CC BY
622007.01.015. АНДРЕЕВ К.Ю. ПОДГОТОВКА И ПРИНЯТИЕ НОВОГО ЗАКОНА О ФИННМАРКЕ 2005 г. (НОРВЕГИЯ) В КОНТЕКСТЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВ СААМОВ. (Обзор).
Финнмарк - губерния в Норвегии, самый крупный горнодобывающий регион в стране (железная руда, сланец, кварц, золото и медь). Вместе с тем это место традиционного проживания коренного народа Норвегии - саамов (другое название - саами, лопари) и территория сезонных кочевий разводимых ими оленей. В Норвегии не существует четко ограниченной саамской территории, а определена только административная территория применения саамского языка, который наряду с норвежским является равноправным официальным языком. Эта территория включает муниципалитеты Карасйок (Karasjok), Каутокейно (Kautokeino), Нессебю (Nesseby), Порсангер (Porsanger), Тана (Tana) и Кофьорд (Käfjord) в губернии Финнмарк. Любые законопроекты, регулирующие статус данной губернии, неизбежно затрагивают права саамов как коренного народа.
В данном регионе пересекаются интересы трех сторон: государства, некоренного населения и саамов. Правовое регулирование вопросов, касающихся земли и природопользования, длительное время осуществлялось с позиции доминирования общегосударственных интересов при частичном учете интересов в области природопользования населения Финнмарка в целом (независимо от этнической принадлежности) и интересов саамов в области оленеводства. Почти вся земля в Финнмарке являлась собственностью государства. В Норвегии длительное время считалось, что кочевое население не может претендовать на право собственности на землю (1). Земли, по которым традиционно проходили кочевья саамов, рассматривались как terra nullius (бесхозные, никому не принадлежащие). Согласно этой концепции саамы как кочевники не обладали какими-либо правами на землю, а государство в свое время вступило во владение «бесхозной землей» и в дальнейшем осуществляло управление ею.
Во второй половине ХХ в. государство стало признавать различные права саамов на земли их проживания, в том числе и в связи с изменением отношения к оленеводству, правовое регулирование которого с XVIII в. до нашего времени прошло путь от регулирования только как вида хозяйственной деятельности до
части саамской культуры (6). Однако в целом законодательство в течение ХХ в. базировалось на том, что земля в Финнмарке принадлежит государству. Был принят специальный акт о землепользовании на территориях традиционных кочевий саамов - Акт о не внесенных в кадастр государственных землях в губернии Финнмарк 1965 г., который применялся в отношении непроданных и не внесенных в кадастр государственных земель и регулировал вопросы продажи и сдачи в аренду земли в Финнмарке, а также вопросы контроля за водными ресурсами (7, с. 17-19). Использование земли в иных целях, кроме оленеводства, ограничивалось. При решении вопросов, касающихся других видов деятельности на данной территории (лесопользования, рыболовства, природоохранных мероприятий, добычи полезных ископаемых, рекреационных целей и т.д.), следовало учитывать интересы и требования, относящиеся к оленеводству. Населению Финнмарка (как саамам, так и несаамам) были предоставлены определенные права в отношении сенокосов, сбора ягод и заготовки дров.
При планировании в отношении Финнмарка должны были приниматься во внимание нужды сельского хозяйства, промышленности, жилищного строительства и коммуникаций, строительства дорог, аэропортов, создания и сохранения заповедников и рекреационных зон и других объектов, представляющих публичный интерес.
Парламент саамов2 не был наделен полномочиями по управлению и распоряжению землей, за исключением земли под памятниками саамской культуры. Однако он, как представительство саамского населения, мог обращаться в различные органы, если затрагивались интересы саамов.
