CC BY
22
ЮЖНАЯ, ЮГО-ВОСТОЧНАЯ И ВОСТОЧНАЯ АЗИЯ
СОЦИАЛЬНЫЕ ОТНОШЕНИЯ
2010.02.031-039. РЕФОРМА МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ В СЕЛЬСКОМ КИТАЕ
2010.02.031. O'BRIEN K.J., HAN RONGBIN. Path to democracy? Assessing village elections in China // J. of contemporary China. - Abingdon, 2009. - Vol. 18, N 60. - P. 359-378.
2010.02.032. MANION M. How to assess village elections in China? // Ibid. - P. 379-383.
2010.02.033. SCHUBERT G. Studying «democratic» governance in contemporary China: looking at the village is not enough // Ibid. -P. 385-390.
2010.02.034. KENNEDY J.J. Legitimacy with Chinese characteristics: «two increases, one reduction» // Ibid. - P. 391-395.
2010.02.035. ALPERMANN B. Institutionalizing village governance in China // Ibid. - P. 397-409.
2010.02.036. TAN QINGSHAN. Building democratic infrastructure: Village electoral institutions // Ibid. - P. 411-420.
2010.02.037. TAN QINGSHAN, XIN QIUSHUI. Village election and governance: do villagers care? // Ibid. - 2007. - Vol. 16, N 53. -P. 581-599.
2010.02.038. ZWEIG D., CHUNG SUI FUNG. Elections, democratic values, economic development in rural China // Ibid. - N 50. - P. 25-45.
2010.02.039. SCHUBERT G. One-party rule and the question of legitimacy in contemporary China: preliminary thoughts on setting up a new research agenda // Ibid. - 2008. - Vol. 17, N 54. - P. 191 - 204.
Профессор Калифорнийского университета (г. Беркли, США) Кевин О'Брайен и докторант того же университета Хань Жунбинь открывают своей статьей (031) журнальную подборку (1-6), по-
священную 20-летию введения в действие Органического закона о деревенских комитетах (1987 г., дополненного в 1998 г.).
Законом провозглашалось установление «самоуправления (zizhi)», которое обеспечивалось рядом процедур, предусматривавших демократические выборы и последующее участие населения в принятии властных решений, а также его контроль за их выполнением. В социологической литературе на Западе для подобной системы управления существует термин «демократия снизу (grassroots democracy)» и (так же, как в китайской) широко обсуждаются ее перспективы в КНР (031, с. 359).
Часть исследователей указывает на повсеместное внедрение выборности комитетов, на высокие показатели участия населения (более 90% по некоторым провинциям1), на соблюдение надлежащих процедур, включая выдвижение кандидатов и тайное голосование, а также на эффективный контроль со стороны министерства гражданских дел в лице демократически настроенных чиновников среднего уровня. Из этих предпосылок следует вывод о поступательном развитии местной демократии в стране2.
Однако, по мнению О'Брайена и Хань Жунбиня, авторы, придерживающиеся оптимистической оценки, «сосредоточиваются на форме в ущерб содержанию», и, следовательно, не учитывают различие между «двумя характеристиками демократизации - доступом к власти и ее отправлением». С введением выборности деревенских комитетов (ДК), «действительно, начал меняться способ, каким деревенские кадры получают доступ к власти, но необяза-
1 Данные обследования 40 уездов провинции Хунань {http://www chinarur-al. org/ news _show. aspx?cols=1812@id=11780 (assessed 1 December 2006)}. 86% участия дало обследование 120 деревень в провинциях Хэйлунцзян и Аньхой (см. ниже 8). 71% - обследование 12 деревень в Аньхой (см. 7). 48%, не считая выборов по доверенности, - обследование 12 уездов провинции Цзянсу (Yang Zhong, Jie Chen. To vote or not to vote: Analysis of peasant participation in Chinese village // Comparative polit. studies. - 2002. - Vol. 35, N 6). Здесь и далее описание дано по реф. источнику.
2 Shi Tianjian. Village committee elections in China: Institutionalist tactics for democracy // World politics. - 1999. - Vol. 51, N 3; Horsley J.P. Village elections: Training ground for democracy // China bus.rev. - 2001. - Vol. 28, N 2; Tan Qinshan. Village elections in China: Democratizing the countryside. - Lewistone, N.Y.: Mellen, 2006; He Baogang. Rural democracy in China: The role of village elections. - N.Y.: Palgrave, 2007.
тельно при этом трансформируется способ распоряжения ею». Для данной ситуации подходит введенный С. Мадзукой при изучении современных латиноамериканских режимов термин «качество демократии»1 .
Внешние показатели поражают: выборная система сельского управления охватила всю страну, 31 провинцию - свыше 600 тыс. деревень2 и почти 600 млн. жителей. По данным министерства гражданских дел, каждые три года здесь происходит перевыборы ДК. К середине 2000-х годов почти каждая провинция издала регулятивные акты, разъясняющие государственный закон о выборах и детализирующие его положения.
Сдвиги очевидны. Контроль сверху над выдвижением кандидатов смягчился, и одновременно возросла роль местного населения, которое использует свое право на выдвижение кандидатов и нередко оспаривает навязанные кандидатуры. Хотя положенный срок в 20 дней до выборов не всегда соблюдается, предварительное распространение списка кандидатов стало обычной практикой. Ушла в прошлое практика выдвижения по принципу один кандидат -одно место. Правилом сделалось ведение избирательной кампании, вплоть до обхода кандидатами домов избирателей.
