CC BY
10
2010.01.024. КАПЛАН Д. ПОЛИТИКА В ОБЛАСТИ НАУКИ И ТЕХНОЛОГИИ В ЮАР: ЭФФЕКТИВНОСТЬ В ПРОШЛОМ И ПЛАНЫ НА БУДУЩЕЕ.
KAPLAN D. Science and technology policy in South Africa: Past performance and proposals for the future // Science, technology & society. -Los Angeles etc., 2008. - Vol. 13, N 1. - P. 95-122. - Mode of access: http ://sts. sagepub.com/cgi/content/abstract/13/1/95; DOI:
10.1177/097172180701300104
Ключевые слова: Южная Африка; научно-техническая система; инновационная политика.
Автор - профессор кафедры экономической теории Университета Кейптауна (ЮАР) - приводит общий обзор эффективности научно-технической системы в ЮАР, сопоставляя свои данные с материалами доклада ОЭСР по инновационной политике в Южной Африке (OECD Reviews of innovation policy: South Africa // OECD, September 2007). На основании имеющихся данных можно утверждать, что эффективность была невысокой.
В начале 90-х годов XX в. научно-техническая система ЮАР сталкивалась с различными угрозами и ограничениями. В середине 90-х годов произошла стабилизация системы и ее переориентация. Так, с 1993 по 2004 г. валовые расходы на ИР (gross expenditure on R&D - GERD) выросли практически вдвое: с 0,60 до 0,87% ВВП (с 2001 г. - на 5% ежегодно). Доля частного предпринимательства в финансировании ИР составляет 45%, государства - 32 и иностранных источников - 15%. При этом в бизнес-секторе проводится более половины ИР (56,3%), доли государства и вузов примерно равны - по 1/5 всех проводимых ИР (20,1 и 21,1% соответственно).
Обширные институциональные реформы и постоянная оценка качества повысили эффективность функционирующих в этой сфере организаций и улучшили взаимодействие между ними. Организации, проводящие, финансирующие и поддерживающие инновации, в основном действовали эффективно. Ожидалось, что большее количество ресурсов в сочетании с эффективной и постоянно улучшающейся институциональной структурой, изменениями в политике, направленными на инновации, приведут к значительным результатам.
Однако общие показатели производительности научно-технической системы были низкими. Количество научных публикаций увеличилось незначительно: доля ЮАР в мировом масштабе сократилась с 0,7 в 1987 г. до 0,48% в 2003 г. Аналогичная ситуация сложилась и с патентами: доля ЮАР в иностранных патентах, зарегистрированных в USPTO, сократилась с 0,28 в 1992 г. до 0,13% в 2007 г. Рост экспорта высокотехнологичной продукции в период с 1992 по 2005 г. составлял 9,5% ежегодно, что ниже среднемирового уровня на 11% и уровня, характерного для развивающихся стран (21% ежегодно). По показателю «индекс экономики знания» (Knowledge Economy Index - KEI), рассчитываемому Всемирным банком и предназначенному для оценки возможностей страны в создании, усвоении и использовании знаний, позиции ЮАР ухудшились (с 1995 по 2007 г. KEI сократился с 6,08 до 5,64, с 41-го до 50-го места в мировом рейтинге).
Автор приводит некоторые факторы, которые, по крайней мере частично, могут объяснить низкий рост производительности системы. Во-первых, к настоящему времени государственные исследовательские институты только наполовину финансируются правительством, оставшиеся средства они получают от выполнения частных контрактов. Поэтому они стараются увеличить эту статью дохода. По оценке Совета по научным и техническим исследованиям (Council for scientific and industrial research - CSIR), проведенной в 2003 г., это привело к сокращению научной базы. Несмотря на то что CSIR предпринял шаги по улучшению ситуации, эффект все еще довольно низок. Например, на одного исследователя выходит только 0,1 публикаций в год при намеченной цели в 1 публикацию. Во-вторых, ощущается нехватка квалифицированных кадров, что, видимо, и составляет основную проблему. В настоящее время только около 20% всех выпускников вузов приходят в научно-техническую сферу. Следствием медленного развития человеческого капитала при относительно высоких темпах роста экономики стал застой в численности исследовательского персонала. С 1992 по 2004 г. количество исследователей выросло всего на 7%. Фактически развитие какого-либо направления (например, разработка проекта атомного реактора малой мощности) может быть осуществлено только за счет сокращения инновационной активности в других сферах.
