CC BY
232009.01.014. АРОМАТАРИО С. ДВИЖЕНИЕ ПОЛИТИЧЕСКИХ ИНСТИТУТОВ В СТОРОНУ ПРЕЗИДЕНТСКОГО РЕЖИМА. AROMATARIO S. La dérive des institutions vers un régime présidentil // Rev. du droit public et de la science politique en France et à l'étranger. -P., 2007. - N 3. - Р. 732-752.
Статья преподавателя публичного права посвящена эволюции государственных институтов Франции на протяжении всего существования Пятой республики. Автор считает, что большая часть политического класса во Франции живет в ожидании модернизации государственного строя, которая должна произойти за счет реформы политических институтов (с. 732). Реформирование может произойти только по одному из двух направлений - либо введение парламентарного способа правления, либо установление президентского режима. При конституировании институтов Пятая республика получила «настоящего главу государства» (с. 732). Положение президента еще более укрепилось, когда после конституционной реформы 1962 г. он стал избираться путем прямых выборов вместо установленного в 1958 г. способа избрания главы государства в коллегии из 80 тыс. членов, главным образом состоявшей из делегатов муниципальных советов. Эта реформа дала заметный толчок движению в сторону президентализма. Конституция 1958 г. предоставила президенту республики некоторые важные полномочия, которые не требуют контрассигнации со стороны премьер-министра и министров. К ним относятся полномочия, указанные в ст. 19 Основного закона, а именно назначение премьер-министра, назначение референдума, роспуск Национального собрания, использование ст. 16 Конституции Франции о введении чрезвычайного положения, право обращения с посланиями к парламенту, право запроса Конституционного совета в отношении конституционности законов и международных договоров, наконец, единоличное право назначения трех членов Конституционного совета, включая его председателя.
Основной задачей Конституции Франции 1958 г. было устранение политической нестабильности, постоянно существовавшей в Третьей и Четвертой республиках. Для этой цели во взаимоотношения органов центральной власти были внесены элементы «рационализированного парламентаризма». Это выражение, введенное
в научный и политический оборот Борисом Миркиным-Гецевицем (выходцем из России) на основе изучения взаимоотношений органов власти в Германии согласно Веймарской конституции 1919 г., означает «совокупность технических правил, направленных на сохранение стабильности и полномочий правительства по отношению к парламенту, в котором отсутствует устойчивое парламентское большинство» (с. 733). Во Франции рационализированный парламентаризм проявляется в таких областях, как установление правительством повестки дня в палатах парламента, введение контроля за вносимыми парламентариями поправками к законопроектам со стороны правительства и особенно в институте ответственности правительства перед Национальным собранием, сильно затрудняющим «свержение» правительства в результате вынесения резолюции порицания.
В то же время в учрежденной в 1958 г. государственной системе заметны черты парламентарной формы правления; другими словами, установленный государственный строй весьма неоднороден. Проведенные с 1958 г. конституционные реформы направлены на «скольжение» этого строя к президентализму.
Некоторые французские авторы утверждают, что во взаимоотношениях между президентом и правительством много «туману», что позволяет каждой стороне расширять сферу своих полномочий. Считается, что пост президента республики образован для того, чтобы это лицо было «арбитром» между политическими институтами; оно не может управлять страной. По мнению автора, такое утверждение является сильным заблуждением. Отношения между президентом и правительством меняются в зависимости от целого ряда факторов, включая личность главы государства. Однако всегда, если президент хочет, он может «оказаться наверху» (с. 734). На пресс-конференции 31 января 1964 г. президент де Голль утверждал, что только на самом верху государственной власти существует диерархия. Однако на практике дело обстоит иначе -президенты Франции всегда оставляли за собой все важнейшие полномочия по управлению страной, и не только в области обороны и иностранных дел, но во многих других сферах. Таким образом, редакция Конституции Франции, разработанная под руководством министра юстиции Мишеля Дебре и гласившая, что «с помощью правительства президент республики определяет общие
направления внутренней и внешней политики страны и обеспечивает ее преемственность» (с. 735), давным-давно не действует.