Утверждается тайное голосование. Так, в передовой провинции Фуцзянь, где в 1989 г. оно вообще отсутствовало, в 1997 г. практиковалось в 95% случаев. По данным министерства гражданских дел, в 49% использовались кабины для голосования. Практика голосования по доверенности не запрещена в большинстве провинций (исключение - Фуцзянь, Ганьсу и сельский округ г.Чунцина3), но все более ограничивается (требуют письменную доверенность или разрешение ДК). Аналогично происходит с использованием переносных урн. Отказались от этой практики провинции Хэбэй, Цзилинь, Цзянсу, Шэньси, Сычуань, сельские районы Чунцина и
1 Mazzuca S. L. Reconceptualizing democratization: Access to power versus exercise of power // Regimes and democracy in Latin America / Munck G.L., ed. - N.Y.: Oxford univ. press, 2007.
2 Точнее, по официальным данным - 681 277 деревень: China civil affairs' statistical yearbook, 2003 / Ministry of civil affairs. Department of finance and administration. - Beijing: China statistics press, 2003. - P. 148-149 (037, с. 583).
3 Город центрального подчинения, наряду с Пекином, Шанхаем и Тянь-цзинем. - Прим. реф.
Шанхая. В Гуандун требуют разрешения поселковых властей, в Аньхой и Хунань желающие должны предварительно зарегистрироваться, и их список публикуется. Даже в провинции Цзянси, где деревенские поселения рассеяны на многие километры, использование переносных урн снизилось с 40% (при 53% деревень, допускавших этот вид голосования, наряду со стационарным) в 1999 г. до 10% в 2003 г., а доля полностью отказавшихся от них возросла с 8 до 29% (031, с. 366-367).
Как отмечается в литературе, основанной на полевых исследованиях, выборность оказала влияние на деревенское руководство. В ДК пришли более ответственные люди, более независимые в отношениях с вышестоящей администрацией и как следствие пользующиеся большим доверием со стороны односельчан. Выборность ограничивает стяжательские аппетиты руководителей, побуждает их к более справедливому распределению ресурсов, в частности земельных. Она способствует росту гражданского достоинства и политического сознания сельского населения, внушает им представление о значимости их активности.
Однако в целом вопрос об эффективности выборной формы сельского управления не так прост. ДК вовлечены в сложную управленческую структуру партии-государства, в которой они выступают младшими партнерами, если не просто подчиненными низовым звеньям госаппарата. Их непосредственным начальством являются административные органы так называемых поселков (township). Правда, Органический закон (ст. 4) предусматривает, что последние должны «направлять (zhidao)», а не «руководить (lingdao)». Как правило, поселковая администрация подчиняет себе ДК, и в случае конфликтов именно ДК оказываются проигравшей стороной. А поводы для конфликтов чрезвычайно разнообразны.
Типичным является превращение общих установок («ruan zhibiao») в конкретные задания («ying renwu»), которые подлежат неукоснительному выполнению. Последние устанавливаются произвольно в соответствии с престижно-карьерными или коммерческими интересами поселкового руководства. Так, в провинции Хэнань крестьянам навязали строительство 400 метано-генерирую-щих колодцев или огромных овощехранилищ. А в другом уезде той же провинции каждую деревню обязали ежегодно вводить в действие по одному коллективному предприятию. В результате было
построено больше сотни бумагоделательных фабрик, ставших банкротами. В провинции Цзянси от крестьян потребовали сдавать в большом количестве бамбук для местного мебельного производства, испытывавшего крайний дефицит средств.
ДК оказываются под давлением сверху и снизу. Крестьяне не желают выполнять обременительные повинности, а члены ДК не могут портить отношения с поселковой администрацией, от которой в ходе реализации «политики освобождения от налогов»1 стали зависеть их жалование и премиальные. Сталкиваясь с обоюдным недовольством, члены ДК нередко подают в отставку. По данным обследований 1999 г. в провинции Хубэй, семь председателей ДК из 29 обследованных деревень оставили должность в течение первого же года работы (031, с. 369).
Еще более негативное влияние на самоорганизацию ДК оказывают местные парторганы. Статья 3 Органического закона обязывает последние «поддерживать жителей деревни в развитии самоуправления и пользовании ими своими демократическими правами». По этой же статье сельские партячейки представляют в деревне «руководящее ядро (Ищёао квхт)» (031, с. 371-372).
На практике это означает, что в подавляющем большинстве случаев (80%, по общенациональным оценкам ученых КНР) парт-секретарь является «человеком № 1» в деревне, а глава ДК «человеком № 2». Выборочные полевые исследования дают сходные либо еще более внушительные показатели. В опросах Хэ Баоганом глав 111 ДК в провинции Чжэцзян только 15% заявили, что у них больше власти, чем у секретарей. По выборочным обследованиям, в семи из восьми случаев последнее слово остается за партсекрета-рями. Стремление к монополизации власти со стороны последних доходит до крайностей. Так, в 2001 г. «Жэньминь жибао» сообщала, что в префектуре Цыся провинции Шаньдун 57 ДК отказались работать в знак протеста против произвола партсекретарей, которые в течение года удерживали у себя документы финансовой от-
1 К государственному сельхозналогу местные власти добавляли различные платежи, которые шли в немалой мере в их доход. Это вызывало массовое недовольство крестьян, особенно в Центральном Китае. Чтобы закрыть канал социальной напряженности, руководство Китая к концу 1990-х годов перешло к освобождению от налогов. Взамен деревенские кадры стали получать жалование. - Прим. реф.
четности и печати. А в провинции Гуандун в течение двух лет после выборов 1998 г. более 800 ДК прекратили работу из-за того, что партячейки парализовали ее (031, с. 372-373).
В тех ДК, которые функционируют более или менее нормально, партсекретари оказывают влияние изнутри благодаря тому, что большинство членов ДК и их руководителей являются членами партии. Так, в избранных в 2006 г. в провинции Цзянсу ДК почти 90% глав были членами партии. В сельском округе Шанхая соответствующие показатели 89% (2002), в провинциях Фуцзянь (2003) и Шаньси (2002) - по 66%. Соответственно руководящим для таких ДК служат партийная дисциплина и подчинение решениям партячеек (031, с. 373).
