. - Mode of access.http:// www. oa. pt/upl/%7B5889456a-3ab1-4df3-9d50-95e998a65af0%7D.pdf
Ключевые слова: право Португалии; договор аренды городской недвижимости; односторонний отказ от договора аренды.
Статья доцента Лиссабонского университета Жуана Эшпири-ту Санту посвящена особенностям одностороннего отказа арендодателя от договора аренды городской недвижимости по праву Португалии.
