CC BY
92
2009.01.029. КУЧИНСКАЯ М.Е. ТРАНСФОРМАЦИЯ НАТО НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ: ПОЛИТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ. - М.: Рос. ин-т стратегич. исслед., 2007. - 200 с.
Ключевые слова: НАТО, Европейский союз, стратегическое партнёрство, глобальные угрозы, расширение НАТО.
Монография, состоящая из трех глав («Общие параметры трансформационной повестки НАТО в условиях глобальных угроз», «Стратегическое партнерство НАТО с Европейским союзом», «Программы партнёрства и расширение НАТО»), характеризует комплекс проблем, отражающих эволюцию альянса в современных условиях.
Как отмечает автор, в настоящее время организации, составляющие костяк системы безопасности на европейском континенте, переживают своего рода кризис идентичности. «Сегодня, когда многие проблемы решаются путем создания коалиций, построенных по принципу ad hoc, или в рамках нетрадиционных многосторонних форматов, сложившиеся ранее институты безопасности находятся, можно сказать, в переходном состоянии, пытаясь найти своё место в системе международных отношений в условиях нарастания нетрадиционных вызовов и некоторой "ренационализации" политики безопасности (что характерно прежде всего для подходов США)» (с. 7).
Кризис идентичности затронул и ведущую западную организацию в области безопасности - Североатлантический союз, который был в период «холодной войны» статичным оборонительным альянсом, выполнявшим приоритетную задачу силового сдерживания главной военной угрозы, исходившей от СССР. Пытаясь соответствовать происходящим в мире изменениям, Организация начала процесс собственного реформирования. При этом НАТО по-прежнему остается ведущей структурой Запада в области безопасности, обеспеченной мощной материально-технической и ресурсной базой.
Выходу альянса из кризисного состояния после роспуска Организации Варшавского договора и распада СССР способствовала реализация программы «Партнерство ради мира» (ПРМ), предло-
женной в январе 1994 г., которую объявили крупномасштабной инициативой по укреплению стабильности и безопасности в Европе. Присоединиться к этой программе было предложено всем государствам, входящим в Совет североатлантического сотрудничества (с 1997 г. - Совет евроатлантического партнерства), а также другим государствам-участникам СБСЕ (позднее - ОБСЕ). Формулой выживания НАТО стал также начатый в тот период процесс расширения альянса на Восток.
Теракты 11 сентября 2001 г. в США стали отправной точкой нового этапа трансформации блока, который, по мнению многих западных аналитиков, после событий в Нью-Йорке и Вашингтоне переживает очередной острый кризис. Маргинализация роли НАТО на фоне начатой американцами глобальной войны с терроризмом поставили Североатлантический союз перед необходимостью адаптироваться к новым вызовам безопасности.
По словам автора, к основным направлениям трансформации НАТО в среднесрочной перспективе, провозглашенным в программных документах альянса, относятся: адаптация сил и средств стран-членов к новым угрозам безопасности, прежде всего терроризму и распространению и применению всех видов ОМУ; создание адекватного оперативного потенциала и приведение структуры органов управления ОВС НАТО в соответствие с современными и будущими оперативными требованиями; увеличение числа членов блока на основе реализации Плана действий по подготовке к членству в НАТО; развитие отношений с Россией в рамках Совета Россия - НАТО; расширение сотрудничества НАТО со странами-партнерами в рамках Совета евроатлантического партнерства и с государствами, участвующими в «Средиземноморском диалоге», а также придание большей гибкости ПРМ как важному инструменту политики, в том числе на постсоветском пространстве; укрепление стратегического партнерства и развитие более тесного сотрудничества НАТО и ЕС по противодействию новым угрозам безопасности.