С начала 2000-х годов начался этап концентрации власти в сельском Китае. В июле 2002 г. ЦК КПК и Госсовет приняли решение «О дальнейшем улучшении работы деревенских комитетов, подлежащих избранию на очередных выборах». Предписывалось слияние партячеек с ДК и «параллельное отправление обязанностей (concurrent office holding)» партсекретарями и главами ДК. Власти на местах, выполняя эти указания, дали конкретные задания: по провинции Шаньдун совмещение обоих постов должно было превышать 80%, а слияние ДК с партячейками достичь 70% (031, с. 373-374). В провинции Шэньси (2002) 79% ДК возглавили партсекретари, в провинции Фуцзянь (2003) - 87%, в округе Чун-цина (2004) - 91% (031, с. 364). ДК превращаются, таким образом, в придаток парторганов, что «сводит значение их выборности почти на нет»1 (031, с. 374).
Существуют социальные структуры, препятствующие демократизации. Прежде всего это кланы, которые возродились в годы реформ. В районах, где их значение было традиционно сильным, выборы в ДК подменяются межклановой конфронтацией. Обычной становится ситуация, когда наиболее многочисленный клан подчиняет себе ДК и превращает его в орган кланового господства. Аналогичную роль на выборах играют религиозные организации, которые активно мобилизуют своих членов для проведения в ДК
1 Есть, однако, и другой аспект политики совмещения постов. Руководство КПК своими решениями подвергает секретарей сельских партячеек процедуре общедеревенских выборов, так что забаллотированные в состав ДК могут лишиться и своих партийных постов (см.: 7). - Прим. реф.
подобающих кандидатов. Наконец, заметно влияние криминальных элементов и структур.
Игра всех этих сил выливается в очень пеструю картину, и даже независимость членов ДК не всегда идет на пользу жителям деревни, так как может обернуться преобладанием своекорыстных интересов. Сталкиваясь с неэффективностью или коррумпированностью ДК, крестьяне начинают сомневаться в целесообразности выборов, говоря себе: «Какой смысл менять сытого тигра на голодного». В общем, заключают О'Брайен и Хань, «высокое качество демократии» требует «гораздо большего, чем правильное проведение деревенских выборов» (031, с. 378).
Профессору Висконсинского университета (г. Медисон, США) Мелани Маньен (032) подход О'Брайена и Хань Жунбиня представляется слишком «пессимистическим», а упор большинства исследователей на доступ к власти «по сути обоснованным» (032, с. 381). Устанавливать «качество демократии» в развивающейся стране слишком сложно, а исследование употребления власти - дело исключительно трудоемкое. Между тем изучение выборных процедур в течение 90-х годов дало неплохие результаты и позволило собрать значительный материал, свидетельствующий о поступательном внедрении демократических норм (множественность кандидатов, тайное голосование, общественный контроль за подсчетом голосов).
Даже приводимые О'Брайеном и Хань факты, в первую очередь, решение правительственных органов относительно слияния партячеек с ДК, укрепляют представление о значимости происходящих в сельском управлении с введением выборности ДК процессов. Не следует в теоретическом плане противопоставлять «доступ к власти» и «отправление власти», поскольку они соединены причинно-следственной связью: форма «доступа к власти» влияет на характер ее отправления.
Вместе с тем высказанные О' Брайеном и Хань Жунбинем замечания тоже существенны. Они открывают простор для дальнейших исследований. «То, что мы лучше узнали о прогрессе в процедурах, позволяет нам встретить те вызовы, которые новые обстоятельства ставят перед исследователями», - заключает Маньен (032, с. 383).
Профессор Тюбингенского университета (ФРГ) Гюнтер Шуберт (033) обращает внимание на противоречивость исследовательской динамики. «Многие западные ученые с энтузиазмом приветствовали деревенские выборы, видя в них проверку гипотезы о "ползучей" демократизации реформирующегося Китая. Некоторые специалисты хотя и не очень ожидали, все же не исключали того, что вместе с отдельными экспериментами по проведению поселковых выборов они могут означать начало демократизации политической системы снизу». Продолжения не последовало, надежды не оправдались, и исследования выборов в ДК «ушли в тень» (033, с. 385).
Утрата этого первоначального импульса между тем создает благоприятную почву для переосмысления методологических предпосылок исследований. «Процедурализм», упор на избирательные технологии хотя и дает возможность обследовать видимые аспекты процесса, оказывается односторонним. Смешно думать, что кратковременные визиты в деревню могут заменить проникновение в ее жизнь или что количество может перейти в качество, и наращивание числа исследователей, «которые отправятся в деревню для полевых исследований со стандартными анкетами для опроса (оплаченных) жителей может сообщить нам все, что мы должны знать» (033, с. 386).
Требуются методологические ориентиры в виде подлежащих эмпирической проверке гипотез. А таковые могут быть самыми различными.
1. «Хотя деревенские выборы все более институируются и оказывают позитивное влияние и на поведение кадров, и на гражданскую сознательность жителей деревни, они не создали в деревне демократическое управление. Местные держатели власти хорошо приспособились к новой институционной среде и, предлагая некоторые компромиссы, упрочили свое политическое господство. Крестьяне могут почувствовать благодаря выборам усиление своего значения, но подлинной власти они не получили».
2. «За последние 20 лет деревенские выборы не только ин-ституировались, но и укрепили подотчетность чиновников, повысили гражданскую сознательность и изменили отношения между чиновниками и жителями, так что деревенское управление после выборов сделалось более демократическим».
3. «Деревенские выборы не только укрепили отчетность чиновников и повысили гражданскую сознательность, но также способствовали укреплению политической стабильности и легитимности режима на местном уровне».
4. «Деревенские выборы расширили политический кругозор крестьян и усилили их желание противостоять местным чиновникам, вызывая нестабильность и упадок легитимности местной власти» (033, с. 387).