Основная часть статьи посвящена рассмотрению изменений в действующей Конституции 1958 г., которые постепенно привели к тотальному перевороту режима Пятой республики (с. 736). Автор описывает две важнейшие реформы, повлиявшие на взаимоотношения президента и правительства. Прежде всего речь идет о конституционной реформе 1962 г., после которой глава государства стал избираться путем прямых выборов. Реформа 2000 г. сократила срок президентских полномочий с семи до пяти лет.
Последствия этих реформ, по мнению автора, следующие. Первая реформа, установившая прямые выборы Президента, привела к изменению «электорального ландшафта» во Франции. Выборы главы государства всегда являются двухтуровыми, поскольку в первом туре еще никто не побеждал с 1962 г. Во второй тур проходят только два кандидата, набравшие в первом туре наибольшее число голосов избирателей. Такой порядок избрания ведет к тому, что политические партии должны ориентироваться на одного из двух кандидатов, прошедших во второй тур. В результате политические партии становятся «президентскими конюшнями» (des écuries présidentielles). За исключением генерала де Голля, обладавшего колоссальным личным престижем, ни один из последующих президентов страны не мог быть избранным без поддержки крупной политической партии. Такой порядок избрания в определенной мере компенсирует нестабильность; для избрания требуется большинство голосов, обеспечиваемое поддержкой политических партий. Кроме того, этот способ формирования принижает роль парламента; партии группируются вокруг кандидатуры кандидата в президенты помимо расстановки сил в парламенте.
Вторая реформа, снизившая срок полномочий президента с семи до пяти лет, по мнению автора, ведет к разрушению гибкой системы разделения властей, существовавшей с 1958 г. Установленный пятилетний срок полномочий уравнялся со сроком полномочий Национального собрания. Поскольку в Национальном собрании большинство мест принадлежит президентской партии «Союз за народное движение», и срок полномочий президента и Собрания стал одинаковым, то, по мнению автора, президент вряд ли станет прибегать к своему праву роспуска Собрания, как это
делали прежние президенты - де Голль, Ф. Миттеран или Ж. Ширак. Из этого автором делается вывод, что гибкая система разделения властей, основанная на праве роспуска Национального собрания, постепенно «портится» (с. 739).
Таким образом, президент получает напрямую из рук народа свою власть, что его сильно легитимирует, и в Национальном собрании имеется большинство депутатов, принадлежащих к пропре-зиденстской политической партии. В этих условиях премьер-министр не является лицом, который предлагает президенту вопросы для использования им своих полномочий, и премьер-министр теряет качество протектора президентской власти, следящего за партийной дисциплиной членов парламентского большинства. «Президентализм может вести к установлению президентского режима» (с. 739). Под президентским режимом автор понимает сосредоточение всей исполнительной власти в руках избранного народом президента и неответственность этого лица перед парламентом, который не может быть распущен президентом. Именно такие фактические отношения сложились во Франции в настоящее время (с. 740). На эти отношения влияет и то немаловажное обстоятельство, что президентские и парламентские выборы стали проводиться почти одновременно, с интервалом в полтора-два месяца, причем президентские выборы проводятся раньше, чем выборы в Национальное собрание. Это совпадение по времени ведет к тому, что выборы в Собрание проводятся под знаком президентских выборов и влияния на избирательный корпус вновь избранного главы государства.
