CC BY
24
_2002.04.055. ГЕЛЛЕР П., КЕЛЛЕР К. РЕФОРМА ОБЩЕСТВЕН-НОГО СЕКТОРА В СТРАНАХ С ПЕРЕХОДНОЙ ЭКОНОМИКОЙ. HELLER P., KELLER Ch. Social sector reform in transition countries. -Wash., 2001. - 26р. - (IMF Working paper; WP/01/35).
В докладе, представленном на конференции Восток-Запад по проблеме «Завершение перехода: Главные препятствия» (6-7 ноября 2000, Вена, Австрия), авторы отмечают, что существовавшие в странах Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) и СНГ социальные институты и осуществлявшаяся через них политика во время переходного периода подверглись разрушению или фундамен-тальному изменению. Это препятствовало перераспределению благ в пользу беднейших слоев населения и в целом экономическим реформам.
С середины 80-х годов стало очевидным, что устойчивый и стабильный рост экономики является существенным средством сокращения бедности, поскольку создает рабочие места и возмож-ности для бедняков повысить свои доходы и уровень потребления. Однако высокий уровень инфляции и завышенный курс доллара в наибольшей степени ударяют по беднякам, поскольку покупательная способность их заработной платы быстро сокращается. Тем не менее рост и стабильность сами по себе недостаточны. Макроэко-номические реформы и политика стимулирования экономического роста часто отрицательно сказываются на положении некоторых групп населения, в том числе бедняков и средних слоев. Экономические перемены сопровождаются социальными издерж-ками, и их следует учитывать при разработке экономических реформ.
Правительство любой страны - как промышленно развитой (ПРС) и развивающейся (РС), так и страны с переходной эконо-микой (СПЭ) -вынуждено учитывать в своей деятельности проблемы общественного сектора. Это вызвано, во-первых, тем, что проведение экономических реформ может ухудшить положение некоторых групп населения; во-вторых, путем использования системы социальной защиты можно создать благоприятные условия для перестройки отдельных отраслей, облегчив их болезненную адаптацию; в-третьих, большая часть затрат на образование и здравоохранение носит характер инвестиций в человеческий капитал, являющийся решающим элементом в обеспечении экономического роста; в-четвертых, социальное страхование в форме государственных пенсий играет важную роль в общей системе управления социальными рисками.
Авторы рассматривают основные задачи социальной политики в СПЭ. В отличие от многих РС, СПЭ уже в социалистический период имели достаточно развитый социальный сектор. Система социальной защиты покрывала типичные социальные риски, кото-рые обычно нейтрализовывались в ПРС программами социального страхования и трансфертов. Значительные ресурсы направлялись на развитие здравоохранения и образования. Однако институты общест-венного сектора, действовавшие в СПЭ, были пригодны только для условий, когда государство брало на себя всю ответственность за благосостояние своих граждан, и оказались непригодны в рыночных условиях. Поэтому эти институты были в значительной степени демонтированы или преобразованы. Действовавшие до этого программы страхования оказались не в состоянии защитить от нищеты, поскольку реальная покупательная способность социальных пособий резко сократилась. Быстрый рост цен в переходный период ударил по системам здравоохранения и образования. Обеспечение лекарствами и медицинской помощью перестало быть общедос-тупным. Вакцинация населения и степень охвата детей средним образованием во многих СПЭ сократились.
В социалистический период безработица была крайне незначительной, и потому сложившиеся при социализме социальные институты в новых условиях переходного периода оказались не готовы к росту безработицы. Для оказания помощи безработным и решения проблемы занятости стал использоваться готовый механизм пенсионного обеспечения по старости в форме досрочного вывода на пенсию работников, которым пенсия стала выплачиваться не в полном размере. При относительно низкой планке официально установленного пенсионного возраста и чрезмерно большом числе пенсионеров это подрывало финансовое состояние пенсионных фондов. По мнению авторов, многие из отмеченных негативных явлений можно было избежать при условии лучшего проведения социальной политики.
Центральные правительства в СПЭ обычно предпринимали попытки переложить на местные бюджеты растущие расходы на здравоохранение и образование - посредством децентрализации финансирования школ и государственных больниц. Однако местные власти оказались не в состоянии нести расходы по содержанию подобных институтов. Кроме того, медицинский персонал активно добивался более высокой оплаты труда в условиях роста инфляции и выступал против
приватизации государственных медицинских учреждений, опасаясь последующих массовых увольнений.
