CC BY
25онного понимания длящегося суверенитета утверждают, что парламент в целом посредством Парламентского акта 1911 г. делегировал определенным своим составным частям полномочия по принятию вторичного (делегированного) законодательства. Поэтому, когда нижняя палата, используя процедуры, установленные Парламентским актом 1911 г., преодолела вето верхней палаты и приняла Парламентский акт 1949 г., она тем самым создала делегированное законодательство, так как парламент состоит из двух палат и короны. Без согласия Палаты лордов не может быть принято первичное законодательство. Автор является сторонником традиционного подхода и подвергает сомнению действительность Парламентского акта 1949 г., поскольку нижняя палата, будучи органом с делегированными полномочиями, не могла принять акт, расширяющий ее полномочия, без согласия всего парламента, состоящего из трех частей, а именно без согласия Палаты лордов.
Парламентский акт 1949 г. может быть оспорен не только в связи с тем, что Парламентский акт 1911 г. делегировал полномочия всего парламента нижней палате, как утверждали истцы по делу Джексона, но и поскольку Парламентский акт 1911 г. был принят парламентом совместно с народом, и поэтому является конституционным документом. Соответственно, решение о внесении изменений в акт должно быть также принято народом. Парламентский акт 1949 г. изменил положения Парламентского акта 1911 г. посредством иной процедуры, нежели та, которая была использована при принятии последнего. Автор полагает, что это не могло быть сделано без согласия народа, принявшего данный акт. Исходя из этого заключения, автор указывает на возможные практические и теоретические последствия новой интерпретации парламентских актов.
Е.С. Казак
2014.02.008. СИМСОН КЭРД Дж. ПАРЛАМЕНТСКИЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ КОНТРОЛЬ: ДЕСЯТЬ ЛЕТ СПЕЦИАЛЬНОМУ КОМИТЕТУ ПАЛАТЫ ЛОРДОВ ПО КОНСТИТУЦИИ. SIMSON CAIRD J. Parliamentary constitutional review: Ten years of the House of Lords select Committee on the constitution // Public law. -L., 2012. - N 1. - P. 4-11.
8 февраля 2011 г. исполнилось 10 лет с момента создания специального Комитета Палаты лордов по конституции (House of
Lords Select Committee on the Constitution, далее - Комитет). 28 февраля 2010 г. коалиционное правительство страны приняло возражения к законопроекту о государственных органах (Public Bodies Bill, далее - законопроект), которые содержались в отчете Комитета, опубликованном 4 ноября 2010 г. Статья посвящена исследованию возрастающей роли Комитета, что подтверждается его влиянием на содержание данного законопроекта.
Комитет наделен широким кругом обязанностей, включающим анализ конституционно-правовых аспектов всех законопроектов публичного характера, которые рассматриваются Палатой лордов, и контроль за действием конституции (operation of the Constitution). Работа Комитета над законопроектом продемонстрировала его возможности делать выводы о неконституционности проектов законов, что позволяет называть его работу «парламентским конституционным контролем». Однако в первые годы своего существования Комитет не давал оснований для такой оценки.
Комитет был создан по рекомендации Королевской комиссии по реформе Палаты лордов, возглавляемой лордом Уэйкемом (Lord Wakeham). Королевская комиссия указала на то, что создание комитета по конституции поможет Палате лордов стать своеобразным конституционным «барьером». Данная рекомендация была сделана на фоне широкомасштабных конституционных реформ, осуществленных в первый срок правления новых лейбористов. Но первая сессия Комитета прошла уже после реформ и совпала с временным затишьем конституционной реформаторской активности. Такое затишье негативно сказалось на выработке стандартов конституционно-правового анализа Комитета: первоначально на его рассмотрение не представлялось проектов конституционных реформ, и стандарты анализа приходилось вырабатывать во многом абстрактно.
Летом 2003 г. конституционная активность возобновилась в форме дебатов по поводу предлагаемой отмены поста лорда-канцлера. Эти события совпали с наиболее продуктивной для Комитета парламентской сессией 2003-2004 гг. Особого внимания заслуживает отчет, предложенный во время данной сессии, под названием «Парламент и законодательный процесс», который, по мнению автора, устанавливает ряд минимальных стандартов, которые Комитет ожидает от правительства при работе с правительст-
венными законопроектами, а также свидетельствует о том, что Комитет стал уделять внимание надлежащим конституционным и законодательным процедурам.
Со времени принятия данного отчета Комитет продолжает сохранять интерес к предварительному конституционному контролю и даже использует отчеты для мониторинга деятельности правительства. После пяти парламентских сессий Комитет создал значительное количество стандартов конституционно-правового анализа.
Основной причиной, почему отчет Комитета по вышеназванному законопроекту имел такое значение, было время его принятия. Отчет был опубликован 4 ноября 2010 г., т.е. до даты обсуждения законопроекта во втором чтении в Палате лордов, которое прошло 9 ноября. Он был подготовлен всего за четыре рабочих дня, его объем составил три страницы, а содержание вызвало широкую дискуссию.
