CC BY
14
ОРГАНИЗАЦИЯ НАУЧНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ. УПРАВЛЕНИЕ НАУКОЙ
2007.01.018. КАН М. НАЦИОНАЛЬНАЯ ИННОВАЦИОННАЯ СИСТЕМА ЮАР: ОТ СКОНСТРУИРОВАННОГО КРИЗИСА К СКОНСТРУИРОВАННОМУ ПРЕИМУЩЕСТВУ? KAHN M. The South African national system of innovation: From constructed crisis to constructed advantage? // Science a. publ. policy. -Guildford, 2006. - Vol. 33, N 2. - P. 125-136.
Ключевые слова: инновационная система ЮАР; организация; управление; научная политика и ее приоритеты; финансовые и кадровые проблемы ИР.
Автор - исполнительный директор Южно-Африканского исследовательского совета по гуманитарным наукам (Группа системы управления знаниями), возглавляет Центр научных, технологических и инновационных индикаторов (Се SHI) и консультирует министров образования, а также науки и технологии в ЮАР.
Первое демократическое правительство ЮАР, подчеркивает автор, пришедшее к власти в мае 1994 г., получило в наследство страну со средним уровнем экономики, отягощенную «перекосами апартеида». Необходимо было приступить к решению таких неотложных важных проблем, как модернизация государственного управления и ускорение вступления в процесс глобализации. В 1995 г. был обнародован правительственный план перестройки структуры фискальной политики и приватизации государственного имущества.
Стимулирование выхода национальных компаний на внешние рынки привело к тому, что в 2004 г. более десяти фирм заняли ведущие позиции на мировой арене в таких областях, как энергетика, горное дело, нефтепереработка, информационные и телекоммуникационные технологии и др. Каким образом в переходный период от апартеида к демократии формировалась национальная инновационная
система? Ответ на этот вопрос автор намерен выяснить в реферируемой статье. Он полагает, что полезной может оказаться «концепция сконструированного кризиса», которая обычно используется для описания стратегических и технологических изменений на уровне отдельной компании. Автор считает допустимым подобный подход для анализа на уровне государства. Данному вопросу посвящен специальный раздел статьи.
Сконструированный кризис и государство. Впервые модель сконструированного кризиса (СК) введена Л. Кимом (Kim) для южнокорейской компании Hyundai motor. Существует следующее определение СК, такую модель иногда называют «моделью навязанных инноваций». Основная идея СК - предложить руководству компании «создать кризис», т.е. такие условия, которые вынудили бы производителей активизировать инновационную деятельность и занять лидирующие позиции в группе однородных фирм. Стратегия СК предусматривала переориентировку усилий от «обучения путем действия» к «обучению за счет исследований».
По мнению Кима, модель СК может быть использована не только на уровне отдельной компании, ее применение возможно и на уровне страны, в первую очередь в условиях, предусматривающих сильную роль государства в процессах индустриализации. Правительство такой страны может «навязать кризис», вынуждая промышленные компании браться за реализацию амбициозных целей в стратегических областях.
Автор реферируемой статьи утверждает, что идея СК может стать результативным аналитическим инструментом для понимания специфической ситуации, сложившейся в ЮАР. В течение нескольких десятилетий страна существовала в условиях международного бойкота. Политика апартеида привела к «сознательно генерированному СК, который заставил экономику ориентироваться на самодостаточность». Реализуя «тотальную стратегию», государство взяло на себя координацию командных высот экономики.
Переход к демократии, начатый в середине 90-х годов, привел к кардинальным переменам в политической и экономической структурах страны: на смену тоталитарному правлению пришла конституционная демократия; начался сдвиг экономики в сторону от «полузакрытости» с высокой долей государственного вмешательства. Страна
начала движение, ориентированное на формирование свободной экономики, открытой для внешних рынков.
В условиях апартеида промышленная стратегия отдавала приоритет технологическим целям, которые ранжировали государственные и частные предприятия, нацеливая их на достижение национальной «самодостаточности». Огромные природные богатства и диверсифицированная промышленная база позволили ЮАР добиться самодостаточности в таких отраслях, как пищевая, деревообрабатывающая и бумажная промышленность, в энергетике, производстве стройматериалов, в военно-транспортном оборудовании и прочих отраслях оборонной ориентации.