В результате в СПЭ были сохранены унаследованные от предшествующего социалистического периода многочисленные лечебные и оздоровительные учреждения, базы, дома отдыха, содержание которых обходилось достаточно дорого и не позволяло сосредоточить ресурсы на проведении мероприятий по профилактике заболеваний и первичному медицинскому обслуживанию. В сфере образования расходы на содержание школ и зарплату учителям поглощали значительную часть бюджетных ассигнований при острой нехватке денег на учебные материалы.
Одновременно государство предоставило определенным категориям лиц новые привилегии и субсидии. В большинстве СПЭ подобные привилегии для больших групп населения выражались в форме льготных тарифов на энергию, телефон, оплату жилья и коммунальных услуг, внутригородские и пригородные поездки. Низкие цены и тарифы, по мнению авторов, создавали стимулы для чрезмерного потребления или нерационального использования ресурсов, истощая бюджет и создавая хаос в распределении матери-альных ресурсов.
В СПЭ сложилось положение, когда, с одной стороны, повышался спрос на социальные льготы и пособия, а с другой - сокращалась их финансовая база. Спад производства во многих СПЭ уменьшил базу налогообложения, что создавало замкнутый порочный круг. При увеличении ставок налогов все большее число налого-плательщиков старалось уклониться от их уплаты и одновременно увести деньги в неформальный, теневой сектор. В условиях слабости налоговых органов и отсутствия политической воли у властей налоговая система оказалась нежизнеспособной. Быстро расширялся неформальный сектор.
Добившись определенного объема собранных налогов, соответствующие органы часто прекращали работу по их дальнейшему сбору, а социальные фонды становились объектом обширных бартерных сделок, в результате которых происходил взаимозачет пособий и обязательств по налогам.
В сферах здравоохранения и образования нехватка бюджетных средств, формируемых за счет поступлений от обычных налогов, потребовала поиска новых источников финансирования. Медицин-ские учреждения и учебные заведения были вынуждены облагать пациентов и учащихся поборами, причем их размер определялся без всякого учета
возможностей бедняков платить такие суммы. Наибо-лее нуждающиеся в медицинских услугах люди были вынуждены идти на «левые» платежи работникам государственных медицинских учреждений, что позволяло подобным лицам получить медицинское обслуживание без очереди или более квалифицированную помощь с использованием новейшего оборудования. Следствием такой практики являлось увеличение срока ожидания медицинской помощи для всех категорий больных.
С политэкономической точки зрения развитие общественного сектора означало изменение структуры социальных расходов в пользу представителей среднего класса.
В итоге системы социального страхования не способствовали перераспределению средств в интересах беднейших слоев населения и не стали средством компенсации последствий экономической трансформации, а оказались не только неэффективными, но часто даже бесполезными. Что касается расходов, то неоправданное повышение некоторых пособий, отсутствие адресности трансфертов, неоправданные привилегии и т.п. привели к чрезмерному раздуванию расходов на социальную защиту, в то же время оставив наиболее нуждающихся без необходимой поддержки. Высокие ставки налогообложения привели к утрате стимулов на рынке труда, вели к сокращению усилий по созданию рабочих мест.
Хотя корни этих проблем лежат в специфике переходного периода, их негативное действие усиливалось за счет плохой социальной политики. На фоне сокращения покупательной способ-ности пособий для одних и предоставления привилегий для других отмечалась тенденция роста задержек в выплате зарплаты и пособий. В то же время определенные отрасли и предприятия накапливали большие суммы, собранные за счет повышения тарифов. Это нельзя считать неизбежным следствием переходного процесса, поскольку налицо результат политических действий.
При всей сходности проблем переходного периода в СПЭ наметились определенные различия в мероприятиях по пересмотру социальной политики. Выделились страны, ушедшие далеко вперед в ходе трансформации общественного сектора, и страны-аутсайдеры. Однако, по мнению авторов, очень трудно распределить все 11 СПЭ в порядке достижений, тем более что они начинали с различных исходных позиций и объем стоящих перед ними проблем был нео-динаковым.