Изучение этих альтернатив требует переосмысления понятия демократии с учетом культурной специфики Китая. Так, например, наличие местных неформальных группировок (кланы, храмовые объединения) не всегда можно считать препятствием для деревенской демократии, если не сводить последнюю к западному индивидуалистическому стереотипу «один человек - один голос». Ну а главное - стоит отказаться от нормативных понятий типа «качество демократии». Лучше вернуться к понятию «легитимность» как менее зависимому от «форматирования по заимствованным образцам (externalframing)» (033, с. 389).
В сельском Китае «легитимность» можно определять как «поддержку крестьянами своих начальников (cadres)» или как эффективное осуществление институтами поставленных перед ними задач («функциональная легитимность»). Задача исследователей выявить отношение «между электоральными процедурами и ин-ституционализацией, выработкой политики и ее применением, планом создания (в виде ДК. - Реф.) подотчетных органов (accountability agencies) и общественной реакцией в данной местности» (там же).
Анализ не должен ограничиваться пределами деревни, требуется интегрировать вышестоящие административные звенья - поселки и уезды.
Введение выборов ДК, пишет Дж. Кеннеди (Канзасский университет, США) (034), предполагало, в частности, по мнению некоторых исследователей, что выборным кадрам будет легче проводить непопулярные мероприятия вроде политики ограничения рождаемости. Представлялось при этом, что в соответствии с указаниями генсека ЦК КПК Цзян Цзэминя на XVI съезде о значении для лидеров морального авторитета крестьяне выберут достойных руководителей. Тем не менее различные исследования фиксируют
среди жителей деревни «почти всеобщую неудовлетворенность избранными руководителями» (034, с. 392).
Значит ли это, что ожидания относительно выборности ДК не оправдались? Нет. Ссылаясь на собственное обследование (2004) 18 деревень в провинции Шаньси, а также на интервьюирование (2000) Цзы Чэнем 84 крестьян Цзянсу и обследование Э. Мичелсоном (2002) 36 деревень шести провинций1, Кеннеди высказывает предположение, что крестьянская неудовлетворенность может быть объяснена разрывом между их отношением к самому процессу и его результатам. Иными словами, ситуация «сходна с аттитюдами граждан в индустриальных демократиях, где удовлетворенность избранными чиновниками неустойчива и как правило низка, но высоко доверие к процессу их избрания» (034, с. 393).
Возникает «локальная зона легитимности» (см. 9), которая усиливает лояльность в отношении руководства страны: «Многие деревенские жители считают местные выборы попыткой центральных властей дать гражданам право контролировать местные кадры». Возникает, однако, противоречие: при укреплении легитимности режима в целом авторитет чиновников среднего уровня снижается. Так, выборность ДК «дает два плюса в поддержке (режима. - Реф.) и один минус для авторитета власти» (034, с. 392).
Вмешательство в управление деревни промежуточных властей и прежде всего поселковой администрации уменьшается. Для них же оказывается лучше, если выборы проходят справедливо и избирается авторитетный в деревне руководитель. Точно так же и для деревни лучше, если ее руководитель находится в хороших отношениях с вышестоящим начальством. Поэтому противопоставлять позицию последнего демократической организации выборов не следует. Значение выборности ДК не снижают и различные издержки, вроде подкупа избирателей. Напротив, это свидетельствует о значении прав, которые получили жители деревни. Иначе кто бы стал тратиться на подкуп односельчан.
1 Было обследовано около 3 тыс. дворов в провинциях Шаньси, Хэнань, Цзянсу, Хунань и Шаньдун и округе Чунцина. Обследование проводилось сельскими учителями под руководством социологов Народного университета Китая и по разработанному ими вопроснику (см.: РЖ Востоковедение и африканистика. 2009.04.039). - Прим. реф.
Хотя центральное руководство выиграло в поддержке сельского населения, последствия реформы местного управления могут оказаться непредвиденными. Забота о дальнейшем укреплении легитимности режима будет подталкивать к дальнейшей «демократизации с китайской спецификой», или, по-другому - «к ограниченной (front-end) демократизации в рамках однопартийной системы». Однако это может вести к «эрозии» режима (034, с. 395).
Бьерн Альперманн (Вюрцбургский университет, ФРГ) (035) анализирует регулятивные распоряжения о применении Органического закона в различных провинциях. Обращая внимание на их дифференцированность, он подчеркивает значение, которое придается процедурным вопросам. Напоминая, что в окончательной версии закона говорилось о «четырех демократических правах» (выборы, принятие решений, управление и контроль), Альперманн утверждает, что «поступательная институционализация и нововведения происходили не только в отношении выборов, но и в отношении трех других прав». Кодификация регулятивных распоряжений на провинциальном уровне свидетельствует о «развернутой формализованной институционализации в сфере послевыборного деревенского управления» (035, с. 398).
Характерен документ ЦК КПК и Госсовета КНР 22 июня 2004 г. «О развитии и совершенствовании публичной информации о состоянии деревенских дел и демократическом управлении (Gua-nyu jianquan he wanshan cunwu gongkai he minzhu guanli de yijian)». В нем четко фиксируются сроки ознакомления населения с положением в деревне, распоряжениями ДК и особенно финансовой отчетностью (ежемесячно). Циркуляр узаконивает уже существовавшую (обязательную в 16 провинциях и избирательную еще в шести) практику создания групп контроля за финансовой отчетностью и другими распоряжениями ДК.
В различных провинциях решениями властей из этих групп исключались члены ДК и их ближайшие родственники. В провинции Шаньдун, автономной области Гуанси и округе Шанхая членам контролирующих групп разрешалось участвовать на заседаниях ДК, а в провинции Шаньси и в автономных областях Гуанси и Нинся - накладывать вето на «неразумные», с их точки зрения, расходы (035, с. 407).
