CC BY
8
2012.04.010. КАМАЕВ Р.А. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ УСЛОВИЯ РАЗВИТИЯ В РОССИИ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА // Камаев Р.А. Стратегия развития региона на основе управления государственным имуществом (На примере города Москвы). - М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2012. - 159 с. -С.123-149.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство (ГЧП); институциональная среда; государственное управление в экономике; государственный капитализм; корпоративное управление; концессионные соглашения; инфраструктурные облигации.
Российский автор исследует такой фактор развития государственно-частного партнерства (ГЧП), как институциональная социально-экономическая среда. Он показывает, что созданная в России государственно-капиталистическая институциональная среда чужда институту ГЧП и перерождает его, уничтожая его эффективность как современного инструмента государственного управления в экономике. Автор делает вывод о необходимости отказа в России от институционального государственного капитализма в пользу построения национальной экономики регионов - благоприятной для развития ГЧП институциональной среды.
Государственно-частное партнерство как институт государственного управления в экономике в условиях новой парадигмы социально-экономического развития, пишет автор, способно выполнять свои функции лишь в адекватной ему институциональной среде. Не секрет, что в институциональном плане российскую рыночную экономику можно обозначить как сырьевую, ориентированную на добычу и экспорт природных углеводородов. Главная статья ее капитализации - не грамотное управление, грамотный менеджмент, а продажа сырья. И самая главная забота такой экономики - это мировая цена на продаваемое сырье. Более того, сырьевая экономика не нуждается и в рыночных инструментах, она обходится их минимумом. Зачем для добычи и экспорта сырья развивать рыночные механизмы - спроса / предложения, конкуренции? Государству в такой экономике не нужно вступать в партнерство с частным бизнесом для изыскания инвестиционных возможностей, поскольку инвестиции идут главным образом в
сырьевой (нефтегазовый) сектор в малой зависимости от качества национального рынка.
Между тем ГЧП и есть именно рыночный инструмент, механизм и инструмент рынка, уже не столько регламентируемого государством, сколько подчинившего государство своим требованиям. Само явление ГЧП удостоверяет, что сегодня де-факто формируется новая парадигма государственного управления в экономике - управления на принципах рынка. А принципы рынка (принципы ГЧП) - это конкуренция (конкурсы) и адаптация; непрерывное оказание услуг; прозрачность и обратная связь; договорные гарантии и возмещение; равноправный доступ (с. 135).
Сам факт функционирования в России института ГЧП уже есть взятие на себя государством обязательства управления в экономике на принципах рынка - обязательства институционально развивать рыночную среду. При невыполнении государством этого институционального обязательства ГЧП не станет работающим инструментом. ГЧП - это передача рисков государственного управления в экономике частному сектору, и такая передача будет эффективной только в макроэкономических условиях конкурентного рынка. Иначе - если уровень конкуренции на рынке низок, если рынок монополизирован, частный инвестор, выигравший конкурс на выполнение проекта ГЧП, станет монополистом, т.е. неэффективным для потребителей исполнителем проекта. Если же победитель конкурса действует на конкурентном рынке, он понимает, что потребители в любое время могут перейти к конкуренту. И потому он старается эффективно (в интересах общества) распорядиться переданными ему рисками - не повышать цену на продукцию ради большей прибыли, а оптимизировать производственные затраты за счет улучшения качества продукции и оказания ее потребителям дополнительных услуг.
В России экономика де-юре - рыночная, но де-факто рыночные механизмы российской экономики подавлены монополиями, среди которых доминируют государственные монополии: ни для кого не секрет экспертное определение российской экономической системы как государственного капитализма. Вполне очевидно, что в этих условиях ГЧП - чуждый элемент, и государственно-капиталистическая система приспосабливает его к себе, перерождает его в инструмент государственного капитализма. Российские
государственно-частные партнерства демонстрируют это перерождение тем, что государственная сторона в них вынуждена, при отсутствии конкурентного рынка, принимать все риски ГЧП на себя. То есть сама государственная сторона указывает на бесполезность ГЧП и де-факто вводит под вывеской ГЧП государственно-капиталистическую (чуждую партнерству с частным сектором) модель управления государственной недвижимостью.