По мере накопления опыта и улучшенного учета местных потребностей компании ЮАР вышли на этап адаптивных, а затем и «креативных инноваций», поддерживаемых значительными объемами финансирования ИР. Правда, отмечает автор, такого рода характеристика может относиться лишь к ведущим корпорациям страны. Значительная часть предприятий, сложившихся в годы замещения импорта, работает в условиях низкой степени риска, гарантированных местных рынков, ограниченных адаптивных инноваций и низкого уровня исследовательских затрат.
Центральное звено новой правительственной политики - строительство глобальной конкурентоспособной рыночной экономики. Такой подход означает отказ от широкой системы государственных субсидий и закупок, прежде всего в топливной и оборонной отраслях. Теперь правительство осуществляет курс на снижение бюджетного дефицита и на неуклонный рост налоговых поступлений. Чтобы использовать преимущества реализуемого в течение многих лет СК, страна должна приложить усилия, чтобы стать промышленной платформой для мультинациональных компаний. Решение такой задачи зависит прежде всего от жизнеспособности национальной инновационной системы.
Национальная инновационная система. В 1815 г. в Кейптауне был основан первый научный институт, задачей которого стала разработка противооспенной вакцины. Затем были организованы Королевская обсерватория (1820), Южно-Африканский музей (1823) и ЮжноАфриканский колледж (1829). Начало промышленной революции в ЮАР связано с открытием алмазов в Кимберли (1870). Для подготовки специалистов, обслуживающих данную отрасль, в Кейптауне осно-
ван Горный колледж, позднее он был переведен в Йоханнесбург и преобразован в университет (University of Witwatersrand). Создававшаяся в стране система исследовательских и учебных институтов ориентировалась на обслуживание промышленности, сферы здравоохранения и горного дела.
В середине 40-х годов XX в. в стране растет осознание важности науки как неотъемлемой части производственной деятельности, что привело к организации в 1945 г. Совета по научным и промышленным исследованиям и Бюро стандартов. Автор обращает внимание на то, что современная национальная инновационная система включает следующие компоненты: фирмы (частные и государственные); вузы (25); правительственные научные советы (9); правительственные НИИ; музеи и аналогичные учреждения; неправительственные организации. Указанное «интерактивное целое» встроено в финансовые, регулирующие, юридические структуры, а также в научные общества, ассоциации, профсоюзные организации и прочие элементы гражданского общества. Автор обращает внимание на тот факт, что инновационная система ЮАР - явление не новое: она формировалась и складывалась в течение двух столетий, при этом участники процесса тесно сотрудничали друг с другом.
Становление научной и технической политики. Первоначально такая политика разрабатывалась в недрах Министерства национального образования, а непосредственное консультирование правительства осуществлял Консультативный совет по науке. Исследовательские советы и такие организации, как Корпорация по атомной энергии, выполняли задания правительства, в первую очередь по поддержанию «оборонной самодостаточности». К концу 80-х годов приоритет оборонных заказов заметно ослабел; на первый план выдвинулись задачи «маркетизации» исследовательских советов. В апреле 1988 г. страна приступила к реализации концепции «рамочной автономии» для исследовательских советов, она предусматривала право указанных организаций продавать свои услуги на рынке. Таким образом, отмечает автор, стали складываться условия для того, чтобы в деятельности советов приоритетными стали не заказанные сверху задачи, а их собственные исследовательские программы.
В 1994 г. правительство Манделы разделило Министерство национального образования на три ведомства: вопросы науки и инноваций переданы были в компетенцию Министерства искусств, культу-
ры, науки и технологии (ВЛСБТ). Указанное ведомство должно было отвечать за бюджет для исследовательских советов, за фонды для университетских грантов. Это ведомство обеспечивало также оплату ИР, заказанных правительством. Новая система финансирования привела к тому, что координация обеспечения научной политики стала более усложненной. Сводным документом, определившим распределение обязанностей, стала принятая в 1995 г. Программа реконструкции и развития (ИОР). Эта Программа явилась главным механизмом государственного планирования и финансирования. Бюджет, не согласованный с ЯОР, мог не получить утверждения.