В Нинся и Шаньдуне из групп контроля исключались также члены деревенской партячейки. Но авторы партийно-правительственного документа озаботились, чтобы роль последней не только не ослабла, но и укрепилась. Предложения групп контроля требуется подвергать обсуждению на совместном заседании партячейки и ДК и принимать только после одобрения этими органами.
Положение о «ключевой роли» в деревенском управлении партячейки появилось только в дополненной версии Органического закона (1998). 18 провинций воспроизвели это положение в своих актах; Ганьсу, Хайнань, Юннань и автономная область Внутренняя Монголия вообще не упомянули о роли КПК (не было этого упоминания и в первоначальной версии Органического закона), тогда как Гуандун, Шаньдун, Хэбэй, г.Тяньцзинь и автономная область Синьцзян, напротив, уточнили, что партячейка должна руководить деятельностью ДК, а Хэбэй и Тяньцзинь даже не упомянули о том, что та должна обеспечить деревенское самоуправление (как указывалось в версии 1998 г.).
Центральное и провинциальное руководство озаботились также установлением контроля партячейки за деятельностью собрания деревенских представителей (СДП). Появление последнего стало нововведением конца 1990-х годов, этот институт призван был заместить ежегодное деревенское собрание для обсуждения повседневных вопросов. Положение о контроле партячейки включили в партийно-правительственный циркуляр 2004 г. о публичности работы ДК. От партячейки требуется собирать предложения от жителей, обсуждать их и поручать ДК внесение согласованных решений в повестку дня СДП.
Различные тенденции совместились в «Цинсянской модели» по имени уезда Цин провинции Хэбэй. С одной стороны, СДП превращается в «постоянный распорядительный орган». Ему доверяется тщательный контроль за состоянием деревенских дел и гарантируется допуск к принятию ответственных решений. С другой стороны, как предусмотрено регулятивными актами провинции Хэбэй, СДП должно включать «надлежащую долю членов КПК» и партячейка должна контролировать повестку дня СДП. Наиболее же интересно в «Цинсянской модели» положение о том, что парт-секретарь должен избираться председателем СДП и в случае неудачи подлежит смещению со своего поста. Некоторые исследова-
тели оценили это положение как «приближение к западной модели демократии»1. Альперманну оно напоминает практику избрания партсекретарей председателями народных конгрессов2, что отнюдь не превратило последние в «очаг демократизации» (035, с. 405).
«Допуская демократический потенциал деревенского самоуправления, нельзя все же признать доминирование партии лишь неизбежным побочным эффектом существующей формы деревенского управления. Нет, эта система устроена для упрочения (доминирования партии. - Реф.)» (035, с. 409), - заключает Альперманн.
Профессор Кливлендского университета штата Огайо (США) Тань Циншань (036) возражает против принижения значения выборов ДК. В Китае не было традиции выборности деревенской власти, а деколлективизация создала «вакуум власти». В некоторых местах крестьяне сами стали избирать своих руководителей, но без всяких формализованных процедур. С тех пор деревенское самоуправление «прошло большой путь». «Если учитывать долгую традицию элитарности и авторитарности в китайской деревне, выборы деревенских комитетов - это лишь начало длительного демократического перехода на низовом уровне». И «во время этого перехода самое важное - создание демократической процедуры, начиная с электоральной институционализации» (036, с. 411-412).
Тань возражает американским ученым, полагающим, что главным теперь становится характер деятельности ДК после выборов. И в отношении институционализации избирательных процедур, доказывает он, предстоит сделать еще немало. Во-первых, создать специальный орган - избирательную комиссию на провинциальном и национальном уровнях. Это улучшит контроль, поскольку ведающие этими вопросами чиновники министерства гражданских дел слишком немногочисленны, а само министерство занято множеством дел и тесно сотрудничает с местными административными структурами. К тому же нецелесообразно соединять в одном учреждении функции создания ДК и контроля за ними, как сейчас.
Во-вторых, большое значение может иметь установление единого дня голосования, если не по всей стране, то хотя бы в про-
1 Su Fubing, Yang Dali. Elections, governance, and accountability in rural China // Asian perspectives. - Honolulu, 2005. - Vol. 29, N 4. - P. 154.
2 Представительные органы различных административных уровней. -Прим. реф.
винциях. Это приведет к активизации СМИ и будет способствовать «развитию гражданской культуры» (036, с. 412).
В-третьих, следует унифицировать процедуру выдвижения кандидатов в члены ДК, превратив практику «двойного большинства» в плюралистическую процедуру. Закон о ДК предусматривает участие более 50% имеющих избирательное право жителей деревни в голосовании и получение кандидатом более 50% всех голосов. Фактически эта норма легитимности выборов является псевдодемократической. Выборы в ДК либо затягиваются, порождая целую серию туров, либо местные власти идут на различные махинации, фальсифицируя число участников и полученных кандидатом голосов, широко применяя голосование по доверенности и т.д.
Следует изменить и способ выдвижения кандидатов. От 90-х годов осталась система «хайсюань», когда каждый житель деревни может выдвинуть своего кандидата в ДК. При этом выдвигают порой людей, неспособных и даже нежелающих работать в ДК, а еще чаще состав ДК оказывается неэффективным из-за того что его члены имеют различные взгляды или плохо контактируют друг с другом. Лучше, считает Тань, тот способ, который опробовали в провинции Аньхой, когда кандидат на пост председателя ДК предлагает список кандидатур в члены ДК. В какой-то степени этот способ служит аналогом многопартийности, ибо, составляя список, будущий председатель станет сообразовываться с настроениями в деревне, учитывать авторитетность выдвиженцев, их принадлежность к деревенским кланам и группировкам. Непременным дополнением при этом должна служить избирательная кампания, чтобы каждый кандидат представил себя избирателям. Это особенно важно при многочисленности жителей административного подразделения и рассредоточенности на его территории деревенских поселений во многих уездах страны.