Кроме того, даже проведение сходных преобразований в отдельных сферах общественного сектора при сходстве мер давало различные результаты.
С учетом этих обстоятельств авторы выделили три основные группы СПЭ. Значительные шаги по реформированию обществен-ного сектора предприняли Болгария и Польша, а также Эстония, Латвия и Казахстан. Они вошли в первую группу. Вторую группу образуют Молдова, Литва, Румыния и Словения, в которых реформы проводятся, но требуются значительные дополнительные меры и расширение сферы преобразований. Третья группа включает Албанию, Боснию и Герцеговину, Чехию, Грузию и Словакию, где реформы носят ограниченный характер, хотя они остро необходимы.
Для первой группы СПЭ характерно активное проведение пенсионной реформы. В Болгарии и Польше осуществлены схожие мероприятия: пенсионная система состоит из трех элементов - усиленной версии старой обязательной пенсионной системы и двух фондов -обязательного государственного фонда для новых участни-ков системы и добровольного частного фонда. В этих странах были также ужесточены условия досрочного выхода на пенсию и выплаты по больничным листам. Болгария и Польша предприняли, кроме того, первоочередные меры по увеличению гибкости рынка труда.
Для второй группы стран также характерны активные меры по реформированию пенсионной системы. Однако в странах второй группы не получила особого развития реформа системы медицин-ского страхования. Большинство стран этой группы добились прогресса в сокращении числа субсидий и привилегий и обеспечении их адресной направленности. Указанным странам предстоят значительные усилия по реформе системы образования. В осущест-влении реформы рынка труда наибольшие успехи в этой группе стран отмечаются у Боснии и Герцеговины и Литвы.
Наиболее сложные задачи по реформированию социальной сферы предстоит решить СПЭ третьей группы. Эти страны сущест-венно различаются между собой по истории развития и темпам рыночных преобразований, но их объединяет отставание в реформи-ровании общественного сектора.
За исключением Чехии, все остальные страны группы должны наметить меры по развитию или созданию системы социальной помощи, а также по улучшению управления системой сбора налогов (последнее
особенно актуально для Грузии и Албании). Реформы общественного сектора могут способствовать положительному решению проблем рынка труда, в частности в Чехии и Словакии. Значительные реформы предстоит осуществить странам данной группы в секторах здравоохранения и образования.
Авторы намечают следующие перспективные направления реформы общественного сектора СПЭ.
В сфере социального страхования политика государственного пенсионного обеспечения должна способствовать сокращению числа бенефициариев за счет исключения тех, кто ушел на пенсию раньше официального пенсионного возраста или кто не является в полном смысле нетрудоспособным. Это может повлечь за собой повышение официального пенсионного возраста. Другим решением проблемы может стать, по мнению авторов, повышение удельного веса платель-щиков социальных взносов среди населения рабочего возраста. Формулы для исчисления пенсии, назначаемой при прекращении работы, могут быть пересмотрены различными способами - путем увеличения периода рабочего стажа для исчисления размера пенсии, удлинения требуемого стажа для получения минимальной пенсии. Следует также увязать размер пенсии со вкладом в пенсионный фонд. Авторы предлагают меры по совершенствованию системы пособий по безработице, в том числе сокращение расходов на второстепенные программы и на администрацию.
Программы социальных трансфертов отличны от программ социального страхования. Риски, покрываемые этими программами, являются объектом, финансируемым из общенационального бюджета, а трансферты по подобным программам предназначены для поддержания льготных цен на продукты питания и тарифы на электроэнергию, а также другую помощь беднякам. Они могут быть отменены и заменены денежными пособиями для нуждающихся граждан. Тем не менее в СПЭ планирование пособий и льгот для определенных категорий оставляет желать лучшего. В частности, многие категории населения обладают незаслуженно высокими льготами (судьи, парламентарии, сотрудники органов внутренних дел) за счет их политического влияния, совсем не по причине бедности. Есть и другие льготные группы, также не относящиеся к числу остро нуждающихся. Например, для всех пенсионеров предусмотрен бесплатный проезд на общественном транспорте или сниженные тарифы на телефон и потребление электроэнергии, причем
этим пользуются как преуспевающие, так и бедствующие пенсионеры. Авторы считают недостаточными критериями при предоставлении льгот возраст, профессию, статус ветерана войны и число детей. Надо учитывать размер дохода реципиента, его источник, степень занятости в неформальном секторе и создать систему адресного распределения трансфертов.
