CC BY
372008.03.014. АРСАК Р. КОНСУЛЬТАТИВНАЯ ФУНКЦИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СОВЕТА.
ARSAC R. La fonction consultative du Conseil constitutionnel // Rev. fran^aise de droit constitutionnel. - Р., 2006. - N 68. - P. 781-820.
Статья доктора публичного права, работающего ассистентом на юридическом факультете университета в г. Гренобле, посвящена консультативной функции высшего органа конституционной юстиции Франции - Конституционного совета. Такая функция органов конституционного контроля весьма распространена в Европе, во многих странах она активно используется на практике (например, в Румынии, Норвегии, Лихтенштейне).
Во Франции Конституционный совет не только занимается осуществлением контроля за соответствием законов Конституции, но ему предоставлены значительные консультативные функции в нескольких важнейших областях государственной и политической жизни. Во всех случаях Конституционный совет дает свое заключение (avis). Термин «avis» также можно перевести как «мнение», «совет», «отзыв», «указание». Французская юридическая доктрина давно признала полезность и необходимость таких заключений. Автор разделяет названную функцию Конституционного совета на две большие части - официальную консультативную функцию, когда Совет дает свои заключения в официальном порядке (число таких заключений законодательно ограничено), и «расширительную консультативную функцию» (une fonction consultative developpee), когда Совет вследствие ограниченности официальных запросов может увеличить свои прерогативы для того, чтобы разъяснить «дух», содержание (l’esprit) установленных Конституцией и законами институтов.
Консультативная функция Конституционного совета, действующего в официальном порядке, закреплена в ст. 16 Конституции Франции 1958 г., и эта функция не носит обобщающего характера (с.783). Конституция и Органический ордонанс от 7 ноября 1958 г. № 58-1067 о Конституционном совете не содержат ничего такого, что могло бы быть истолковано Советом в расширительном смысле. Статья 16 Конституции Франции указывает, что при введении в стране чрезвычайного положения Президент Республики принимает меры, которые диктуются возникшими обстоятельствами, когда
институты Республики, независимость нации, целостность ее территории или выполнение ее международных обязательств оказываются под серьезной и непосредственной угрозой, а нормальное функционирование конституционных государственных властей прекращено. В этом случае Президент вводит чрезвычайное положение после официальной консультации с премьер-министром, председателями палат парламента, а также с Конституционным советом. Статья 16, кроме того, содержит уточнение о том, что Президент Республики консультируется с Конституционным советом по поводу применяемых им средств для восстановления конституционного порядка. При разработке Конституции у ее авторов было намерение включить в текст норму о соответствии мер, принимаемых Президентом, заключению Конституционного совета, но в окончательной редакции Основного закона слова о таком соответствии были опущены. В результате в этом акте стало указываться, что при введении чрезвычайного положения заключение Конституционного совета должно быть получено, но Президент свободен в принятии решений, поэтому вся ответственность за принятые решения ложится на Президента (с. 783). Статья 53 названного Ордонанса о Конституционном совете лишь упоминает, что «Совет дает заключение о наличии обстоятельств», на которые ссылается Президент Республики. «Заключение должно быть мотивированным и подлежит опубликованию». Важным обстоятельством, связанным с дачей заключения, является и то, что Совет должен собираться немедленно, а согласно ст. 14 того же Ордонанса «Решения и заключения Конституционного совета принимаются в присутствии не менее семи советников, за исключением случая непреодолимой силы, надлежаще констатируемой в протоколе». По мнению автора, требование присутствия семи членов может парализовать названную процедуру дачи заключения. Конституционный совет имеет в своем составе девять членов и плюс все бывшие президенты, которые занимают место в Совете по праву. Так как действует законодательное требование об обязательном опубликовании заключения Совета в отношении введения в стране чрезвычайного положения, то это обстоятельство, по мнению автора, является оказанием некоторого давления на Президента, действующего в соответствии с возникающими в стране обстоятельствами. Кроме того, опубликование названного
заключения усиливает фактор эффективности мер, применяемых Президентом (с. 785).