4 апреля 2003 г. правительство внесло в Одельстинг проект (№53 2002-2003) Закона «О правоотношениях и управлении землей и природными ресурсами в Финнмарке» (Закон о Финнмарке) (7), целью которого являлось создание таких условий пользования землей и другими природными ресурсами, которые бы обеспечили лучшие учет и сохранение саамской культуры, экологическое рав-
2 Парламент саамов (Samediggi, БашеИ^е!;) - специальный в основном консультативный орган, представляющий интересы саамов, выбираемый ими. Распоряжение средствами, выделяемыми на поддержание и защиту культуры саамов, осуществляется этим органом самоуправления саамов.
новесие и в то же время общественные интересы в целом (10). По проекту управление и распоряжение 96% земли, а также водными ресурсами в Финнмарке переходило к специально создаваемой для этого компании «Ртптагк8е1еп^ттеп». В правление компании предлагалось включить по три представителя с каждой стороны: от губернского парламента и Парламента саамов. Позиция правительства состояла в том, чтобы сохранить баланс интересов коренного и некоренного населения в Финнмарке, поэтому лучшим решением ему представлялось управление на паритетных началах. В результате саамы получали доступ к управлению землей в Финнмарке, которого они не имели ранее. Что же касается четкого признания и защиты конкретных исторических прав саамов, то этот вопрос в данном проекте не был решен. Однако к этому времени права саамов уже регулировались не только национальным правом (§ 110а3 Конституции Норвегии 1814 г. в редакции 1988 г., Законом о представительстве саамов и других условиях их жизни 1987 г. и другими актами), но и международным правом, поскольку к моменту внесения законопроекта Норвегия ратифицировала Конвенцию МОТ № 169 «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни» и Международный пакт о политических и гражданских правах. Таким образом, Норвегия приняла положение ст. 13 Конвенции МОТ о том, что «правительства учитывают особую важность для культуры и духовных ценностей соответствующих народов их связи с землями или территориями -или с тем и другим, в зависимости от обстоятельств, - которые они занимают или используют иным образом, и в особенности важность коллективных аспектов этой связи» (2).
Саамское население ожидало, что в новом Законе найдут более полное отражение исторические права саамов в соответствии с указанными международными актами. Поскольку этого не произошло, правительственный проект подвергся серьезной критике со стороны Парламента саамов. В ответ на нежелание постоянного юридического комитета Ольдестинга внести в законопроект существенные изменения, председатель Парламента саамов Свен-Руал
3
Согласно § 110а (в редакции Закона от 27 мая 1988 г.) «в обязанности государственных органов вменяется создание возможностей для того, чтобы народность саами могла обеспечивать и развивать свой язык, свою культуру и свою общественную жизнь» (3).
Нистё потребовал для своего народа исключительных прав собственности на Финнмарк, самую северную губернию Норвегии, заявив, что откажется принять какой бы то ни было новый закон о региональном управлении, если саамы не получат своих исторических прав (4).
В результате дебатов лейбористская партия и правительственная коалиция партий пришли к компромиссному решению, частично учитывавшему требования саамов. Было решено не вводить в Закон никаких изменений, касающихся традиционного оленеводства, рыболовства и добычи полезных ископаемых (8). Исходя из принципа равноправия, установлено правило, согласно которому все будут иметь право охоты за мелкой дичью, рыбалки с помощью простых снастей и сбора ягод. Однако в качестве защиты прав жителей Финнмарка, в случае возникновения недостатка этих ресурсов, предусмотреть приоритет перед приезжими за жителями Фин-нмарка независимо от этнической принадлежности. Вместе с тем для удовлетворения требования саамов о признании их исторических прав будет создана Комиссия Финнмарка, которая займется выявлением и признанием исторических прав саамов, основанных на обычном праве и других источниках. Комиссия Финнмарка подготовит детальные отчеты о правах приморских саамов.