Здравоохранение и образование существенно отстали в темпах реформирования. Авторы утверждают, что для исправления ситуации важны не столько размеры их государственного финансирования, сколько внутриотраслевое перераспределение средств. В этом отношении положение явно неблагополучно: отмечается разбухание штатов, дублирование функций, чрезмерный упор на второстепенных программах, что приводит к нерациональному использованию средств.
Политика в области образования должна, по мнению авторов, предусматривать адекватное распределение финансовых средств внутри системы. Высшее образование не должно поглощать крупные суммы бюджетных средств в ущерб начальному и среднему, также следует сократить выделяемые средства на государственные детские сады и прочие дошкольные учреждения, снизить расходы за счет слияния школьных учреждений (в Армении) и сокращения штатов учителей и прочих работников школ. Авторы обращают внимание на высокий процент работников школ, не занятых в процессе обучения, низкую нагрузку учителей средней школы, малочисленность классов и т.п.
Государственная система здравоохранения, по мысли авторов, должна быть ориентирована на оказание первой помощи и предусматривать адекватное соотношение между профилакти-ческими и лечебными программами. Значительные средства могут быть высвобождены благодаря объединению лечебных учреждений и сокращению числа больничных коек. Профилактика болезней должна иметь приоритет над сохранением занятости и доходов работников государственных медицинских учреждений. При необхо-димости следует развивать программы переподготовки врачей.
По мнению авторов, вопросы финансирования здраво-охранения являются одними из наиболее сложных. Для замещения государственного финансирования медицины с переменным успехом стала использоваться страховая медицина. Однако она столкнулась с рядом проблем, связанных с системой регулирования, распреде-лением ресурсов, определением цен на услуги, контролем за деятельностью по
оказанию услуг и т.п. Без увязки всех этих вопросов сохраняется угроза крушения рынка медицинских услуг. Авторы предлагают такие решения, как введение расчета эффективности лечения каждого больного, более тщательный контроль за ходом выздоровления, принимаемыми лекарствами, а в случае потребности больных в дополнительных услугах, переход к частному дополнительному страхованию.
Рациональное управление налоговой системой также может способствовать социальным реформам, так как повышает собираемость налогов и большую прозрачность налогообложения. Государство призвано обеспечить налоговые органы квалифици-рованным персоналом, рационализировать весь процесс управления. Единые органы должны осуществлять сбор, аудит и принуждение к уплате налогов и взносов социального страхования. В этих условиях авторы считают нецелесообразным сохранение фондами социального страхования своего собственного аппарата для сбора социальных взносов, который бы работал параллельно с общей системой сбора налогов.
Политика на рынке труда должна быть тесно увязана с социальной политикой, и прежде всего со стратегией сокращения бедности. В отличие от РС, бедность в СПЭ по своей природе преимущественно временное явление. Подверженность бедности высока из-за отсутствия стабильной занятости и давления высокой безработицы. В этой связи важно, чтобы социальные выплаты не снижали гибкость рынка труда.
Однако действующие законы о труде во многих СПЭ предусматривают длительные отпуска и выплаты по беременности и уходу за ребенком, длительные больничные листы и т.д., что делает процесс приема и увольнения работника сложным и дорогостоящим. В стремлении увеличить гибкость рынка труда и сделать трудовое законодательство соответствующим сложившимся условиям СПЭ, по мнению авторов, должны пойти по пути отмены запретительных и защищающих занятость мер, пересмотреть практику минимальной заработной платы, ввести гибкие контракты и другие инструменты, что будет способствовать созданию большего числа рабочих мест.
Столкнувшись с высокой структурной безработицей, некото-рые СПЭ начали проводить активную политику на рынке труда, разработав обширный перечень мер, в том числе по профессио-нальной подготовке
на рабочем месте, созданию рабочих мест и т.д. Однако из-за дороговизны подобные программы приходится пересматривать.
В.Г.Былов