В России, где малому и среднему бизнесу нет «зеленой улицы», где он административно «зажат», перерождение института ГЧП, призванного в мире в качестве регионального партнерства государства именно с малым и средним бизнесом, в банальный инструмент государственного капитализма предопределено. Тем ярче Россия высвечивает истину, которая заключается в том, что ГЧП несет с собой институциональный императив для экономики, в которой этот институт вводится. В частности, введение ГЧП требует институционального высвобождения развития малого и среднего бизнеса из административных оков, поскольку свободно развивающийся малый и средний бизнес - воплощение конкурентного рынка и база ГЧП. Практикуемые в стране концессионные соглашения (форма ГЧП) - как минимум негибкие. Они не приспособлены к реагированию на постоянные средовые изменения, связанные с демографической динамикой, урбанизацией, динамикой нищеты, технологическим прогрессом, а между тем вся эта социально-экономическая динамика складывается в эмпирически идущие институциональные изменения, а это и есть демонстрация механизмов социально-экономического рынка. Между тем российские концессионные соглашения игнорируют этот фундаментальный рынок, как игнорируется собственно экономический рынок государственным капитализмом, подавляющим рыночные механизмы монополиями.
Российские концессионные соглашения, перерожденные государственно-капиталистической институциональной средой, не случайно игнорируют саму возможность своего пересмотра в ходе выполнения проектов. Зачем пересматривать, если государственный капитализм стратегически полагается не столько на изменчивую рыночную среду, сколько на государственное администрирование? Поэтому логично, что российское законодательство не предусматривает такую форму государственно-частных проектов,
как контракт жизненного цикла (КЖЦ), охватывающий все три этапа жизни объекта ГЧП - проектирование, строительство, эксплуатацию. КЖЦ экономически мотивирует подрядчика к качественному выполнению проекта, поскольку несет финансовую ответственность за проект в течение всего нормативного срока эксплуатации объекта. Мировой опыт свидетельствует, что КЖЦ, рассчитанный на период 40 и более лет, значительно оптимизирует расходы на создание любых объектов инфраструктуры (с. 137).
Переход в России на механизм КЖЦ требует соответствующей нормативно-правовой базы. В стране действует важный для развития ГЧП Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулирующихся организациях». Основная идея этого закона - переложение с государства контрольных и надзорных функций в определенной сфере на самих участников рынка. Другими словами, это закон о создании механизмов саморегулирования, что прямо призывает государственное управление к партнерству с частным сектором, рынком как пространством самоуправления. Банальная истина, тем более в современных условиях, состоит в том, что модель государственного управления в партнерстве с общественным самоуправлением несравненно эффективнее, чем модель государственного управления, которое позиционирует себя над обществом, рассматривая общество только как объект управления. Принцип ГЧП и есть воплощение этой банальной истины - именно воплощение ее на уровне регионального управления как основы эффективного государственного управления в экономике в условиях мировой тенденции институционального перехода от централизованной рыночной экономики к рыночной экономике регионов. Рыночная экономика регионов сама по себе представляет модель социально-экономического самоуправления (экономического федерализма), понуждая государство к управлению в экономике на принципах ГЧП (с. 139).
Один из формальных показателей, говорящий о том, что в стране появляется экономика регионов, - наличие в национальной экономике саморегулирующихся организаций (СРО). К началу 2011 г. в России общее их число, например в строительном комплексе, составило 421 организацию, среди которых 231 организация образована в сфере строительства, 162 - в сфере подготовки проектной документации, 28 - в сфере проведения инженерных
изысканий. Однако этот российский показатель остается пока формальным: эксперты констатируют, что российские саморегулирующиеся организации слабо способствуют переходу от конкуренции за административный ресурс к конкуренции лучших практик и технологий (с. 140).