Тань Циншань и Синь Цюшуй, директор Центра культурного содействия смягчению бедности и изучения деревенского самоуправления провинции Аньхой (КНР) (037), характеризуют влияние выборов ДК на общественную жизнь деревни с точки зрения самих жителей. Для проведения обследования была выбрана про-
винция Аньхой как «барометр важнейших аграрных реформ»1. В 2002-2003 гг. были опрошены жители 12 деревень семи поселков пяти уездов. Обработаны 1503 анкеты: 1299 - простых жителей и 204 - деревенских кадров (037, с. 584).
71% респондентов участвовали в выборах: это не столь высокая норма, как сообщают местные власти (св. 90%), но достаточно высокие показатели участия. Среди людей с более высоким доходом (10 000-50 0002 в год) и начальным образованием норма участия выше - более 88%. Более молодые и образованные голосуют меньше отчасти из-за отхода в города. 63% не участвующих заявили, что выборы - «показуха» и их результаты предопределены. Напротив, 95% участников объясняют свое поведение уверенностью, что «могут избрать собственных лидеров» (037, с. 585).
При более детальном обследовании, включающем вопросы вмешательства поселковой администрации и партячейки, картина оказывается более пестрой. 72% респондентов заявили о своем участии в выдвижении кандидатов. Лишь 14% считают, что выдвижение предопределено поселковой администрацией; 52% не согласны с этим мнением. Лишь 17% полагают, что последнее слово при выдвижении принадлежит партячейке; почти 60% возражают (037, с. 586-587).
Большинство респондентов (60%) считают, что процедура выборов и подсчета голосов соблюдается, противоположного мнения придерживаются примерно 12%3. Только 5% отмечают влияние кланово-родственных отношений и 7% - подкуп избирателей. Более 60% ничего не знают о проведении кандидатами своей предвыборной кампании (037, с. 587 - 588).
Более 60% не согласились с мнением, что ДК «не имеют реальной власти и потому выборы не имеют никакого значения» (диаграмма 3) (037, с. 589). При этом крестьянские представления о степени деревенской автономии оказались достаточно дифференцированными. Выявился «большой разрыв в представлениях крестьян о том, какими должны быть отношения» между ДК, с одной стороны, поселковой администрацией и местной партячейкой - с
1 Провинция оказалась инициатором введения семейного подряда в 1978 г. и центром борьбы за налоговую реформу в 1995 г. - Прим. реф.
2 Очевидно, в юанях; 1 амер. доллар - 6,85 юаня. - Прим. реф.
3 Оценка по диаграмме 2 (037, с. 587).
другой, и в оценках реального положения. Более 50% признают заботу ДК о крестьянских нуждах, но более 70% считают, что в действительности происходит наоборот: ДК прежде всего озабочены выполнением заданий поселковой администрации. Кадры полагают, что так и должно быть: более 50% ставят на первое место отношения с последней и почти 80% считают, что такая норма подтверждается фактическим положением дел (037, с. 591).
Аналогичны оценки по партячейке: более 50% крестьян считают, что ячейка «должна уважать решения ДК, ибо они избраны жителями деревни», и лишь 30% отмечают, что так и происходит в действительности. Позиция кадров противоположна: более 60% считают, что ДК должны подчиняться руководящей роли ячейки, и более 70% отмечают это в действительности (037, с. 590). Все же доля жителей и кадров, считающих, что власть ДК с введением выборности возросла, превышает долю сторонников противоположного мнения: 55 и 57% соответственно при 43 и 41% соответственно не отмечающих перемен. В отношении роли партячейки соотношение обратное: 67,9% жителей и 57,4% кадров считают, что положение не изменилось, тогда как 28% жителей и 33% кадров находят, что роль партячейки возросла (диаграмма 7) (037, с. 592).
Очевидное свидетельство перемен - общие представления о том, что ДК легче работать благодаря тому, что их членов избирают (почти 70% респондентов), а партячейке, напротив, труднее заставить крестьян прислушиваться к себе (более 60%) (диаграмма 8). «Рост популярности ДК и упадок влияния партячейки порождают усиление напряженности и вызывают озабоченность местных и центральных властей». Следствием сделалось экспериментальное введение «системы двойного голосования»1, когда партсекретари баллотируются в состав ДК. Другой вариант - кооптирование избранных председателей в состав партячейки и даже на место ее секретаря, что всецело противоречит существующей практике назначения секретарей деревенских партячеек поселковыми органами (037, с. 593).
Красноречиво восприятие крестьянами изменений в политической и общественной жизни деревни с введением выборности ДК.
1 Эксперименты начались еще в конце 1990-х (см.: Li Lianjiang. The two-ballot system in Shanxi province: Subjecting village party secretaries to a popular vote // China j. - Canberra, 1999. - Vol. 42, July. - P. 103-108) (037, c. 594).
Возросла поддержка жителями деревни местных кадров: 69% простых респондентов считают, что напряженность в отношениях между жителями и кадрами уменьшилась; 29% не заметили изменения к лучшему. Мнение об улучшении отношений разделяют и сами кадры (86% респондентов). 41% опрошенных жителей считают, что сократилось обращение в центральные органы власти с жалобами на местное начальство; больше 50% находят, что положение здесь не изменилось. Среди кадров тенденция аналогичная, но соотношение еще более благоприятное: 74 и 23% соответственно (037, с. 594-595).
70% жителей констатируют рост деревенской экономики с введением выборов и только треть не видят изменения к лучшему. У кадров оптимизм еще больше: около 90% считают, что экономическое положение в деревне улучшилось и только 12% не находят перемен. И простые респонденты, и кадры не отмечают роста влияния кланов: об этом влиянии говорили менее 10% опрошенных и среди первых, и среди вторых. Более половины жителей не заметили перемен, а свыше 40% считают, что клановость уменьшилась. Среди кадров более половины придерживаются такого мнения, а менее 40% не видят изменений. Оценка «спорадичности» и «незначительности» влияния кланов соответствует, по мнению авторов, ведущимся сейчас в КНР специальным исследованиям1 (там же).