На заседании Парламента саамов от 20 мая 2003 г. было принято решение, в котором содержались аргументированные (со ссылками на соответствующие международные акты) замечания по проекту. Основные претензии к проекту были следующими:
1) в проекте не учтено то обстоятельство, что саамский народ никогда не отказывался от наследованных им прав в пользу других сторон на переговорах, во время торга или в виде других форм передачи прав. Это касается как прав на землю и воду, так и прав на другие природные ресурсы;
2) закон должен особо отразить заботу о саамской культуре, сохранении природной базы для саамской культуры с ее промыслами и общественной жизнью;
3) законопроект не предоставляет саамам как народу особой правовой защиты их культуры и промыслов в конкуренции с другими интересами, что не соответствует не только внутренним правилам или правилам международного права, соблюдать которые
государство обязано, но и моральным и политическим обязательствам, которые несет государство перед своим коренным народом;
4) не отражены особые права коренных народов на наземные и подземные ресурсы на суше, а также права на ресурсы в прибрежных водах. Закон должен предоставить особую защиту таковых, а также прав населения Финнмарка в целом;
5) согласно ст. 14 Конвенции МОТ №1694 на территориях, которые саамы традиционно занимают, за ними должно быть признано право собственности, владения и пользования землей, в проекте это не сделано;
6) должна быть создана комиссия (или иной орган), которая будет изучать правопритязания, основанные на обычном праве, праве давности, праве пользования с незапамятных времен, аборигенном праве, оценивать их и принимать по ним решения (при этом право саамов возбуждать иски в норвежских судах сохраняется);
7) следует прояснить правоотношения в сфере рыболовства на реках Альта, Нейден и Тана, закрепить в законе право жителей Финнмарка на морские рыбные промыслы и пользование морскими ареалами, признать саамское многопрофильное хозяйство важным фактором сохранения, развития и обеспечения саамской культуры, защитить промыслы саамов и отразить другие права саамов в соответствии с нормами международных актов.
8) решающее влияние по вопросам вмешательства и изменения пользования землей и природными ресурсами в губернии необходимо предоставить Парламенту саамов;
9) отсутствует четкость в регулировании вопроса о правилах в рамках ЕС в отношении возобновляемых ресурсов Финнмарка;
10) следует включить положения о компенсации населению Финнмарка, а также определить его право на дивиденды и компенсацию за использование местных ресурсов.
4 Дословно указанная статья устанавливает: «За соответствующими народами признаются права собственности и владения на земли, которые они традиционно занимают. Кроме того, в случае необходимости, применяются меры для гарантирования этим народам прав пользования землями, которые заняты не только ими, но к которым у них есть традиционный доступ для осуществления их жизненно необходимой и традиционной деятельности. Особое внимание обращается на положение кочевых народов и народов, практикующих переложное земледелие» (2).
При этом Парламент саамов некоторые стороны проекта оценил положительно, в частности, признание особой правовой базы оленеводства, хотя проект, по мнению Парламента, не предоставил ему достаточной защиты. Вместе с тем в решении Парламента была подчеркнута готовность к тесному сотрудничеству с губернским руководством. В конечном итоге в решении указывалось, что саамский Парламент не может согласиться с тем, чтобы Стортинг утвердил Проект Закона о правоотношениях и управлении землями и природными ресурсами в губернии Финнмарк (Закон о Финнмарке) в том виде, в котором он существовал в этот момент (5).
Новый Закон о правоотношениях и управлении землей и природными ресурсами в Финнмарке (Закон о Финнмарке) 2005 г. был принят 17 июня 2005 г. (9). Он состоит из шести глав (1. Общие положения. 2. «Finnmarkseiendommen». 3. Возобновляемые ресурсы земель, принадлежащих «Finnmarkseiendommen». 4. Тана и Нейден5. 5. Исследование и признание существования прав. 6. Заключительные положения), которые содержат 50 параграфов.
В этом Акте учтен ряд пожеланий Парламента саамов.
Как и было предусмотрено законопроектом, учреждается компания «Finnmarkseiendommen», которая будет осуществлять управление землями губернии (45 000 км2). В распоряжение компании переходят все земли, реки и озёра губернии Финнмарк (за исключением прибрежных вод и морских ресурсов). В правление компании согласно § 7 входит три представителя от губернского собрания, три - от Парламента саамов (9). Выборы осуществляются на пропорциональной основе в соответствии с § 37 Акта о местном управлении.
