CC BY
33ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО
2006.03.036. ЕВРОПЕЙСКАЯ КОНВЕНЦИЯ И БУДУЩЕЕ ЕВРОПЕЙСКОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА. European Convention and future of European environmental law / Ed. Jans J.Y. - Groningen: Europa law publ. 2003. - 470 р.
Книга представляет собой сборник статей (глав), в которых с разных позиций анализируются наиболее актуальные проблемы экологического законодательства, доктрины и судебной практики Европейского союза и государств-членов. Авторы - ведущие специалисты в области европейского права.
В главе 1 «Экологические принципы в праве Сообщества» Г. Винтер отмечает, что, поскольку эти принципы могут показаться бескомпромиссными, ст. 174 (3) Европейской конвенция подводит под них более реалистичную основу. Согласно данной статье, при реализации политики Сообщества следует принимать во внимание: доступную информацию научного и технического свойства; региональные различия в условиях окружающей среды; преимущества и недостатки; уровень экономического и социального развития ЕС и сбалансированное развитие регионов. Автор подчеркивает, что принцип интеграции занимает особое место, так как является комплексным и способствует перенесению принципов экологической политики в иные области действия ЕС. Принцип устойчивости не указывается напрямую как принцип экологической политики, а является задачей Сообщества в целом и характеристикой принципа интеграции (с. 4). Автор анализирует правовое значение принципов для институтов Сообщества и для стран-участниц, разделяя принципы на уполномочивающие и направляющие.
Г. Винтер делает вывод, что законотворческая деятельность по созданию новой Конституции ЕС показала: существующие формулировки принципов в основном достаточны и соответствующим образом работают. Ни в коем случае не следует опускать-
ся ниже уже достигнутого уровня защиты окружающей среды и экологических прав граждан. Это особенно верно в отношении ст.ст.6 и 174 Договора об образовании ЕС. Автор рекомендует расширить круг объектов, защищаемых Конституцией ЕС (по сравнению с учредительными договорами), за счет замены в ст.30 и других Европейской конституции слов «растения и животные» словосочетанием «защита окружающей среды». В гл.2 «Право на благоприятную окружающую среду и Конституция ЕС: К вопросу о включении Хартии основных прав в Конституцию Европейского союза», автором которой является Флориан Эрмаркора, рассматриваются актуальные вопросы защиты экологических прав человека и гражданина, в том числе Европейским и национальными судами. Обсуждается инкорпорация Хартии основных прав Европейского союза, провозглашенная Европарламентом, Советом и Комиссией в 2000 г., в Европейскую конституцию и присоединение Евросоюза к Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Автор анализирует основы права на благоприятную окружающую среду в праве Евросоюза, возможные формы такого права. Оно, по мнению автора, состоит из двух составляющих. Во-первых, из положения, устанавливающего сущность даруемого индивидууму права. Чтобы «привилегированное» лицо смогло применять данное право перед судом или администрацией, существо права необходимо дополнить locus standi, данным привилегированному лицу.
В Конвенции не содержится четко определенного права на благоприятную окружающую среду. В разных случаях Европейский суд по правам человека устанавливал, нарушает ли и до какой степени загрязнение окружающей среды указанные в Конвенции права человека и основные свободы. На основе принятых судом решений законов, согласно прецедентному праву, право на благоприятную окружающую среду является составной частью права на уважение частной и семейной жизни.
Ф. Эрмакора анализирует предписания процессуального права на благоприятную окружающую среду в законодательстве ЕС. Он полагает, что это право, предусмотренное Конвенцией, включает в себя возможность принуждения страны - участницы ЕС. Право на доступ к правосудию, предоставленное основным законодательством ЕС, по его мнению, до сих пор серьезно ограничивается ст.230 § 4 Договора об образовании Евросоюза. Критерий индиви-
дуальной заинтересованности настолько узко понимается Европейским судом, что доступ в связи с индивидуальной заинтересованностью играет минимальную роль при квалификации возможности доступа.
Как и в иных правовых системах, велико значение подзаконных актов Евросоюза, регулирующих право на благоприятную окружающую среду. Автор считает, что основное и точно определенное право человека на благоприятную окружающую среду вообще не инкорпорировано в подзаконные акты Евросоюза. Положения европейского экологического законодательства рассматриваются Европейским судом как предусматривающие такие права для индивидов. Наиболее яркий пример индивидуального права на один аспект права на благоприятную окружающую среду - право на информацию об окружающей среде, установленное Директивой 90/313 в рамках свободы доступа к информации об окружающей среде. Индивиды могут пользоваться положениями различных директив, затрагивающих вопросы экологического права, имеющих прямое действие на территории стран-участниц. В настоящее время это единственная законодательная основа, позволяющая частным лицам предъявлять претензии к государствам в национальные суды по поводу окружающей среды. Такую ситуацию должен изменить проект Директивы о доступе к правосудию по вопросам окружающей среды. Согласно главе «Право на инициирование судебного дела», право на доступ к процедурам по поводу окружающей среды будет предоставлено заинтересованным членам общества, имеющим достаточный интерес или утверждающим о нарушении данного права, а также уполномоченным субъектам, для которых не требуется наличия достаточного интереса или заявления о нарушении при определенных обстоятельствах.
