CC BY
37
тественным и взаимовыгодным. Процесс образования Большой Европы будет сложным и долгим, но все проблемы разрешимы в ходе последовательно проводимой политики интеграции востока и запада Европы.
Как Германия была принята в ЕС в целях придания ей гарантированного, предсказуемого и прозрачного мирного развития, а также для налаживания надежных партнерских отношений с другими странами, так в интересах Запада, чтобы экономика России развивалась в рамках общего пространства. Членство в ЕС в свое время помогло стабилизировать демократические институты, предотвратить возврат к авторитарным методам правления и обеспечить здоровый экономический и социальный прогресс в Португалии, Испании и Греции. Свободная и сильная Россия с хорошо работающей рыночной конкурентоспособной экономикой и развитыми демократическими институтами может значительно укрепить и ускорить ход развития экономики Европы, обеспечить выход ее на ведущие позиции в мире.
Вступление России в ЕС отвечает и ее национальным интересам. При этом форма вступления должна быть не традиционной, а с особым статусом. Главное - тесное и равноправное партнерство и сотрудничество в рамках единой Большой Европы.
М.А. Положихина
2007.02.040. ДАБЛА-НОРРИС И. ПРАКТИКА ФИСКАЛЬНОЙ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ В СТРАНАХ С ПЕРЕХОДНОЙ ЭКОНОМИКОЙ.
DABLA-NORRIS E. The challenge of fiscal decentralization in transition countries // Comparative econ. studies. - N.Y., 2006. - Vol. 48, N 1. - P. 100-131.
Эксперт МВФ рассматривает ключевые аспекты процесса фискальной децентрализации, осуществляемой в странах с переходной экономикой (СПЭ), и выявляет негативное влияние существующих налоговых систем на отдельные сферы экономики.
В течение последних двух десятилетий ряд развитых и развивающихся стран провели налоговые реформы. Впоследствии эта тенденция распространилась и на СПЭ Восточной Европы и бывшего Советского Союза, где экономическая нестабильность и неэффективная структура экономики, оставшаяся от социалистиче-
ского прошлого, создали дополнительные трудности и усложнили построение эффективной системы налогообложения.
В современном мире существует тенденция к децентрализации государственного управления, которая способствует повышению эффективности управления и оптимальному размещению ресурсов в экономике. Процесс фискальной децентрализации является также неотъемлемой частью развития демократии; он расширяет возможности участия граждан в процессе принятия решений и способствует прозрачности деятельности органов управления. Вместе с тем, по мнению некоторых экспертов, передача властных функций с центрального на местный уровень упрощает доступ чиновников на местах к государственным ресурсам и может стимулировать коррупцию. Для минимизации таких негативных эффектов необходимо развивать общественные институты, одной из функций которых должен стать контроль деятельности местных органов управления. Таким образом, ключевым моментом успешной децентрализации для многих СПЭ является совершенствование системы подотчетности местных властей и укрепление контроля над их расходами (с. 102).
Проводимые в последние годы многими СЭП реформы системы государственного управления и бюджетного регулирования не были одинаково успешными. Наибольшую активность в процессах преобразования фискальных отношений, децентрализации и создания новых общественных институтов проявили Прибалтийские страны и страны Восточной Европы (Чехия Польша, Венгрия). Менее успешными оказались Россия, Украина, Албания, Болгария, Румыния, Молдавия, Казахстан и Киргизия, где еще предстоит значительно повысить эффективность многоуровневой системы управления и межбюджетных отношений. Самые медленные темпы реформ отмечаются в Армении, Азербайджане, Беларуси, Грузии, Таджикистане, Туркмении и Узбекистане.
В целом осуществленные в СЭП на настоящий момент преобразования главным образом направлены на достижение стабилизации экономики, что является необходимым условием для последующих фискальных реформ с целью повышения качества и эффективности государственного управления, прозрачности действий всех уровней власти, а также совершенствования институциональной инфраструктуры и структуры межбюджетных связей.
Общим для всех СЭП являются сходные условия, в которых им пришлось начинать свои реформы, а именно - жестко централизованная система. При этом страны выбрали разные подходы к осуществлению реформ. В связи с этим автор отмечает трудности, возникающие при сравнении достигнутой степени фискальной децентрализации, так как она представляет собой многоуровневый феномен, включающий в себя не только принцип разделения получения доходов и направления расходов между различными уровнями управления, но также и автономность в принятии политических решений. Например, доля расходов субнациональных органов власти во всех государственных расходах (один из общепринятых показателей оценки децентрализации) составляет в среднем по СЭП 25%, варьируясь от 15% в Албании и Македонии до 50% в России и Казахстане. Однако этот показатель не отражает эффективность принятия решений на различных уровнях власти, а также наличие на местах необходимых финансовых ресурсов для покрытия осуществляемых ими расходов (с. 105).