До настоящего времени единая целостная программа или концепция трансформации НАТО отсутствует. Сложились лишь три наиболее крупные «повестки», каждая из которых принималась в разное время и под воздействием различных факторов, но которые теперь становятся взаимосвязанными. К ним относятся, во-первых, «пражская повестка», инициированная на Пражском сам-
мите НАТО в ноябре 2002 г. в ответ на «уроки Косова и террористические акты» 11 сентября 2001 г., в которой главное внимание уделяется изменениям в военном потенциале блока и его командной структуре; во-вторых, «норфолкская повестка», предложенная генсеком Я. де X. Схеффером на совещании Командования по трансформации ОВС НАТО в апреле 2004 г. в ответ на «уроки Афганистана», где делается акцент на изменениях военного планирования, формирования сил и механизмов общего финансирования; в-третьих, «мюнхенская повестка», сформировавшаяся в ответ на «уроки иракского кризиса» после выступления бывшего канцлера ФРГ Г. Шредера на Мюнхенской конференции по вопросам безопасности в феврале 2005 г., в котором он поставил вопрос о значении трансатлантических стратегических консультаций и процессе принятия решений в рамках альянса.
Хотя руководство альянса традиционно подчеркивает, что НАТО является военно-политической организацией, Кучинская отмечает, что в фокусе переживаемой Организацией перестройки оказалась именно военная составляющая. И только после мюнхенской речи Шредера руководство блока поставило вопрос об организационной и политической реформе Организации.
По мнению натовских аналитиков, «контуры политической стратегии» трансформации альянса обозначились в ходе его текущей военной реформы. Создание более маневренных экспедиционных сил, готовых к быстрому развертыванию «с целью противостояния угрозам там, откуда они исходят» (т.е. фактический выход блока за пределы зоны его традиционной ответственности), предполагает сотрудничество альянса с государственными и негосударственными игроками, а также региональными и международными организациями, в первую очередь с ЕС, а также ООН и ОБСЕ. Развитие партнерских отношений альянса, а также вопросы, связанные со стратегией его расширения, в штаб-квартире блока традиционно относят к важнейшим направлениям, определяющим его политическую трансформацию.
Автор отмечает, что важнейшей целью трансформации НАТО является превращение его из института коллективной обороны (при безусловном сохранении этой основной функции) в многофункциональную организацию, которая должна быть способна решать широкий спектр проблем международной безопасности.
В силу этого фундаментальные задачи в области безопасности и специфические цели НАТО определяются с учетом перемен, происходящих в международной среде безопасности, и, соответственно, новых угроз и рисков для стран - членов альянса. Более широкий подход к проблемам безопасности «требует» от НАТО участия в кризисном регулировании за пределами традиционной зоны ее ответственности, включая предупреждение конфликтов, что отражено в Стратегической концепции 1999 г.
В настоящее время члены альянса, по словам Кучинской, достигли консенсуса в вопросе о новых угрозах безопасности, пересмотрев приоритеты после известных событий 11 сентября 2001 г. В соответствии со специальным документом «Всестороннее политическое руководство», принятым на Рижском саммите блока (2829 ноября 2006 г.), на ближайшие 10-15 лет к числу приоритетов в первую очередь отнесены международный терроризм, распространение ОМУ и средств его доставки. Постоянно меняющаяся международная среда безопасности порождает и другие риски для стран-членов: они будут в основном связаны с нестабильностью, которую провоцируют «несостоявшиеся» государства; региональными конфликтами и их влиянием на среду безопасности; с растущей доступностью современных видов вооружений; распространением технологий двойного назначения; проблемами поставок энергоносителей из-за возможных срывов в работе трубопроводов.