Между тем ГЧП призвано именно к тому, чтобы утверждать лучшие профессиональные практики. В российской же строительной отрасли государственно-частному партнерству сложно выполнить эту задачу еще и потому, что в стране не создано полноценной правовой основы технического регулирования. Техническое регулирование в принципе нацелено на отбор технико-технологических норм, стандартов и практик, квалифицированно предотвращающих технологические аварии и катастрофы, риски которых весьма велики при нынешнем уровне технико-технологической оснащенности общества. Техническое регулирование - это та сфера, где не только необходимо прямое присутствие государства, но преступно государственное бездействие или даже недостаточное действие, поскольку такая недостаточность обязательно влечет за собой гибель людей и серьезные материальные потери. Однако в России соответствующая нормативная база, разработка которой предписана Федеральным законом «О техническом регулировании», сильно отстает от требований времени (с. 142).
Проблемы российской строительной отрасли, призванной обеспечить на современном уровне инфраструктурное развитие страны (продемонстрировать эффективное, в рамках ГЧП, государственное управление в экономике), указывают, что государство обязано развивать ГЧП. Принципы развития ГЧП, которые должны принять на себя и государственная сторона, и сторона частного бизнеса, изложены в таких международных документах, как «Десять принципов глобального договора ООН», «Принципы корпоративного управления ОЭСР», «Руководство ОЭСР по корпоративному управлению на государственных предприятиях». Последний документ особенно важен для России, где предприятиям с государственным участием принадлежит значительная доля ВВП, занятости и рыночной капитализации, и они преобладают в качестве субъектов инфраструктурного развития.
На уровне намерений Россия заявила о своей приверженности принципам «Глобального договора ООН» в предложении про-
граммы своего участия в «Глобальном договоре» на 2009-2014 гг. В свою очередь, крупный российский бизнес принял «Социальную хартию» (разработанную Российским союзом промышленников и предпринимателей) - своего рода стандарт социально ответственного ведения бизнеса. На начало 2012 г. к «Социальной хартии» присоединились более 230 компаний и организаций, объединяющих 5 млн. работников. Вопрос лишь в том, будут ли участники «Социальной хартии» социально ответственными на деле, а не только на словах. Не секрет, что в России крупный бизнес сращен с властью и, значит, питает коррупцию государства, которая с социальной ответственностью не имеет ничего общего. Коррупция в России не просто масштабна, но стала, по мнению многих экспертов, даже основой российской государственности. Поэтому в России официальные «правильные слова» могут произноситься с «легкостью в мыслях необыкновенной» и без всякой ответственности за них. Например, в мире растет тенденция добровольной социальной отчетности корпораций, и корпорации потому добровольно открываются обществу, что осознают установление с ним устойчивой обратной связи как фактор своей конкурентоспособности. Логика - простая и понятная. Если корпорация доверяет обществу, открываясь ему, оно доверяет ей. Корпорация в такой благожелательной к себе общественной среде обретает уверенность в своей деятельности, и уже этот психологический фактор повышает качество корпоративной работы, что и ведет корпорацию к конкурентоспособности. В России же, где власть в принципе освобождена от общественного контроля, эта модель взаимного отчуждения власти и общества копируется на любом организационном уровне: хотя организация и произносит модные слова о необходимости обратной связи с обществом, но не собирается от слов переходить к делу. Такая же ситуация и с российским институтом ГЧП: государственная сторона в ГЧП не видит в частном бизнесе партнера, рассматривая эту институцию как закрытую от общества организацию.
В России должна быть изменена управленческая парадигма, и прежде всего на уровне государственного управления. Несомненно, это тяжелая институциональная задача, поскольку от российской власти требуется пойти на общественный контроль над собой, а российская власть вполне сознательно отвергает такую модель своих взаимоотношений с обществом. Тем не менее иного
пути поднять уровень российского корпоративного управления ради привлечения в отечественную экономику массовых инвестиций не существует. Инвесторы готовы платить значительную премию на акции предприятий с высоким уровнем корпоративного управления.