Указанное соотношение между президентом и Национальным собранием должно, по мнению автора, вести к уменьшению, если не к ликвидации состояния «сосуществования»1, имевших ме-
1 Сосуществование (cohabitation) - термин французской юридической и политической литературы, означающий возможность в рамках институтов, установленных Конституцией 1958 г., существования политически оппозиционных друг другу Национального собрания и президента республики. Такое положение несколько раз случалось в практике, поскольку оба названных органа формируются прямыми и всеобщими выборами, т.е. они получают власть из одного и того же источника. В результате выборов в Национальном собрании может сформироваться большинство, находящееся в оппозиции президенту. По общему правилу при состоянии «сосуществования» каждый из органов (т.е. премьер-министр, опи-
сто во Франции в 1986-1988, 1993-1995 и 1997-2002 гг., хотя действующие юридические нормы действующей Конституции 1958 г. не устраняют такой возможности.
Автор считает, что введение порядка избрания президента республики путем всеобщего и прямого голосования и уменьшение срока его полномочий до пяти лет привело к «разрушению понятия "президент как арбитр"» и к ликвидации давно бытующего мнения, что Франция является республиканской монархией (с. 742). В установившихся после выборов 2007 г. условиях президент должен повседневно обращаться к текущим делам, а не определять, как прежде, общие направления политики государства; в результате деятельность президента все более политизируется.
Обстоятельствами, которые способствуют эволюции в сторону президентской формы правления, стали деятельность Конституционного совета и регионализация Франции.
Конституционный совет, изначально созданный для того, чтобы ограничить власть парламента по отношению к исполнительной власти (главным образом он должен был следить за разграничением законодательной и исполнительной власти и запрещать парламенту вмешиваться в сферу полномочий, не предоставленных ему ст. 34 Конституции Франции и отошедших к правительству и президенту), постепенно укрепил свои позиции среди других органов государственной власти. Такими шагами в этом укреплении автор считает признание Конституционным советом преамбулы Конституции в качестве ее составной части. Вследствие этого Совет стал гарантом сохранения прав и свобод граждан перед лицом проправительственного парламентского большинства, стал самодостаточным, свободным, не связанным с законодательной и исполнительной властями органом (с. 745). Предоставление в 1974 г. права 60 депутатам или 60 сенаторам обжаловать принятые
рающийся на поддержку Национального собрания, и президент республики) исполняют свои обязанности в точном соответствии с конституционными положениями, и правительство получает возможность в соответствии со ст. 20 Конституции «определять и проводить политику нации». Если же в результате выборов посты главы государства и правительства принадлежат к одной и той же политической партии или блоку, т.е. они являются «одноцветными», то, как правило, президент вмешивается в деятельность правительства, сформированного партией, получившей большинство мест в Национальном собрании. - Прим. реф.
парламентом законы еще более укрепило положение Конституционного совета. Кроме того, уже достаточно давно во Франции существует мнение о том, что Конституционному совету надо предоставить право рассматривать с точки зрения конституционности дела о нарушении прав граждан, поступающие из Государственного совета или Кассационного суда. Если такое произойдет, то Совет займет положение, похожее на положение Верховного суда США в системе жесткого разделения властей. В этом, по мнению автора, также прослеживается движение государственных институтов Франции в сторону президентской формы правления (с. 746).
Следующим элементом, указывающим на то же направление эволюции, является децентрализация страны, особенно ее регионализация, которая, по мнению автора, представляет ослабленную разновидность федерализма.
Регионы получили достаточно широкие полномочия по управлению, в частности, в 1992 г. они приобрели законодательную возможность заключать международные договоры по вопросам своего ведения, с 1995 г. регионы могут сотрудничать в области европейской кооперации, что делает их заметными участниками европейской политики. Поскольку регионы превращаются во все более автономные единицы, автор считает, что установление во Франции президентской формы правления способствовало бы национальной консолидации страны (с. 747).
В заключение статьи автор указывает, что, по его мнению, президентская форма правления повлияла бы и на правовое положение парламента, точнее, укрепила бы это положение в системе центральных органов власти, поскольку в результате преобразования он получил бы всю полноту законодательной власти (а не ограниченную как сейчас ст. 34 Конституции Франции), а президент не мог бы распускать Национальное собрание.
В.В. Маклаков