Акт этнически нейтрален, он не предусматривает новых прав на землю, рыбную ловлю или иные природные ресурсы для какой-либо этнической группы, включая саамов.
Вместе с тем создается Комиссия по Финнмарку для изучения вопроса о принадлежащих саамам традиционных правах, основанных на обычном праве. В состав Комиссии входит пять человек, которые назначаются королем, при этом председатель Комиссии должен отвечать требованиям, предъявляемым к кандидатам на должность судьи Верховного суда, два других члена - требовани-
Территории, которые уже длительное время являются предметом споров.
ям, предъявляемым к кандидатам на должность районного суда, а два оставшихся должны быть жителями Финнмарка.
Кроме того, создается специальный судебный орган - Суд по некультивируемым землям Финнмарка (§36-43 Акта), который будет разрешать споры по указанным землям (т.е. прежде всего споры, связанные с традиционными кочевьями оленей, поскольку они происходят именно на данных территориях). В составе Суда председатель, его заместитель, три постоянных и два замещающих члена. Все лица, которые предполагается включить в состав Суда, должны отвечать требованиям, предъявляемым к кандидатам на должность судьи Верховного суда. Состав Суда назначается королем.
Список литературы
1. Исаев М.А. Основы конституционного строя Норвегии. - М.: Муравей, 2001. -213 с.
2. Convention (No. 169) concerning Indigenous and tribal peoples in independent Countries. Adopted on 27 June 1989 by the General conference of the International labour organisation at its seventy-sixth session entry into force 5 September 1991. -Mode of access: http://www.unhchr.ch/html/menu37b/62.; htm Конвенция о коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах (Конвенция № 169). - Режим доступа: http://www.un. org/russian/hr/ indigenous/guide/iol169.htm
3. Конституция Норвежского королевства // Конституции государств Европы: В 3 т. / Под общ. ред. Окунькова Л.А. - М., - 2001. - Т. 2 - С. 658-672.
4. Председатель саамского парламента требует Финнмарк в собственность / Библиотека и Норвежский информационный центр по материалам сайта NRK Finnmark, 13 марта 2005 г. - Режим доступа: http://www.norge.ru/lnic/ mart05.html#1110701993
5. Решение Саамского парламента после голосования 20 мая 2003 г. по Закону о Финнмарке. - Режим доступа: http://www.raipon.net/russian_site/news/index. cfm?requestedItemId=521
6. Einarsbel E. Reindeer husbandry rights in Norway (2005). - Mode of access: http://www.galdu.org/english/index.php?artihkkal=259
7. Josefsen E. Sami landrights, Norvegian legislation and administration. - Kauto-keino, 2003. - 37 p.
8. Labour party and government coalition parties adree on Finnmark fct. Majority behind report from the Standing committee on justice in the storting, 10.05.2005. -Mode of access: http://www.galdu.org/english/index.php?odas=449
9. Lov om rettsforhold og forvaltning av grunn og naturressurser i Finnmark fylke (fmnmarksloven) 17.06.2005. - Mode of access: http://www.lovdata.no/cgi-wift/wiftldrens?/usr/www/lovdata/all/nl-20050617-085.html
10. Report for the period ending 31 May 2003, in accordance with article 22 of the Constitution of the International labour organisation, from the Government of Norway, on the measures taken to give effect to the provisions of the Convention no 169 concerning indigenous and tribal peoples, 1989. - Mode of access: http://odin.dep.no/ud/norsk/tema/mr/forankring/ilo/032201-220020/dok-bu.html
11. Sánchez Sh. B. The Nordic legislation and the protection mechanism of the sámi minority / Pontificia universidad católoca del Perú. 2004. - Mode of access: http://www.multi.fi/~ulfsjos/CV_US_files/S%e1mi.htm