Как система исследований адаптировалась к указанным изменениям? При прохождении исследовательских программ научных советов требовалось продемонстрировать их соответствие целям Программы. Министерство, занимавшееся проблемами науки, инициировало разработку политики, представленной в специальном докладе («Белой книге») по науке и технологии. На взгляд специалистов, указанный доклад помог выявить слабые места существующей системы и предложить рекомендации по их устранению.
Важным новшеством стало введение в 1998 г. системы «измерения деятельности исследовательских советов». Автор подчеркивает, что данная система обеспечивает «шаблон» для представления годовых отчетов. По инициативе ВЛСБТ было осуществлено несколько расследований, в том числе «Национальный аудит исследований и технологий» (1997), «Обзор деятельности институтов в сфере естественных, технических наук и технологии» (1997) и доклад «О перспективах национальных исследований и технологии» (1999).
В целях стимулирования освоения результатов ИР в 1999 г. Министерство организовало Национальный инновационный фонд; особым источником конкурсного финансирования стала Программа в области биотехнологии, принятая в 2001 г. В 2002 г. новое Министерство науки и технологии представило свою стратегию в сфере ИР, содержащую предложения об управлении научными институтами, находящимися под контролем государства. На взгляд автора, новая стратегия ИР явилась попыткой «управления системой науки способами гармонизации потоков финансирования и отчетности» без открытого вмешательства в программы и ограничения лишь «широкой спецификацией технологических задач». В рамках Инновационного фонда за период с 1999 г. было выделено 665 млн. рэндов (100 млн.
долл. США); на разработку стратегии в сфере биотехнологии в течение трех лет предоставлено 450 млн. рэндов; наконец, по Программе центров превосходства, введенной в 2004 г., восемь университетских центров получили на три года по 150 млн. рэндов (с. 150).
Финансированием ИР и инноваций в ЮАР занимается также Министерство торговли и промышленности: с 1991 г. оно выделяет средства в рамках Программы технических трудовых ресурсов для промышленности (THRIP). Целью названной программы является стимулирование промышленных компаний в их усилиях по привлечению в ИР студентов, специализирующихся в области естественных наук и технологии. В рамках THRIP выделяются долевые гранты, общий ежегодный объем которых составляет около 150 млн. рэндов (с. 130).
Сдвиги в приоритетах ИР. Мерилом выявления сдвигов в приоритетах и определения параметров национальной инновационной системы является статистические данные вклада в ИР. Такого рода обследования ведутся в ЮАР с конца 60-х годов. В основе лежит методика, рекомендованная ОЭСР (так называемая «Методика Фраска-ти»). К сожалению, отмечает автор, в силу перепоручения такого рода задачи разным ведомствам не был соблюден принцип совместимости предоставляемых данных. Поэтому для выявления динамики и сдвигов затрат оказались пригодными лишь данные за 1991 г. и последующие годы. Автор обращает внимание на то, что последний обзор такого рода имеется за 2003/2004 г. В 2001/2002 г. валовые расходы на ИР в ЮАР составили 0,76% от ВВП и равнялись 1,0 млрд. долл. США. Сопоставление с ранее публиковавшимися данными за период с начала 80-х годов свидетельствует: доля исследовательских затрат в ВВП снизилась с 0,95 до 0,76% (с. 130).
Распределение валовых затрат на ИР по исполнителям в 2001/2002 г. дает следующую картину: сектор вузов - 25%; правительство - 21, предприятия - 54%. Автор обращает внимание на то, что по сравнению с 1991 г. заметно сократилась доля правительственного сектора: с 32 до 21%. В связи с этим автор напоминает, что примерно 1/4 промышленных затрат на ИР приходится на государственные предприятия; кроме того, государство покрывает до 60% затрат сектора вузов. Если учесть прямые государственные затраты в секторе предприятий и в секторе вузов, то вклад государства в ИР приблизится к 65% валовых национальных затрат (с. 131).
