CC BY
40
населения было выше, чем в США. С 1970-х годов ситуация изменилась, так как численность иммигрантов во Франции сократилась, а в США в 1990-х годах - повысилась.
С.Н. Куликова
2012.01.062. СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА И РАЗВИТИЕ ЧЕЛОВЕКА В ЗАМБИИ.
Social policy and human development in Zambia. - Lusaka: Univ. of Zambia press, 2009. - 280 p.
Работа замбийских ученых посвящена изменениям в социальной сфере Замбии в период от колониальной эпохи до наших дней. Впервые социальная политика была сформулирована колониальным правительством Замбии в 1943 г. Впоследствии она была серьезно трансформирована новым независимым правительством Замбии под воздействием различных политических и экономических факторов.
Замбия была британской колонией с 1924 по 1964 г. До конца Второй мировой войны метрополия ставила свои интересы выше потребностей колоний, но с ростом национально-освободительного движения официальный Лондон взял курс на роспуск империи и предоставление независимости заморским частям британской империи. Были введены образовательные программы, нацеленные на повышение грамотности местного населения. Определенные новации появились и в сфере социальной политики. Министерство колоний британской империи провозгласило в 1943 г. «Детскую социальную политику в колониях», а двумя годами позже -«Колониальную социальную политику».
Авторы полагают, что в период колониальной администрации в стране имела место расовая дискриминация: наверху социальной иерархии находились европейцы, чуть ниже мулаты, затем азиаты, тогда как африканцы были в низшей социальной страте. Экономическая система также была направлена на эксплуатацию африканцев.
В 1929 г. впервые жилищным строительством и обеспечением элементарных норм гигйены среди шахтеров занялись горнодобывающие предприятия. Но в целом социальная политика колониальной администрации была направлена на удовлетворение нужд поселенцев-колонистов, а не местного населения.
После получения независимости в 1964 г. замбийское правительство взяло курс на сокращение неравенства. В 1960-1970-е годы были сделаны дополнительные бюджетные ассигнования в образование и здравоохранение; введены субсидии на продукты питания, иностранная рабочая сила была заменена местной, что получило название «замбианизация».
Новое независимое правительство столкнулось со следующими вызовами: ликвидацией расовой дискриминации на рынке труда, безработицей, снижением разрыва между городом и деревней. Высокие цены на медь на мировом рынке давали возможность направлять средства на решение этих проблем. В результате к 1970-м годам средний доход на душу населения в Замбии был одним из самых высоких в этом регионе Африки.
Однако на рубеже 1970-1980-х годов - с падением цен на медь - ситуация резко ухудшилась. Замбийское правительство полагало, что кризис носит временный характер и не предприняло мер по диверсификации экономики и снижения зависимости от экспорта меди. В 1985 г. правительство Замбии приняло финансовую помощь Международного валютного фонда и Всемирного банка. Одним из условий предоставления помощи была ликвидация субсидий на продовольствие, которые были основой социальной политики Замбии. Уже через год это привело к голодным бунтам. Для решения проблемы распределения продуктов питания в 1989 г. была введена карточная система. Кроме того, правительство Замбии объявило «программу социального действия», направленную на улучшение положения дел в здравоохранении, образовании, обеспечении продуктами питания, защите материнства.
Когда президент Ф. Чилуба пришел к власти в 1991 г. экономика находилась на грани полного коллапса. Возможность проводить социальную политику практически отсутствовала, однако ряд социальных мероприятий все же был проведен. Женщины получили возможность участвовать в «программе против недоедания», городском проекте «Помоги себе сам», в котором строительство дорог, ремонт улиц, ирригационных сооружений оплачивалось продуктами питания.
Таким образом, социальная политика Замбии прошла два этапа - «социалистический» в 1964-1991 гг. и «капиталистический» в 1991-2001 гг., когда МВФ и Всемирный банк сделали лик-
видацию большинства социальных программ условием получение финансовой помощи.
В новом тысячелетии не произошло коренных изменений в социальной политике Замбии. Основы социальной политики Замбии заложены в конституции: «государство должно обеспечивать жителей страны чистой и безопасной водой, адекватной медицинской помощью, пристойным жилищем» (с. 72). Авторы признают, что уровень экономического развития их страны не позволяет правительству в полной мере реализовать эти первичные социальные права. Социальная политика находится в ведении министерства местных сообществ и социальных услуг, которое состоит из трех департаментов - культуры, развития местных сообществ и социальных программ.
Наиболее острые проблемы, с которыми имеет дело министерство: эпидемия СПИДа / ВИЧ-инфекции, защита материнства и детства, инвалидов. Социальная политика в Замбии осуществляется правительственными учреждениями при содействии негосударственных организаций, религиозных объединений, организаций местных сообществ. Существует несколько видов социальных программ в Замбии: ювенальные программы, защита пожилых и сирот, программы поддержки семьи. Семейная социальная защита делится на регулируемую законом и общественную. Первый вид определяется актами парламента и касается прав опеки, защиты детей, ювенальной юстиции. Только государственные служащие администрируют программы этой категории. Общественная социальная защита осуществляется неправительственными организациями разных видов и направлена на бездомных детей, сирот, пожилых людей. Проводятся такие мероприятия, как организация бесплатных консультаций, предоставление финансовой помощи и т.п.