Как известно, в период Пятой республики во Франции только один раз было введено чрезвычайное положение во времена президентства генерала Ш. де Голля, в 1962 г. Конституционный совет был запрошен по поводу мер, предложенных Президентом страны. Отношение же Ш. де Голля по поводу заключения Совета было следующим: «Я нахожу хорошее в том, что вынесено благоприятное решение и Совет предложил мне некоторые поправки, но эти поправки не является теми, которые можно было бы учитывать» (с. 787). Автор еще раз подчеркивает, что при применении процедуры, предусмотренной ст. 16 Конституции Франции, ни одно конституционное положение или положение Органического закона не упоминает о том, чтобы в заключении анализировались условия применения этой статьи и при введении чрезвычайного положения существовала бы совокупность требуемых обстоятельств. Как отмечалось выше, статья 53 Органического Ордонанса от 7 ноября 1958 г. № 58-1067 лишь устанавливает: «Совет дает заключение о наличии обстоятельств, предусмотренных в норме, указанной к предыдущей статье. Это заключение должно быть мотивированным и подлежит опубликованию». Предыдущая же ст. 52 содержит только ссылку на ст. 16 Конституции 1958 г. По мнению автора, на качество принимаемого Конституционным советом заключения в некоторой мере влияет и требование ст. 3 указанного Ордонанса, установившей, что члены Совета обязаны «хранить в тайне ход обсуждения и голосования в Совете, не занимать политических позиций».
К расширительным консультативным функциям Конституционного совета автор относит консультации при назначении Правительством референдума, а также толкование законодательных и иных правовых положений при вынесении решений о спорах при избрании Президента республики, депутатов Национального собрания и членов Сената. Согласно ст. 60 Конституции Франции 1958 г. «Конституционный совет следит за правильностью проведения референдума и объявляет его результаты». Совет в своих актах не ограничивается вопросами организации этого голосования; он придает большое значение консультативной процедуре в отношении актов о назначении этого референдума (с. 789), что прямо не закре-
плено в нормативном материале. Кроме того, автор указывает, что хотя названный выше Органический ордонанс обязывает Конституционный совет давать консультации Правительству, на самом же деле эти консультации даются Президенту страны, который своим декретом назначает референдум. Замечания и предложения Конституционного совета по поводу проведения референдумов и рассмотрения споров об избрании Президента Республики и членов парламента постоянно множатся и корректируются (с. 794).
Как утверждается во французской юридической литературе, Конституционный совет «постоянно утверждает свою власть, расширяет свою компетенцию и рассматривает себя в качестве высшего ответственного органа (le responsable supreme)» за народные голосования, но всякий раз и, как и при рассмотрении вопросов о конституционности законов, он желает опираться на точные правовые нормы (с. 795).
Значительное место в статье автор отводит консультативным функциям Конституционного совета, не основанным на правой базе. По общему правилу отсутствие указаний в нормативном материале на такие функции должно было бы повлечь запрет на их осуществление или на опубликование заключений Совета. Однако на практике этого не происходит, поскольку мнение Совета интересует различные категории лиц - профессиональных политиков и юристов, желающих знать позицию этого органа по ряду вопросов. В частности, такой интерес проявляется к уже вынесенным решениям или решениям, которые появятся в будущем. Автор выделяет консультативные функции Конституционного суда при вынесении решений по спорам о законности выборов, когда он высказывается о желательности издания каких-либо правовых норм, совершенствующих существующую избирательную процедуру. Такие мнения Конституционного совета не предусмотрены действующими законами, но они внимательно изучаются Парламентом и органами исполнительной власти, что часто приводит к внесению изменений в действующее право в русле предложений Совета.
Еще одна возможность высказываться по поводу действующего права имеется у Совета при выполнении им своей основной функции - при рассмотрении конституционности законов. Как известно, вынесенные решения Конституционного совета должны исполняться; поэтому имеющиеся в его решениях неясности за-
ставляют органы исполнительной власти обращаться в Совет за разъяснениями. Впервые это произошло в 1982 г., когда в отношении законов о децентрализации местного управления во Франции в Совет обратился министр внутренних дел (с. 806).
Завершающая часть статьи посвящена рассмотрению предложений различных авторов о желательности расширения консультативной функции Конституционного совета. В частности, такое заключение было бы полезно при реформировании судебной системы страны, в ходе реформ экономического и социального порядка для того, чтобы избежать злоупотребления референдумом и одновременного покушения на гарантированные конституционные права и свободы.
В.В. Маклаков