Жители и кадры согласно отмечают возрастание интереса крестьян к выборам (74% простых респондентов и 84% кадров), внимания к деревенским делам (77 и свыше 80% соответственно) и политической сознательности (почти 80% жителей и свыше 80% кадров) (037, с. 595-596).
Итак, по оценке авторов, деревенские жители «согласны, что выборы происходят в соответствии с установленными правилами и процедурами», прежде всего в отношении свободного выдвижения кандидатов и тайного голосования, а также, что продолжают существовать «два мощных фактора, ограничивающих деревенскую автономию» (поселковая администрация и партячейка). Все же при ограниченности этой автономии жители и кадры солидарны в
1 Zongzu xiangcun quanli yu xuangju (кланы, власть в деревне и выборы) / Xiao Tangbiao, Lu Liedong, Luo Xinzuo (eds.). - Xian: Xibei dasue chubanshe, 2000. -P. 3-34 (037, c. 595).
оценке положительного влияния выборности ДК на жизнь деревни (037, с. 596).
«Стремление центральных властей подвергнуть партсекрета-рей системе двойного голосования отражает желание улучшить образ Партии в глазах крестьян. Но совмещение двух руководящих постов в лице одного избранного начальника не может покончить с трениями и может даже создать новые проблемы для деревенской автономии. Не окажется никакого механизма, чтобы контролировать всемогущего деревенского начальника, совмещающего два высших поста в деревне» (037, с. 597), - заключают Тань и Синь.
Давид Цвейг, профессор Гонконгского университета науки и техники (г. Сянган, КНР), и директор образовательного центра в Гонконге Чун Суй Фан (038) обследовали в 1999 г. (после принятия поправок в Органический закон) 120 деревень в четырех уездах провинций Аньхой и Хэйлунцзян (по 30 деревень в каждом уезде), получив анкетную выборку 2400 опрошенных жителей. Кроме того, они интервьюировали 237 предпринимателей (в среднем по два на деревню) и 360 местных кадров (038, с. 28).
Их данные подтверждают высокий уровень соблюдения демократических процедур при проведении выборов в ДК (почти 70% респондентов сообщили о наличии нескольких кандидатов на одно место, свыше 79% - о тайном голосовании, 78% - о подписании договоров между руководителями и крестьянами, 91,4% были удовлетворены транспарентностью в финансовой отчетности ДК). В то же время о выступлениях кандидатов перед избирателями сообщили лишь 22% (038, с. 29-30).
86% респондентов заявили об участии в выборах, причем 21% агитировали и односельчан за участие, 13% выдвигали свои кандидатуры либо участвовали в собраниях деревенских представителей или партячеек, где выдвигали кандидатов (038, с. 30-31). 43% не отметили серьезного влияния партячейки на выборы, а 21% -вообще какого-либо ее влияния (038, с. 31).
Разделив деревни по способу выдвижения кандидатов на «более демократические» (БД), где крестьяне сами выдвигают кандидатов1, 43% выборки, и «менее демократические» (МД), где вы-
1 Ср. выше (6) мнение об этой системе хайсюань Тань Циншаня. - Прим.
реф.
движением занимаются партячейки, избирательные комиссии, собрания представителей или просто «влиятельные люди», они получили более дифференцированную картину. В БД провинции Ань-хой 46% респондентов не отметили никакого «внешнего влияния» на выборы, тогда как в МД только 34% (там же).
Разделились мнения и о прогрессе избирательной практики. 72% респондентов БД из Аньхой считали, что введение избирательности ДК усилило «поддержку политики правительства», в МД таких было 58%. В той же провинции 70% респондентов из БД признали последние выборы «более честными» и только 52% - в МД. (8, с. 32-33). Респонденты БД были довольны влиянием выборности на поведение кадров после выборов, в частности смягчением грубости и заносчивости (48% против 41 в МД), а также финансовой транспарентностью (соответственно 64 и 47%) (038, с. 42).
Был задан вопрос, «если кадры действуют эффективно и внушают доверие, необходимы ли демократические выборы?». «Одного хорошего управления оказалось недостаточно» для 55% респондентов: «они хотят демократии». 65% заявили, что недостаточно и экономической стабильности. При этом, однако, выяснилось, что очень богатые столь же «недемократичны», как и бедняки (38 и 41% соответственно), а наиболее склонны к демократии люди со средними доходами (038, с. 33). На вопрос, «пока экономическое развитие стабильно, нет необходимости в развитии демократии?» положительно ответили 24% респондентов из богатых деревень, 22% из средних по доходам и 17% из бедных. С мнением, что богатые должны «иметь больше прав в деревенских делах», согласились 34, 17 и 22% соответственно (038, с. 36).
«Богатство не коррелирует с демократическими ценностями» (там же), - делают вывод Цвейг и Чун. Они присоединяются к мнению специалистов по современным латиноамериканским режимам (О'Доннел, Л.А. Пейн), которые обнаружили, что предприниматели предпочитают «бюрократический авторитаризм» и любой режим, который может обеспечить политическую стабильность и неизменные правила получения доходов. Равным образом и в сельском Китае предприниматели в личных беседах демонстрировали «сильную антипатию к демократизации и политической либерализации», что не помешало им принять активное участие в начавшихся в 90-х годах избирательных кампаниях. Они более
политизированы, чаще обсуждают политические проблемы (28% против 14% простых респондентов), имеют более высокий уровень образования, партийности. Они больше заинтересованы в финансовой транспарентности и заключении договоров между деревней и кадрами (038, с. 37-38).