Один из краеугольных камней эффективного корпоративного управления - реализация прав акционеров, которую призваны обеспечить стратегия развития акционерного общества и понятная дивидендная политика. В России пока не узаконено очевидное право акционеров на своевременное и регулярное получение необходимой и существенной информации о корпорации. Другая составляющая повышения качества и эффективности корпоративного управления - введение в управление компаний с государственным участием независимых директоров вместо представителей государства. Такая замена снижает инвестиционные риски компаний. Между тем в России государственное участие в проектах типа ГЧП стремится к доминированию. И это - модель доминирования частных интересов (все равно, будь то интересы руководителя или рядового работника) над общественными интересами (интересами организации любого уровня - от отдельного предприятия / коллектива до общества), модель, которая в России воспроизводится на всех социально-организационных уровнях, формирует российскую социально-организационную среду. Государственно-частное партнерство представляет прямо противоположную социально-организационную модель, и понятно, что оно плохо вписывается в российскую институциональную среду.
Мировой опыт показывает, что один из ключевых эффективных инструментов привлечения долгосрочного финансирования при реализации проектов с длительными сроками освоения - выпуск инфраструктурных облигаций. По сравнению с традиционными корпоративными облигациями инфраструктурные облигации отличает целевое использование средств, полученных от их размещения, именно на инфраструктурные проекты. Деньги от инфраструктурных облигаций долгосрочно обращаются в привязке к сроку строительства (реконструкции) инфраструктурного объекта и к периоду его эксплуатации в среднем 15-25 лет. Основной российской проблемой применения инструмента инфраструктурных облигаций оказывается их жесткая привязка к концессионной фор-
ме ГЧП, хотя в России ГЧП осуществляется и в других формах. Кроме того, российское законодательство не регламентирует инфраструктурные облигации в качестве самостоятельного инструмента. Усилия государства по развитию института государственных гарантий, института инфраструктурных облигаций позволит получить «длинные» деньги для реализации долгосрочных проектов ГЧП и создать позитивный инвестиционный климат в регионах, где собственно (в формате ГЧП) и сосредоточено государственное управление в экономике.
Таким образом, пишет автор в заключение, в России развитие ГЧП как института эффективного в современных условиях управления государственной недвижимостью сдерживается, если не сказать - саботируется, неблагоприятной для ГЧП институциональной средой. Это - институциональная среда государственного капитализма, которая прямо препятствует формированию живительной для ГЧП среды экономики регионов, экономики малого и среднего бизнеса с ее конкурентными (немонополизированными) рынками, вынуждающими государство к партнерству с рыночными субъектами для получения эффективных инструментов инвестирования в инфраструктурное развитие, например таких, как инфраструктурные облигации. Верно, что инфраструктурные облигации и прочие связанные с ГЧП инструменты уже пришли в Россию, но они в принципе не могут полностью раскрыть свой потенциал и, более того, вырождаются в государственно-капиталистической институциональной среде современной России. Можно еще и еще раз повторить, что нужен отказ от институционального государственного капитализма в пользу построения национальной экономики регионов как экономики ГЧП.
А.А. Али-заде
2012.04.011. ФАГЕРБЕРГ Й., САППРАЗЕРТ К. НАЦИОНАЛЬНЫЕ ИННОВАЦИОННЫЕ СИСТЕМЫ: ВОЗНИКНОВЕНИЕ НОВОГО ПОДХОДА.
FAGERBERG J., SAPPRASERT K. National innovation systems: The emergence of a new approach // Science and publ. policy. - Guildford, 2011. - Vol. 38, N 9. - P. 669-679. - D0I:10.3152/030234211 X130 70021633369.