Таким образом, резюмирует автор, можно сделать вывод, что южноафриканское правительство выступает в роли финансового спонсора и инкубатора ИР. Эта роль реализуется прежде всего через так называемые «государственные материнские организации» (state-parented organizations - SPO). В качестве последних могут выступать фирмы, исследовательские советы и университеты. В секторе исследовательских советов наиболее важную роль играют Совет по научным и промышленным исследованиям (CSIR) и Совет по сельскохозяйственным исследованиям (AGR). В секторе предприятий на долю десяти компаний, частных или государственных, приходится до 50% всех промышленных ИР. В секторе вузов 57% затрат осваивается в пяти ведущих исследовательских университетах.
Характеризуя роль правительства как источника обеспечения ИР, автор подчеркивает, что средства, выделяемые государством, направляются примерно в равной доле двум типам получателей - около 1,2 млрд. рэндов приходится на вузы и такая же примерно сумма (1 млрд. рэндов) выделяется для исследовательских советов. Финансовая поддержка промышленности оказывается в форме оплаты контрактных работ; университеты получают такую помощь также в виде контрактов, однако пользуются ею и в форме грантов.
Автор обращает внимание на тот факт, что исследовательские советы реализуют свою политику ИР, не поддерживая тесной координации. Это объясняется высокой степенью конкурентной борьбы между подобными организациями за свою «долю в бюджете ИР». В связи с этим возникает вопрос о координирующей роли Национального консультативного совета по инновациям (NACI) и Министерства науки и технологии. В правительстве Манделы существовал министерский совет по науке и технологии, выступавший в качестве дискуссионного форума. Позднее он был распущен. Пришедший на смену NACI в первые годы играл незначительную роль, ограничиваясь финансированием политико-информационных исследований.
В последние годы, отмечает автор, в государственном научном секторе проведены организационные перемены: CSIR из подчинения Министерству торговли и промышленности перешел под контроль Министерства науки и технологии. В целях укрепления координации финансирования указанных областей введена система среднесрочного выделения затрат. Реорганизация усилила фундаментальное направление в программах CSIR, в число приоритетов политики ИР попали
«перекрестные исследования» и крупные научные проекты, финансируемые из государственных средств.
Кадровые ресурсы в сфере ИР. Статистические данные за 2001/2002 г. показывают, что за период с 1991 г. число сотрудников в ИР (в пересчете на условную полную занятость) сократилось в сфере бизнеса, системе вузов и в правительственном секторе на 8%. Сокращение числа занятых в ИР сопровождалось сдвигами в распределении исследовательских затрат: последние выросли в университетском и промышленном секторах, но сократились в правительственном секторе. В целом, подчеркивает автор, можно говорить о том, что интенсивность труда исследователей резко увеличилась в университетах, в меньшей степени в сфере бизнеса и сократилась в правительственном секторе. За указанное десятилетие число зарегистрированных публикаций составило 3,5 тыс. и выросло лишь на 4% (с. 132).
Особенность ЮАР в сфере кадрового обеспечения ИР состоит в том, что внутриполитическая ситуация (борьба с апартеидом) в 80-е годы привела к резкому сокращению иммиграции специалистов из-за рубежа. В результате страна вынуждена обеспечивать свои кадровые потребности в высококлассных специалистах, полагаясь на внутренние ресурсы и на приток профессионалов из других регионов Африки. Ситуация осложняется утечкой умов, при этом наблюдатели признают, что существующие на этот счет данные не отражают реальной картины и являются явно заниженными. По оценкам, ежегодно страна теряет несколько тысяч специалистов. По неофициальным данным, полученным от экспертов принимающих стран (в основном это страны ОЭСР), фактический отток профессионалов из ЮАР в 3-4 раза выше (с. 132).
Отток специалистов из юаровских университетов происходит не только в силу привлекательных условий, предлагаемых им за рубежом. Финансовые трудности стимулируют молодых ученых переключаться на ИР по контрактам или на консультативную деятельность.