Однако крестьяне не желают сосредоточения власти в руках богачей. По изученной выборке, только в 7% установленных случаев предприниматели были избраны в ДК (против 8% простых жителей и 17% «кадров»). 71% респондентов не согласились с предположением, что успешные и богатые люди больше подходят для руководства ДК (038, с. 38).
Введение выборности ведет к ротации кадров. Доля новичков во главе ДК возрастала от 37% в 1996 г. к 43% в 1997 г. и 53% в 1999 г. По провинции Аньхой в 1999 г. 50% председателей в БД не были переизбраны, а 25% отказались баллотироваться, было переизбрано лишь 25%; по МД было переизбрано 46,9%, не переизбрано 40,6%, отказались баллотироваться 12,5%. Выборы привели к «плюрализации власти»: если в 1996-1997 гг. партсекретари одновременно возглавляли ДК в 32 и 46% соответственно, то в 1999 г. только в одном из 49 отмеченных в выборке случаев1. Однако 53% избранных в 1999 г. в Аньхой председателей ДК одновременно были заместителями партсекретарей. Характерны случаи, когда беспартийных председателей через несколько недель после выборов принимали в КПК. Доля таких («кооптированных») председателей ДК в выборке - 54% (038, с. 39-40).
Хотя партсекретари и председатели, как правило, «придерживаются сходных взглядов по большинству вопросов», выявляются различия в «демократических предпочтениях». Последние менее выражены у тех, кто совмещает оба поста. А больше всего эти предпочтения оказались свойственны беспартийным членам ДК. Они менее склонны полагать, что богатство и специальные знания гарантируют успешность в ведении деревенских дел или что при хорошем экономическом положении демократизация не требуется. При выдвижении этих людей на руководящие посты
1 После партийно-правительственных решений 2002 г. динамика, очевидно, сменилась на противоположную (см.: 031, 037).
«местная элита, - считают Цвейг и Чун, - может стать более демократичной» (038, с. 41).
В общем, заключают авторы, выборность ДК способствовала демократизации сельского Китая. Показательно, что «кадры», еще более чем простые жители, подчеркивают, что эта мера позволила им более эффективно сопротивляться обременительным для жителей заданиям вышестоящего начальства (81% при 55% поддержавших это мнение простых респондентов). В то же время «кадры» БД больше, чем в МД сталкиваются с отказом крестьян поддержать местные «проекты развития» (36% против 19% соответственно) (038, с. 42).
Другой вывод: «Ни более богатые жители деревни, ни жители более богатых деревень не являются главными сторонниками демократизации или носителями демократических ценностей, хотя их активность в действиях против злоупотреблений кадров более вероятна» (038, с. 43).
«Политическая легитимность в Китае, - пишет Г. Шуберт1 (039), - обычно трактуется как прямой результат экономической эффективности правления КПК, проводимой ею политики национализма и консерватизма китайского народа, который предпочитает стабильность неопределенности, ожидаемой с введением демократической многопартийности». По мнению Шуберта, такой подход не учитывает стремления КПК к укреплению легитимности партийного режима, а это стремление реализуется в рамках ограниченной политической реформы («zhengzhi gaige»), создающей «зоны легитимности» (039, с. 203).
В одной из таких «зон» оказываются ДК как одно из следствий политики «расширения политического участия и демократического контроля» (039, с.195). Проводя полевые исследования в провинциях Цзилинь, Цзянси и специальной экономической зоне Шэньчжэнь в 2002-2005 гг., Шуберт обнаружил в уезде Лишу провинции Цзилинь «поразительно высокий уровень доверия крестьян к местным чиновникам». Восстановление доверия было обусловлено активностью последних по введению прямых выборов ДК и контролируемости их деятельности (039, с. 202).
1 Сведения об авторе см. (033).
«Лишу доказал, что ограниченное политическое участие может укрепить стабильность и легитимность кадров, усиливая режим как на местном, так, вероятно, и на общенациональном уровне». Уезд является особо контролируемой сверху «экспериментально -показательной (model)» местностью, и местное самоуправление не действует столь же эффективно в других районах; но отсюда лишь следует вывод, что необходим «тщательный мониторинг» всего сельского Китая, исходя из допущения такой положительной перспективы. Важно понять, «как крестьяне смотрят на своих начальников и их институты и как они связывают это со своей надеждой на справедливый и разумный порядок. Следует также учесть взгляд начальников на эти вопросы, поскольку они являются важными посредниками между государственным центром и местным населением и от них в огромной мере зависит легитимность режима» (039, с. 202-203).
А.В. Гордон
2010.02.040-042. ОСОБЕННОСТИ УРБАНИЗАЦИИ В СОВРЕМЕННОМ КИТАЕ.
2010.02.040. ХАНЬ ЧАНФУ. Тенденции развития и перспективы сельской миграции в Китае.
ХАНЬ ЧАНФУ. Чжунго нунминьгун фачжань цюйши юй чжаньван // Цзинцзи яньцзю. - Пекин, 2006. - № 12. - С. 4-12. - Кит. яз.
2010.02.041. Е ЦЗЯНЛЯН. Политика дискриминации в распределении общественных товаров и контроль над численностью городского населения.
Е ЦЗЯНЛЯН. Гунгун чаньпинь цишисин фэньпэй чжэнцэ юй чэн-ши жэнькоу кунчжи // Цзинцзи яньцзю. - Пекин, 2006. - № 11. -С. 27-36. - Кит. яз.
2010.02.042. ЦУЙ А., СУН К. Постигая китайский средний класс. CUI A., SONG K. Understanding China's middle class // China bus. rev. - Wash., 2009. - № 1. - P. 38-41, 54.
Динамичный экономический рост в КНР опирается на процессы индустриализации и урбанизации, а одним из главных его социальных измерений является крупномасштабный переход значительной части крестьянского населения от традиционной аграрной занятости в обрабатывающую промышленность, строительство и сферу услуг.