Различия в темпах реформирования, а также в масштабе и степени фискальной децентрализации в СПЭ определяются историческими, политическими, этническими, географическими и демографическими особенностями этих стран. Например, в Чешской Республике, Польше, Венгрии и государствах Балтии большим стимулом, ускорившим преобразования, был политический фактор вступления в ЕС. Этнические конфликты в Хорватии, Боснии и Герцеговине во многом определили характер и природу проводившихся там реформ. В странах с большой территорией и этнически разнородным населением, таких как Россия и Казахстан, необходимы высокая степень децентрализации налоговой системы и делегирование значительной части полномочий местным властям по сравнению с более «компактными» государствами.
Далее автор анализирует три основных фактора эффективности проведения фискальной децентрализации. Во-первых, это ясность, прозрачность и четкость в определении правил реформирования. Взаимозависимость различных компонентов системы отношений между различными уровнями государственного управления требует четко определенного и эффективного делегирования функций разным уровням власти и прозрачности в разделении получаемых доходов, а также внедрения законодательно регулируемой,
стабильной системы трансфертов, которая позволит нивелировать фискальный диспаритет. Во-вторых, важным фактором является степень автономности местных властей в осуществлении расходов и в получении доходов. Местному управлению необходима свобода для принятия решений при определении приоритетных расходов в пределах располагаемого бюджета. Третьим определяющим фактором выступает создание соответствующей институциональной инфраструктуры. Для стабильного функционирования структуры многоуровневого управления необходима система органов демократического представительства, надежно функционирующие бюджетные процессы, способность местного правительства собрать налоги, а также механизмы координации и сотрудничества между разными уровнями власти.
Для четкого распределения функций национальных и местных органов управления требуется создание правовой и институциональной базы. Этот процесс во многих СПЭ был непоследовательным и противоречивым, представляя собой результат политических компромиссов, а не следование жестким правилам и принципам. Степень разработанности фискального законодательства существенно варьируется по странам. Наиболее значительных успехов в определении функций властей на местах добились Венгрия, Чехия и Польша. Вместе с тем, по мнению автора, одним из минусов децентрализации в этих странах является то, что муниципальные образования слишком малы по размерам, что снижает эффективность управления. В Венгрии в муниципалитетах в среднем проживает 3200 жителей, около половины всех муниципальных образований имеет население менее 1000 человек. В Чехии в 86% муниципалитетов живет менее 1500 граждан, а в 42% - менее 300 человек (с. 109).
Такие страны, как Россия и Украина, в последние годы добились значительного прогресса в формировании правовой и институциональной базы для распределения полномочий между центральными, региональными и муниципальными органами власти. В других странах, например в Казахстане, разделение функций между уровнями управления остается нечетким на фоне существующих пробелах в законодательстве и отсутствия точного критерия в разграничении их полномочий. В Беларуси и Азербайджане существует практика разрешения противоречий между различными раз-
граничивающими властные функции правовыми актами путем внесения в каждом отдельном случае изменений в ежегодное бюджетное законодательство, что подрывает предсказуемость и стабильность системы межбюджетных связей. В некоторых странах Средней Азии (Киргизия и Таджикистан) все еще отсутствует правовая и институциональная база для осуществления децентрализации налоговой системы.
Важным элементом процесса децентрализации является определение объектов и статей финансирования, относящихся к разным органам управления. В этой области СПЭ проделана значительная работа, при этом подотчетность объектов финансирования разным уровням власти значительно варьируется по странам. В большинстве СПЭ местные власти направляют значительную долю расходов на финансирование образования, социального страхования и здравоохранения. Особенно высока эта доля в странах Балтии и Средней Азии, что в какой-то степени отражает политические приоритеты и степень достигнутой ими децентрализации. Наиболее успешные реформаторы - Чехия, Венгрия, Польша, Эстония и Литва - уже разработали и внедрили четко разграниченные статьи расходов для разных уровней органов власти. В Албании, Молдавии, Грузии, Румынии и Азербайджане такое разграничение все еще остается нечетким, что в целом, по мнению автора, ведет к неэффективности расходования государственных средств. Местные (региональные) органы управления в России, Украине и ряд других стран очень неохотно отказываются от вмешательства в рыночные процессы, субсидируя строительство жилья и коммунальные услуги, что составляет значительную часть расходов их бюджетов. Так, в России около трети субнациональных расходов направляется на субсидии потребителям, в Казахстане эта цифра достигает 10% общих бюджетных расходов (с. 111).