Стратегическая концепция, принятая в 1999 г., содержит более широкий перечень приоритетных задач альянса в области безопасности, чем аналогичный документ 1991 г. В настоящее время последняя редакция Стратегии также признана устаревшей, поскольку в условиях глобализации активности альянса и появления новых угроз и рисков для его членов перечень военно-стратегических и политических задач постоянно расширяется. В новой Стратегической концепции, которая, как предполагает автор, будет принята в 2008-2009 гг., этот перечень будет приспособлен к новой роли НАТО как глобального игрока, что повлечет за собой окончательный отказ от принципа зональной ответственности блока (это следует из решений еще Пражского саммита, состоявшегося в ноябре 2002 г.). Изменится и тактика реализации задач альянса: главные усилия будут направляться на предупреждение кризисов. Планирование действий при том или ином варианте «превентивной
стратегии» НАТО потребует формулирования специфического определения понятия «превентивное кризисное реагирование», которое может быть приближено к положениям «доктрины Буша». Вместе с тем НАТО как военно-политический блок имеет ограниченную способность приспосабливаться к меняющейся среде безопасности, а противодействие новым угрозам требует обширного инструментария кризисного регулирования, которым блок не владеет. Это наглядно показала операция альянса в Афганистане, где с задачей стабилизации ситуации он пока не справляется, хотя именно афганская миссия должна была утвердить его в новой роли глобального игрока и продемонстрировать его новые возможности. «Силы универсального применения, составляющие основу новой структуры ОВС блока, должны быть способны вести одновременно две антикризисные операции в очагах крупных региональных конфликтов, в каждой из которых будут участвовать до 60 тыс. военнослужащих, а также осуществлять несколько (до шести) менее масштабных миссий силами 20-30 тыс. военнослужащих каждая» (с. 190).
В настоящее время члены НАТО исходят из того, что в будущем альянс должен быть способен проводить полный спектр военных миссий в условиях конфликтов разной степени интенсивности, однако внимание пока должно уделяться наиболее вероятным операциям. При этом признается, что опыт альянса, полученный после окончания «холодной войны», показал растущее значение операций по стабилизации, а также военной поддержки в рамках постконфликтного урегулирования. Поскольку потенциал НАТО не рассчитан на проведение антикризисных мероприятий чисто гражданского спектра, все большее значение в планировании и проведении ряда операций альянса приобретает сотрудничество с другими региональными и международными организациями, прежде всего с ЕС и неправительственными организациями. В то же время некоторое развитие может получить гражданское кризисное регулирование непосредственно в рамках НАТО.
Стремление наладить взаимодействие альянса с другими крупнейшими организациями (на котором сделан акцент в его коалиционной стратегии) некоторые западные аналитики считают одним из характерных признаков современной фазы эволюции НАТО. Движение в этом направлении должно подкрепляться опытом, приобретенным в Афганистане. Однако сотрудничество альянса
даже с Евросоюзом (отношения с которым строятся на основе «стратегического партнерства») не получает на афганской почве реального наполнения. Речь пока идет лишь о формировании некой модели на будущее.
«Тем не менее, несмотря на то что альянс явно "завис" в Афганистане, он не стремится "переформатировать" свое сотрудничество, расширив контакты с некоторыми интеграционными региональными структурами, в частности с ОДКБ. А ведь полномасштабная кооперация с этой организацией могла бы привести к созданию "поясов безопасности" к северу от Афганистана, которые НАТО поддерживала бы изнутри (в афганских провинциях), а ОДКБ - извне. Явно по политическим мотивам альянс уклоняется и от других направлений сотрудничества, которые были предложены ОДКБ» (с. 191).
По мнению М.Е. Кучинской, базовый принцип, опираясь на который НАТО намерена функционировать (исключительные полномочия по контролю за безопасностью в Евроатлантическом регионе в обход Устава ООН и Совета Безопасности), ставит под сомнение перспективы его сотрудничества с другими крупнейшими организациями. Так, исходя из процессов глобализации своей миссии, альянс фактически стремится приравнять собственный формат к формату ООН. Но для большинства стран именно ООН остается единственной универсальной структурой, способной координировать общие усилия по поддержанию мира. Любые же действия в обход Устава ООН лишь подрывают основополагающие нормы международного права.
Отношения НАТО с отдельными государствами и организациями, развитие партнерских отношений и вопросы, связанные с его стратегией расширения, традиционно относят к области политической трансформации альянса. Однако анализ партнерских программ НАТО позволяет автору утверждать, что они работают именно на укрепление его военного компонента и привлечение ресурсов союзнических стран к операциям альянса по всему миру. Планомерная интеграция военных структур НАТО с участием все большего количества государств-партнеров должна привести в недалеком будущем к существенному наращиванию потенциала многонациональных сил, способных действовать под командованием альянса.