Признавая существенный прогресс в области научно-технической политики (улучшение управления, развитие новых механизмов государственного финансирования инноваций и т.д.), ОЭСР в своем докладе выделяет шесть основных недостатков.
1. Завышение значения государственных НИИ, что приводит к недооценке бизнес-сектора не только как исполнителя ИР. В этом секторе производится и подготовка необходимых кадров. Здесь также следует отметить недооценку роли крупных организаций, которые не только эффективно готовят персонал, но и накапливают и распространяют знания, особенно среди меньших организаций, являющихся их контрагентами.
2. Расхождения между назначенными приоритетами и их претворением в жизнь.
3. Недостаточная специализация и дифференциация в части руководства и развития организаций. Например, Совет по медицинским исследованиям не только проводит исследования самостоятельно, но и финансирует сторонние ИР.
4. Ограниченные горизонтальная интеграция и координация управленческой структуры.
5. Недостаток в интеграции между национальным, региональным и местным уровнями.
6. Неадекватное распределение ресурсов среди большого количества мероприятий.
В докладе ОЭСР предлагаются несколько стратегических целей и руководящих принципов, которые могут стать основой для определения новой государственной научно-технической политики. Основных стратегических целей три: 1) уменьшение зависимости от ресурсоемких отраслей на наукоемкие; 2) уменьшение разрыва между формальной и неформальной экономикой; 3) увеличение емкости инфраструктуры знаний.
Для достижения этих целей государство должно принять следующие руководящие принципы. Во-первых, помимо рыночных провалов надо признать и широкий спектр оплошностей и помех, которые препятствуют развитию системы, и, соответственно, необходимость изменения ее состояния; расширить подход к инновационной деятельности, включив в нее деятельность, не связанную непосредственно с исследованиями и разработкой, но привлекающую творческий потенциал; достигнуть баланса между объектив-
ностью и эффективностью; признать необходимость срочной концентрации усилий на некоторых областях (например, в подготовке кадров) вместо сбалансированного всестороннего развития системы; развить общее представление о развитии системы у всех заинтересованных сторон. Во-вторых, следует согласовать потребности в качестве, необходимости и достаточности для достижения результата, что потребует концентрации ресурсов в сферах, где возможности соответствуют перспективам, где конечные пользователи активно включены в процесс назначения приоритетов и проводится скрупулезный подбор исполнителей; развить эффективные управленческие структуры, которые согласуют потребность в активном участии и гарантию концентрации ресурсов там, где они будут наиболее эффективны и будут способствовать развитию.
Очертив цели и руководящие принципы, ОЭСР предложила шесть направлений развития. 1. Необходимо расширить взгляды на систему, учитывая при этом роль бизнеса в проведении инноваций и подготовке кадров, на важность деятельности, отличной от деятельности в области научных исследований и разработок, но ведущей к инновациям. Более широкие взгляды также включают открытость национальной инновационной системы для международных потоков знаний и человеческих ресурсов. 2. Следует улучшить финансирование университетских исследований. 3. Необходимо увеличить специализацию государственных НИИ и организаций, осуществляющих поддержку инновационного процесса, в том числе и улучшить поддержку инновационной деятельности малых и средних предприятий. 4. В рамках укрепления трудовых ресурсов необходимо улучшить систему образования и подготовку кадров, в том числе стимулировать послевузовское образование, и снизить стоимость обучения технических специалистов, поощрять образовательную деятельность в фирмах, особенно в крупных, а также широко привлекать иностранных специалистов. 5. В сфере улучшения управленческих структур ОЭСР выдвинуло две основные рекомендации:
1) учредить орган надзора за всей научно-технической системой;
2) передать этому органу консультативную функцию. 6. Последним направлением является пересмотр главных национальных инновационных приоритетов и целей.
Следует отметить, что доклад ОЭСР с его рекомендациями и оценкой положительных и отрицательных сторон действующей по-
литики представляет собой важную отправную точку для оценки предложений Министерства науки и технологии ЮАР, содержащихся в плане развития на 2008-2018 гг. Данный документ содержит перспективы научно-технического развития ЮАР на десять лет и конкретные меры по достижению намеченных целей.