В начале нового тысячелетия замбийское правительство администрировало следующие программы:
- «Целевой пакет продовольственной безопасности», направленный на поддержку мелких фермеров, возделывающих менее 1 гектара земли, и семей, главы которых неизлечимо больны, являются опекунами сирот, пенсионерами, детьми;
- городской проект «Помоги себе сам», нацеленный на помощь малообеспеченным семьям и в особенности женщинам;
- «Схема поддержки государственных социальных программ», предусматривающая предоставление медицинского, образовательного, продовольственного и жилищного обеспечения 0,5% населения, тогда как в нем остро нуждается 10% жителей Замбии; бюджет этой программы очень невелик и фактически она не оказывает существенного воздействия на положение замбийцев
(с. 81);
- «Национальная сеть социальной безопасности», обеспечивающая координацию всех социальных программ в Замбии с акцентом на мигрантов;
- «Национальная политика развития местных сообществ», которая ставит целью искоренение бедности путем предоставления различных ресурсов, таких как образование. В 2003 г. в Замбии было 238 центров ликвидации безграмотности, в которых преподавали 456 учителя. Эти курсы посещали 19 тыс. человек: 6 тыс. мужчин и 13 тыс. женщин (с. 75).
Департамент социальных программ - одна из старейших структур, основанная еще колониальной администрацией. Он занимаются следующими сферами: ювенальная юстиция, защита детей, социальная защита.
В последнее десятилетие особую популярность получили такие меры социальной политики, как борьба с бедностью, однако на практике, утверждают замбийские ученые, большинство социальных программ представляют собой прямые денежные выплаты. Социальная помощь предоставляется работодателями и государством. Однако в связи с экономическим кризисом в Замбии финансовые ресурсы и частных фирм и государства резко сократились, что негативно сказалось на объеме и качестве социальных услуг. Кроме того, немногие общественные организации ставят социальную защиту в Замбии в качестве приоритета своей деятельности. Интерес исследователей и журналистов к этой теме невелик. Все это объясняет неадекватность мер по социальной защите в Замбии.
В Замбии имеется два типа социальной защиты: государственная и традиционная. Первую предоставляет Министерство развития местных сообществ и социальных услуг, вторую - церковь, неформальные городские сети, «чилимба» (сЫИшЬа) - неформальная банковская система и др. Традиционная система социальной защиты постепенно разрушалась под воздействием государства.
В Замбии функционирует пять схем социального страхования: схема социальной помощи, администрируемая Министерством развития местных сообществ и социальных услуг; профессиональные пенсионные схемы, имеющиеся в разных отраслях промышленности, например «пенсионная схема Макуба для шахтеров»; схема ответственности работодателя, которая предусматривает выплаты сотрудникам в связи с травмами на производстве; корпоративные пенсионные фонды, которые выплачивают пенсии бывшим сотрудникам; государственные схемы социального страхования.
Национальная пенсионная система в Замбии была основана в 1966 г. В нынешнем виде она существует с 2000 г. Национальная администрация пенсионных схем собирает обязательные взносы со всех работников и работодателей и выплачивает пенсии. Существует четыре категории выплат: пенсии лицам, достигшим 55 лет, которые делали взносы минимум 15 лет; единовременные выплаты тем, кто не имеет права на получение пенсий; гранты на похороны; выплаты по нетрудоспособности. Выплаты в размере 5% платят как работники, так и их работодатели. Только 10% населения охвачены этой национальной схемой, поскольку остальные работники заняты в неформальном секторе экономики (с. 82).
Наряду с национальной пенсионной схемой существует профессиональная пенсионная схема, которая состоит из пенсионного фонда государственных служащих и фонда муниципальных служащих. Оба эти фонда функционируют с дефицитом, что представляет угрозу государственным финансам и макроэкономической стабильности. Дефицит вызван противоречиями в пенсионном законодательстве, нерегулярностью платежей, осуществляемых государством, отсутствием лица в национальной администрации пенсионных схем, ответственного за эти фонды, нехваткой актуариев на местах.
Основная проблема национальной администрации пенсионных схем - это небольшой охват работников, хотя имеются несколько частных пенсионных фондов, но этого недостаточно для полной социальной защиты замбийцев. Имеется и проблема отсутствия финансовой дисциплины: многие пенсионеры, исправно выплачивавшие страховые взносы в период трудовой деятельности, не получают заслуженные пенсии. Коррупция и мошенничество
препятствуют нормальному функционированию пенсионной системы Замбии.