Основными источниками дохода местных бюджетов в СПЭ являются: налог на доходы, налоги на потребление, а также налог на собственность (чей потенциал еще не полностью реализован из-за отставания в регулировании рынка недвижимости). В Чехии, Словакии, Венгрии, Польше, Румынии и Украине доля «собственных» доходов на местах (т.е. самостоятельно собираемых и остающихся на местном уровне) варьируется от 33 до 40%. В России эта цифра достигает 43%. В странах Балтии местные органы контролируют очень
незначительную долю собираемых налогов и почти полностью зависят от трансфертов национальных правительств (с. 119).
Значительного успеха в создании прозрачной и предсказуемой системы распределения налоговых доходов между разными уровням власти добились Венгрия, Польша, Чехия, страны Балтии и Россия (в меньшей степени это можно сказать о Казахстане, Киргизии и Украине), установив стабильные и унифицированные ставки налоговых поступлений. В других странах все еще действует подход, в соответствии с которым центральное правительство рассчитывает минимальный уровень расходов для каждого региона, что приводит к ежегодному изменению доли налогов, получаемых разными уровнями управления, и финансированию дефицита местных бюджетов посредством непрозрачных трансфертов. Такая нестабильность приводит к неэффективности бюджетного управления и создает условия, в которых местные власти стремятся либо скрыть мобилизованные доходы во внебюджетных фондах (это происходит на муниципальном уровне на Украине и на региональном уровне во многих странах Средней Азии), либо минимизировать свои усилия по сбору налогов.
В большинстве СПЭ существует система трансфертов, компенсирующих нехватку бюджетных доходов в отдельных регионах. Величина трансфертов определяется в каждом конкретном случае путем переговоров между региональными и национальным органами управления. Относительной прозрачности в предоставлении трансфертов в последнее время добились Болгария, Хорватия, Румыния, Грузия, Россия, Казахстан и Украина. Тем не менее во многих странах получение трансфертов все еще негативно влияет на активность местных властей при самостоятельной мобилизации доходов (с. 115).
Помимо прочего, залогом эффективности фискальной децентрализации, по мнению автора, является автономность местных органов власти в принятии решений по осуществлению бюджетных расходов. В СПЭ эта автономность в большинстве стран ограничена рядом норм и распоряжений со стороны национального правительства, определяющих приоритетные статьи расходов на местах. В таких странах, как Украина, Албания, Киргизия и Молдавия, объемы и приоритеты расходования средств местных бюджетов определяются на национальном уровне (с. 118). В 1999 г., например, в Болгарии до 90%, а в Албании - 90-95% расходов местных
органов контролировалось высшими органами управления. Напротив, в Венгрии, Эстонии, Латвии и Чехии законодательно закреплена широкая самостоятельность местных властей в определении объемов финансирования в соответствии с потребностями проживающего в регионе населения, за исключением расходов на образование, которые являются обязательными.
В последнее время региональные органы управления в ряде СПЭ для расширения доходной базы прибегают к различным источникам заимствования, включая кредиты центрального правительства, национальных и международных финансовых институтов, а также выпуск облигаций. Либерализация системы заимствования для разных уровней органов власти в Венгрии, Чехии и Польше сопровождалась созданием институциональной и правовой инфраструктуры и мерами по укреплению финансовой дисциплины. В других странах (Россия, Казахстан, Эстония) центральное правительство законодательно установило лимиты объемов заимствования и бюджетных дефицитов, а также требования по контролю выпуска облигаций для местных органов власти.
Автор подчеркивает важность институциональной инфраструктуры для осуществления фискальной децентрализации. В таких СПЭ, как Венгрия, Польша, Чехия, страны Прибалтики, существует система выборов глав местного управления (губернаторов, мэров). В Грузии, Украине, Беларуси, странах Средней Азии, Азербайджане главы местных органов власти назначаются центральным правительством. Отсутствие демократического представительства в органах управления на местах может привести к конфликту между проводимой политикой и интересами местных налогоплательщиков. В случае ограниченной возможности влияния граждан на местное правительство децентрализация налоговой системы может попросту привести к передаче власти местным элитам и расширить возможности для коррупции.
Мировой опыт показывает, что основой эффективной системы межбюджетных связей является интенсивное взаимодействие всех уровней государственного управления, предусматривающее прозрачный и регулярный обмен информацией и сотрудничество как в политической, так и в технической сферах. Сейчас среди СПЭ подобные условия созданы в Венгрии, Польше, Чехии, Эстонии и Латвии, где уже существуют необходимые координирующие меж-
бюджетные отношения институты. В заключение автор приходит к выводу, что в СПЭ, за исключением вышеперечисленных стран, которые уже далеко продвинулись в процессе социально-экономического реформирования, бюджетный процесс на субнациональном уровне все еще имеет много недостатков. Ключевым моментом в разрешении существующих проблем является укрепление институтов фискального контроля, прежде всего в направлении усиления контроля исполнения бюджетов на всех уровнях государственного управления.
О.Н. Пряжникова