Парадокс, по словам автора реферируемой монографии, заключается в том, что и условно «экспансионистская» (американская) модель реформы альянса, и те или иные традиционалистские варианты его будущего развития являются внутренне противоречивыми. Так, США, выступая против «политизации» НАТО в пользу резкого наращивания ее военного потенциала, в то же время предлагают расширять перечень выполняемых функций и подталкивают альянс к более активному участию в международных политических процессах (например, в определении будущего статуса Косова и др.). Те же страны, которые настаивают на сохранении традиционного качества Североатлантического союза, прежде всего как института коллективной обороны (за что больше других ратует Франция), одновременно добиваются, чтобы НАТО играла «более политическую роль». Таким образом, в позициях США и франко-германского тандема в отношении реформы альянса наблюдается некоторая двойственность. Кроме того, подход ФРГ в последние годы по многим положениям приближается к американскому, а Франция при новом руководстве сигнализирует о готовности пересмотреть принципы своего участия в альянсе (имеется в виду отказ от полной интеграции в его военную структуру). Все это существенно повышает шансы на достижение трансатлантического консенсуса при разработке новой Стратегической концепции.
В условиях, когда США фактически удалось захватить инициативу в деле реформирования НАТО, его трансформация в основном направлена на укрепление военного потенциала и перестройку соответствующей структуры блока. Политическая составляющая трансформации альянса по-прежнему находится на периферии реформы, хотя в последнее время под давлением ряда европейских союзников этим вопросам в штаб-квартире блока стали уделять больше внимания. Некоторые европейские союзники (прежде всего Германия и Франция) считают, что «более политическая» роль НАТО позволит наилучшим образом удерживать США от односторонних силовых действий на международной арене. Париж и Берлин выступают за дальнейшее развитие «европейской опоры» альянса и считают необходимым ограничить географическую зону его действия. Однако на деле «Североатлантический союз по-прежнему остается главным институтом, который помогает США поддерживать свое влияние в Европе. И Вашингтон активно
использует свои возможности, чтобы превратить его в инструмент реализации своих глобальных интересов. Франция и Германия, видя эту опасность, выступают против бесконечного расширения функциональных пределов альянса» (с. 193).
Одной из тем, на примере которой отчетливо просматривается стремление США к дальнейшей «инструментализации» НАТО, является глобальная энергетическая безопасность, обсуждение которой было внесено под их давлением в повестку дня Рижского саммита 2006 г. Вашингтон стремится к тому, чтобы данное направление стало одним из центральных для альянса, поднимая угрозу энергозависимости до уровня приоритетной (наряду с терроризмом и распространением ОМУ). Вместе с тем перспективы распространения компетенции альянса на вопросы обеспечения безопасности трансграничных энергетических коммуникаций (в русле тупиковой, но упорно навязываемой США парадигмы унифицированной глобализации международных рынков) представляются М.Е. Кучинской сомнительными.
«Некоторые европейские союзники не поддерживают идею резкой активизации деятельности альянса в Закавказье и Центральной Азии, поскольку имеют собственные энергетические интересы в этих регионах, например в закавказских республиках. Однако европейцы не готовы пойти на ухудшение отношений с США, несмотря на то, что из-за конфликта интересов НАТО и ЕС вступают там в своего рода "конкурирующее взаимодействие". Тем более что базовую концепцию расширения состава и зоны влияния альянса в принципе поддерживают все ведущие страны НАТО» (с. 194).