Социальную эволюцию Замбии наиболее адекватно описывает так называемая модель легитимизации, считают авторы. Эта модель столкнулась с трудностями и достигла своего предела в социальном и экономическом планах, поскольку ресурсы были крайне ограничены, международные тренды весьма неблагоприятны, в условиях роста коррупции. На рубеже 1960-1970-х годов основные элементы «национального проекта» стали разваливаться, что открыло дорогу авторитаризму. Возникновение и развитие однопартийной системы сочеталось с военными режимами, основанными на клйентелах и личной власти. С упадком демократических механизмов и коллапсом экономики, социальная политика также сводилась на нет. Социальные услуги и инфраструктура, там где они имелись в рудиментарной форме, разрушались от недостатка внимания, низкого качества управления и использования местными князьками для политического патронажа.
В значительной мере, считают авторы, бедность их страны определена действиями самих замбийцев: неспособность диверсифицировать экономику и снизить зависимость от цен на медь на мировых рынках. Во многих провинциях Замбии имеются месторождения угля, кобальта, меди, алмазов, золота, железа, магнезии, никеля, серебра, цинка, урана и др. полезных ископаемых. Однако центральное правительство не развивает добычу полезных ископаемых в западных и северо-западных провинциях в качестве наказания жителям, поддерживающим оппозицию.
Основной вывод авторов состоит в следующем: «социоэко-номические проблемы Замбии проистекают преимущественно из политической сферы, политический истеблишмент должен осознать свою ответственность перед населением» (с. 193).
Примером неадекватности политического руководства, имеющимся вызовам, является решение, принятое в 2007 г. Лондонским судом по гражданскому иску к бывшему президенту Замбии Ф. Чилубе. Он был признан виновным в краже 46 млн. долл. из бюджета страны, в то время как большинство ее жителей расходовали менее одного доллара в день (с. 194).
Авторы видят идеал в правлении короля Лози в конце XIX в., который считал необходимым для своего народа получать западное
образование и настоял на создании миссионерской школы в 1887 г. Однако этот тип руководства был разрушен колониальным режимом, который устанавливал на местах своих «шефов», единственной мотивацией которых было личное обогащение. Именно этот тип политического «руководства» пережил колониализм и воспроизводился впоследствии.
Отсутствие культуры формулирования, осуществления и анализа политики также является одной из причин неудач в социальной сфере Замбии. Большинство политиков не имеют приличного образования и не способны четко формулировать цели. Институциональная структура государства очень неразвита. Выращивание институтов - основная задача замбийского правительства. Важна не только хорошо продуманная политика, но и наличие институциональной инфраструктуры, которая позволит реализовать намеченные цели.
Замбийские ученые выделяют следующие «трамплины социального развития» Замбии:
- развивающее государство - наиболее важный инструмент. Неолиберализм совершенно не подходит для такой малоразвитой страны, как Замбия. Он не только не освободит страну от ее бедности и зависимости от Запада, но усилит неравноправные взаимоотношения;
- способность выплачивать долги. Нет нужды занимать деньги только для обогащения политической элиты, кредиты должны направляться на борьбу с бедностью и снижение экономического неравенства;
- противодействие всем формам отсталости: трайбализму, непотизму, парохиальной политической культуре. Создание единой нации - ключ к преодолению розни между 73 этносами Замбии;
- научно-исследовательские работы, которые могут изменить положение дел в социальной сфере;
- инвестиции в образование, которые позволят решить многие проблемы. Одним из достоинств однопартийной системы К. Каунды была попытка ликвидировать неграмотность. Он понимал, что необразованное население только замедляет развитие страны;
- поддержание политической стабильности, мира и безопасности, которое является, пожалуй, одним из немногих положительных аспектов жизни Замбии в отличие от многих других африкан-
ских стран, сотрясаемых на протяжении десятилетий гражданскими войнами;
- заимствование положительного опыта модернизации у таких стран, как Куба, Малайзия, Вьетнам, Китай, Индия, а не слепое следование догматам неолиберальной ортодоксии;
- рациональное частно-государсвенное партнерство как эффективный инструмент развития. Например, успешные частные компании, имеющие национальный масштаб, могут быть задействованы в решении социальных проблем;
- международное региональное и континентальное сотрудничество, в частности, в таких организациях, как Южноафриканское сообщество развития, для выработки общего подхода к решению социальных проблем.
Нынешнее правительство Замбии, возглавляемое президентом Л. Мванавасой, сделало определенные позитивные шаги для исправления ситуации в экономике, политике и социальной сфере. Ремонт дорог, которые были непроходимыми при предыдущих режимах, стимулировал торговлю и деловую активность по всей стране. Была проведена электрификация нескольких городов, возобновлено телевизионное вещание в регионах, которые были лишены этого в 1963 г. Строятся вышки мобильной связи. Некоторые закрытые ранее медные рудники вновь заработали. Возобновился рост и сельского хозяйства.
С. С. Костяев