Во второй половине 90-х годов в ЮАР было принято несколько законов, регулирующих подготовку и использование специалистов. Для темы, рассматриваемой в реферируемой статье, автор считает важным Закон о высшем образовании 1996 г. В этом документе предусматривается увеличить долю студентов на факультетах естественных и технических наук до 30%. Еще один правительственный закон
«Об иммиграции», принятый в 2002 г., предусматривал проведение специальных мер, направленных на привлечение в страну зарубежных специалистов. В связи с этим автор отмечает, что реализации таких мер во многом мешают административные барьеры. В целом, на взгляд автора, пока не существует реального плана для решения проблемы кадрового обеспечения секторов ИР.
Регулирование системы. Для рассмотрения названной проблемы автор считает необходимым обратиться к методике ОЭСР, предусматривающей классификацию национальных затрат на ИР по областям науки, отраслям промышленности и социально-экономическим целям. Классификация последнего типа для государственных затрат выглядит следующим образом: естественные науки, технические науки и технология - 13,1%; здравоохранение - 12,6; окружающая среда - 10,2; оборона - 9,3; промышленное производство - 8,4; социальное развитие и общественные службы - 6,6; экономические структуры -6,2 и промышленное производство - 5,9% (с. 133). Оценивая динамику затрат, автор отмечает, что за последние десять лет все исследовательские направления в естественных науках (исключая медицину) демонстрируют снижение доли затрат. В то же время отмечен рост в прикладных науках, технических ИР и технологии. Особенно быстро увеличивается доля ИР в области информационных и коммуникационных технологий.
Сдвиги в приоритетах промышленных ИР можно выявить по косвенным показателям. Автор приводит данные в ранжировании десяти видов экспортной продукции в 1992 и 2002 гг. По данным за 2002 г., соответственно первые пять позиций заняли продукты автомобильной промышленности, металлопродукция, автомобили, коммуникационное оборудование, химическая продукция. В 1992 г. на первом месте были металлопродукты, на втором - золото и цветные металлы, далее (в убывающем порядке) - автомобили, офисное оборудование и вычислительная техника, продукция химической промышленности. Можно утверждать, полагает автор, что в целом высокотехнологичная экспортная продукция ЮАР, базирующаяся на активных ИР, «стоит на уровне мирового спроса». Показателем результативности ИР в промышленности ЮАР может служить статистика патентов. Так, число патентов, выданных юаровским заявителям Патентным ведомством США, составило в 1991 и 2001 гг. соответственно 113 и 120 (с. 134).
В заключение автор отмечает, что серьезным препятствием на пути расширения ИР в национальной инновационной системе ЮАР являются кадровые проблемы. В условиях глобального спроса на специалистов стране вряд ли стоит рассчитывать на иммиграцию человеческого капитала для науки и технологии. Что касается финансовых взаимосвязей между основными секторами - исполнителями инноваций, то они являются весьма ограниченными. Промышленность, полагает автор, оперирует в сфере ИР «как на отдельном острове». Существуют явные признаки растущих контактов местных компаний с транснациональными корпорациями.
Одна из особенностей положения ЮАР на мировом рынке состоит в том, что она выступает в качестве источника прямых зарубежных инвестиций в Африку. При этом за последние пять лет объем таких поступлений в ЮАР остается низким. Таким образом, подчеркивает автор, ЮАР является главным провайдером телекоммуникаций, финансовых услуг, энергообеспечения и транспортных услуг для других регионов Африки, но все это было бы невозможно без ИР, осуществляемых в ЮАР.
До сих пор политика в ЮАР не применялась открыто для роста экономики. В связи с этим автор напоминает, что «сконструированный кризис апартеида» выдвигал требования к проведению ИР, ориентированных на самодостаточность и оборону. В новых условиях такого рода требования выдвигает рынок. Автор считает, что пока еще рано считать Национальную стратегию исследований и разработок катализатором спроса на ИР. Но «сконструированный кризис» в качестве двигателя технологических инноваций может принести определенный успех. Сдвиги в финансировании ИР сами по себе не привлекут внимания к проблеме технологии, используемой для борьбы с бедностью. Речь может идти скорее о переносе существующих технологий, обеспечив этот перенос адекватными вложениями.
Т.В. Горбунова