Отчет был четкий, лаконичный и критический. Так, согласно отчету, данный законопроект «чрезвычайно расширяет полномочия министерств по внесению изменений в первичное законодательство посредством приказов». Наиболее проблемным, по мнению Комитета, было приложение 7 к законопроекту, содержавшее перечень из 149 государственных органов, которые могли быть упразднены посредством приказа из министерства без принятия первичного законодательства или парламентских дебатов. Отчет разъясняет и обосновывает интерпретацию конституционных принципов, осуществленную Комитетом. Во-первых, если парламент - это единственный орган государственной власти, который обладает конституционными полномочиями по принятию первичного законодательства, то он должен иметь возможность участвовать в дебатах об упразднении или модернизации государственных органов, которые были созданы таким первичным законодательством. Во-вторых, отступление от данного конституционного принципа требует «полного и ясного объяснения и обоснования», чего предоставлено не было. В этой связи Комитет не просит правительство отказаться от своей политики, а предлагает либо обосновать применение неконституционных правовых институтов, либо исключить их из законопроекта. Даже несмотря на то что решения Комитета не имеют обязательной юридической силы, обвинения в
отступлении от конституционных принципов или в неконституционности в совокупности с приемлемыми предложениями выхода из такой ситуации (обоснование или переформулирование) оказались эффективной формулой достижения результата.
Кроме того, ценность отчета не зависела от того, будут ли приняты правительством содержащиеся в нем рекомендации или нет. Сам по себе отчет стал реальной демократической ценностью, оповестив граждан об изменениях полномочий исполнительной власти. Значимость этой функции не должна недооцениваться.
Входящие в состав Комитета эксперты в сфере конституционного права, юристы и политики принимают решение о конституционности предложенного законопроекта.
В результате 28 февраля на заседании Палаты лордов представители правительства согласились с аргументами, приведенными в отчете, сообщили об исключении приложения 7 к законопроекту и признали, что действия в отношении государственных органов, созданных посредством первичного законодательства, следует осуществлять только в форме первичного законодательства после согласия парламента.
Растущее значение Комитета объясняют еще три фактора. Во-первых, изменения в составе Комитета и его вспомогательном персонале. В 2001-2002 гг. из 12 членов Комитета только двое могли быть названы экспертами в области конституционного права, в связи с чем, полагает автор, уровень экспертизы Комитета был достаточно низким. В 2010-2011 гг. в Комитет входило уже пять членов, обладавших экспертными знаниями в области конституционализма и юриспруденции. Кроме того, у Комитета появилась возможность привлекать внешних консультантов. В Великобритании существует точка зрения о том, что между правовой и политической культурами есть значительные расхождения. Однако Комитет является исключением из этого правила. Правовая компетентность членов Комитета постепенно росла, а конституционная экспертиза становилась все более точной и эффективной.
Второй фактор, объясняющий причину растущего значения Комитета, является внешним по отношению к Комитету и состоит в законотворческой деятельности правительства. В последнее время Комитет неоднократно критиковал коалиционное правительство за неосуществление должного предварительного конституционного
контроля и непродуманность конституционно-правовой реформы в целом. В связи с этим работа Комитета частично зависит от правительства, разрабатывающего законопроекты в сфере конституционного права. Законодательство, которое побуждает к толкованию конституционных принципов, в свою очередь, позволяет Комитету развиваться.
Третий фактор - создание прецедентов.
Подводя итоги, автор констатирует, что Комитет является важным конституционным органом для Великобритании. Сейчас сложно представить, как могло осуществляться толкование конституции внутри парламента без этого Комитета. Совокупность внутренних и внешних факторов обусловила усиление роли Комитета: растущая компетентность и опыт его членов, поддержка внешних консультантов, постепенное формирование практики и солидный массив конституционного законодательства, рассмотренный за десятилетие. Все это позволяет Комитету инициировать изменения в законопроекты на основе собственной интерпретации конституционных принципов, что является значительным достижением для органа, не имеющего для этого формальных законных полномочий.
Е.С. Казак
2014.02.009. БРЕДА В. ДЕВОЛЮЦИЯ В ШОТЛАНДИИ И РЕФЕРЕНДУМ 2014 г.: КАКОВЫ ПОТЕНЦИАЛЬНЫЕ ОТГОЛОСКИ В ИСПАНИИ?
BREDA V. La devolución de Б8соаа el referendum de 2014: ¿Cuáles son las repercusiones potenciales en España? // Teoria y realidad constitucional. - Madrid, 2013. - N 31. - P. 69-88.
Профессор Школы права Университета Кардифф Вито Бреда исследует вопросы деволюции Шотландии в контексте общего британского процесса деволюции как квазифедеративного явления и оценивает его с точки зрения значимости для Испании.
В октябре 2012 г. премьер-министр Шотландии Алекс Сал-монд и премьер-министр Великобритании Дэвид Кэмерон подписали соглашение относительно проведения в 2014 г. консультативного референдума о независимости Шотландии (далее - референдум 2014 г.). На восьми страницах британский премьер-министр обязал свое правительство предоставить шотландскому парламенту (посредством процедуры, предусмотренной секцией 30 [2] Акта о