План предполагает существенные изменения ЮАР в сторону экономики, базирующейся на знаниях. Это необходимо подтвердить такими показателями, как экономический рост от технического прогресса (30% при 10% в 2002 г.); национальный доход от наукоемких отраслей и рабочая сила, задействованная в наукоемком производстве (более 50%); отношение GERD к ВВП (2% при 0,87 в 2004 г.); мировая доля в продукте исследований (1% при 0,5% в 2002 г.); экспорт высоко- и среднетехнологичной продукции в общем объеме экспорта (66% при 30 в 2002 г.), а также ежегодное количество зарегистрированных в USPTO патентов (250 при 100 в 2002 г.).
Достижение этих целей будет знаменовать значительное расширение и поворот в развитии научно-технической системы ЮАР. Для этого необходимо будет существенно улучшить подготовку кадров, увеличив количество штатных исследователей на 1 тыс. человек, а количество исследователей в эквиваленте штатных - на 11 тыс. человек
Значительная часть десятилетнего плана связана с выделением пяти главных вызовов, включающих биотехнологии, исследование космоса, энергетику, изменение климата, а также человеческую и социальную динамику.
За последние три года правительство ЮАР потратило 450 млн. рэндов на развитие биотехнологии. Политика, проводимая в этой сфере, в скором времени позволит Южной Африке стать крупным производителем фармацевтической продукции, нутрицевтиков, ароматизаторов и пестицидов.
В рамках исследования космоса предполагается создание национального космического агентства, которое будет заниматься исследованием космоса, наблюдением за Землей, спутниковыми ком -муникациями и навигацией, а также различными промышленными услугами.
Министерство науки и технологии предполагает осуществить несколько прорывов в сфере энергоресурсов. Это технологии «чис-
того» угля, предполагающие снизить загрязнение окружающей среды; ядерная энергетика, в том числе создание модульного реактора с шаровыми твэлами (pebble bed modular reactor - PBMR); возобновляемая энергия; использование водорода и новых топливных элементов.
В рамках исследования человеческой и социальной динамики предполагается провести исследования по широкому спектру направлений: от палеоантропологии до компьютерного моделирования человеческого поведения. План также касается проблемы научных кадров. Так, для обеспечения достижения целей, поставленных в рамках «пяти вызовов», предполагается в 5 раз увеличить количе -ство докторов наук; количество исследовательских кафедр в университетах и исследовательских институтах увеличить до 210 к 2010 г. и 500 к 2018 г. (26 в 2006 г.); достичь доли в 2,5% в мировом выпуске научных публикаций, а также довести количество заявок на патенты до 2100 (214 в 2004 г.).
Предполагается также создать Агентство по технологическим инновациям, которое устранит разрыв между проводимыми исследованиями и потребностями рынка с помощью увеличения финансирования, повышения инвестиций и поддержки венчурного капитала, улучшения брокерского обслуживания и сопутствующих услуг.
Однако, спрашивает в заключение автор, сможет ли выполнить ЮАР столь амбициозные планы. Хотя на основе доклада ОЭСР можно сделать вывод о необходимости уменьшения количе -ства технологических и научных целей и концентрации на оставшихся, в десятилетнем плане Министерства науки и технологии не только сохраняются все обозначенные в 2002 г. цели, но и добавляются новые в рамках пяти вызовов, что ведет к дальнейшему распылению ограниченных ресурсов. Отмечается недостаточная проработанность некоторых вызовов на фоне других. Например, в рамках биотехнологий и исследования космоса выдвинуты вполне конкретные цели, а в сфере человеческой и социальной динамики задачи достаточно смутные и неопределенные. Подвергается сомнению также способность образовательной системы ЮАР в столь короткие сроки увеличить количество докторов наук в 5 раз (практически 30% в год), если учесть, что среднегодовое увеличение их числа в последние годы составляло около 3% и что в настоящее
время в ЮАР нет достаточного количества подростков, подготовленных для поступления в вузы. А ведь положение в научно-технической системе смогут улучшить только высококвалифицированные кадры.
Таким образом, резюмирует автор, для достижения значительных результатов в развитии инновационной системы в ЮАР недостаточно простого определения целей, пусть и амбициозных, и выделения ресурсов. Необходимо четкое определение приоритетов и концентрация на тех задачах, которые позволят ускорить достижение следующих. Очевидно, предлагаемая Министерством политика в существующих условиях может привести только к расточению государственных ресурсов.
В.О. Тимченко