Автор монографии приходит к выводу о том, что именно расширение НАТО и сферы применения (географической и функциональной) ее механизмов на рубеже XX-XXI вв. позволило обеспечить сохранение блока в качестве главного института, связывающего США - лидера евроатлантического сообщества - с группой ключевых союзников в Европе. Хотя сама идея расширения альянса формально принадлежала европейцам, в 1999 и 2004 гг. оно прошло по американскому сценарию и фактически без консультаций с союзниками. Кучинская утверждает, что в процессе экспансии интересы НАТО как системы бюрократических институтов играют подчиненную роль по отношению к интересам неформальных политических групп и сил вашингтонского истеблиш-
мента. Именно Соединенные Штаты выступают сегодня главным лоббистом дальнейшего расширения альянса, в том числе и за счет некоторых постсоветских стран. При этом автор подчеркивает, что идея возможного членства России в НАТО всегда была для западного сообщества чисто спекулятивной, и на сегодняшний день она по-прежнему остается неприемлемой для большинства традиционных евроатлантических элит.
Взаимодействие в рамках Совета Россия - НАТО развивается по довольно широкому кругу вопросов. Однако не следует ожидать, что это сотрудничество может как-то повлиять на трансформацию Североатлантического союза из преимущественно военной в политическую организацию или в своего рода систему коллективной безопасности с равноправным участием России. В документах альянса после Вашингтонского саммита 1999 г. не содержится ни одного подтверждения возможности подобной эволюции.
Опыт взаимодействия в Совете Россия - НАТО свидетельствует об отсутствии стратегии его долгосрочного развития. Автор констатирует, что та динамичность, которую задала российско-натовскому сотрудничеству Римская декларация 2002 г., сошла на нет. Некоторые государства-члены проявляют все меньше интереса в разработке крупномасштабных проектов в рамках СРН. Военная проблематика, определяющая смысл существования блока, все откровеннее «выдавливается» из российско-натовского диалога.
Период после окончания «холодной войны» был отмечен определенным сближением России и Запада, расширением взаимодействия по широкому кругу вопросов. Этот процесс активизировался после террористических актов в США, поскольку стороны пришли к общему пониманию новых угроз безопасности трансграничного характера и их сотрудничество стало более предметным. Вместе с тем, оценивая определенный «разворот» в сторону Москвы как Вашингтона (в связи с начатой им глобальной «войной с международным терроризмом»), так и основных западных институтов (НАТО и Европейского союза) в начале текущего десятилетия, автор отмечает, что причиной такого изменения курса является скорее реакция Запада на критическую ситуацию, а не долгосрочная стратегия развития отношений с Россией. Западное сообщество не считает, что для решения главных проблем своей безопасности ему необходим стратегический союз с Россией, даже принимая во
внимание ее особую роль в борьбе с международным терроризмом и другими основными угрозами. Заинтересованность западных стран в сотрудничестве с РФ все более явно зависит от готовности и способности Москвы работать на реализацию их собственных целей и задач.
Запад все чаще использует политику сдерживания в отношении России, что особенно заметно на примере «интеграционного конфликта» РФ и западного сообщества на пространстве СНГ. Он как бы вернулся к традиционному пониманию отношений с Москвой, сформировавшемуся в годы «холодной войны». Это проявляется, например, в предлагаемой НАТО модели сотрудничества, основанной на логике и «демократических ценностях» некого «сообщества судьбы», т.е. на «цивилизаторской» роли блока по отношению к РФ.
Кучинская считает возможным говорить о сложившемся консолидированном подходе западного сообщества к сотрудничеству с РФ. На этот «консенсус в отношении России» не влияет ни периодически возникающая напряженность в трансатлантических отношениях, обусловленная унилатерализмом в политике Вашингтона, который ставит во главу угла интересы собственной национальной безопасности, ни специфика отношений России с Североатлантическим союзом и ЕС (которая определяется прежде всего экономическими интересами сторон). К новым формам и институциональным рамкам сотрудничества (в том числе к Совету Россия - НАТО) на Западе во многом относятся как к дополнительному инструменту давления на Россию с целью получить сиюминутные уступки или обеспечить за ее счет реализацию собственных интересов, в первую очередь на территории СНГ. При этом сотрудничество альянса с некоторыми государствами СНГ, которое в перспективе нацелено на их вступление в организацию, принципиально отличается от взаимодействия Североатлантического союза и России.
С.В. Беспалов