Автор предлагает следующую редакцию формулировки права человека на благоприятную окружающую среду в Европейской конституции: «Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду. Это право представляет собой важнейший общественный интерес. Оно включает право на участие в принятии решений, право на доступ к судопроизводству и право на информацию по вопросам окружающей среды. Высокий уровень защиты окружающей среды и улучшение качества окружающей среды должны стать
элементом политики Союза и гарантироваться в соответствии с принципом устойчивого развития».
Из доктрины Европейского суда автор делает вывод о том, что право на благоприятную окружающую среду должно быть сформулировано максимально точно, чтобы физические лица могли воспользоваться им при защите своих интересов в суде с учетом общественных интересов, как это предусмотрено в праве собственности или праве на свободное перемещение товаров.
Глава 3, подготовленная Астрид Эпине, посвящена вопросу разделения законодательной компетенции между странами-участницами и Евросоюзом, т. е. одному из ключевых вопросов Европейской конвенции. Методы разделения компетенции между странами-участницами и Союзом различаются в разных областях действия; вопросы экологии имеют свои особенности, такие, как международный характер и трудности в процессе имплементации; единого критерия разделения компетенции пока не существует. Автор рассматривает разделение компетенции по вопросам экологии на примере ст. 174 Европейской конституции, считая, что следует поддержать сложившуюся систему.
В очень насыщенной по содержанию главе 4 «Экологическая политика ЕС и гражданское общество» ее автор проф. Ян.Х. Янс подчеркивает, что формальная легитимность процесса принятия решений в ЕС подтверждена существованием выборных представителей европейского народа в Европейском парламенте и Совете. «Только Совет и Парламент, как созаконодатели, могут принимать ответственные решения в ходе законодательных процедур...» (с. 55). Автор анализирует, каким образом неправительственные организации (НПО) могут внести свой вклад в развитие более представительной демократии и легитимности в Европейском союзе. Он исследует роль НПО на стадии внесения законопроектов в процессе принятия решений, после принятия решений (директив или регламентов). Так, на стадии подготовки предложений особая роль НПО обусловлена основными правами граждан на создание объединений для достижения общих целей, как это указано в ст.12 Хартии основных прав Европейского союза.
Существуют основные принципы и минимальные стандарты для проведения консультаций заинтересованных сторон: 1) принцип участия; 2) принцип открытости и доступности; 3) принцип
эффективности; 4) принцип связанности; а среди минимальных стандартов Комиссия ЕС указала следующие: а) все взаимодействия, относящиеся к процессу консультаций, должны быть ясными и точными, содержать всю необходимую информацию для получения исчерпывающих ответов; б) консультирование с целевыми группами; при определении целевой группы консультационного процесса необходимо удостовериться, что относящиеся к вопросу стороны имели возможность выразить свое мнение; в) опубликование, предусматривающее возможность удовлетворения интересов всех целевых групп; в сети Интернет должны проводиться открытые общественные консультации; г) временные ограничения участия; Комиссия должна предоставлять достаточное время для планирования и получения ответов на приглашения и письменные статьи, по возможности предоставлять не менее восьми недель для получения ответов на письменные консультации с обществом и 20 дней для уведомления о встречах; д) уведомления и обратная связь. Результаты консультаций должны быть размещены на сайтах в сети Интернет (с. 57).
Я.Х. Янс обращает внимание на отсутствие правовой обязанности проведения консультаций с НПО. С правовой точки зрения, полагает он, влияния «гражданского общества» на экологическую политику, проводимую ЕС, не существует. Диалог и консультации между НПО и Комиссией ЕС должны рассматриваться в перспективе роста качества предложений Комиссии, предлагаемых вниманию Совета и Европейского парламента. Сейчас проведение Комиссией консультаций с НПО на первых стадиях формирования политики становится все более широко используемым элементом в подготовке предложений Совету и Парламенту.
Одним из результатов упрочения роли НПО будет включение в Договор ЕС процедуры, схожей с «социальным диалогом». Однако Я.Х. Янс возражает против такого включения. Указание обязанности проведения консультаций без каких-либо оговорок сделает процедуру костной и недостаточно гибкой для выявления необходимости незамедлительных действий, что зачастую требуется по экологическим вопросам. Комиссия, издав Белую и Зеленую книги, во многом стимулировала проведение общественных дебатов. Зеленая книга - это рекомендательный документ, адресованный заинтересованным сторонам, лицам, компаниям, организациям,
предлагающий им вносить свой вклад в будущее законодательство. Она касается областей, в которых Комиссия еще не проводила законодательной работы. Белая книга используется как инструмент развития политики в областях, еще не подпавших под имеющееся законодательство. Она сосредоточена на более широких сферах, занимающих не одну отрасль. В дальнейшем Комиссия должна организовать и стимулировать проведение публичных слушаний, широких общественных дискуссий.
Несмотря на то, что принятие решения большинством не приводит автоматически к более «экологически дружественному» законодательству, автор считает весьма удовлетворительным тот факт, что в настоящее время эта процедура становится повсеместной. Следует предпринять еще один окончательный шаг по эмансипации европейского экологического права - все экологические меры должны приниматься согласно данной процедуре. Во всех странах-участницах обсуждения проходят публично, что крайне важно для принятия легитимных законодательных решений. По мнению автора, Совет также должен заседать и принимать решения публично. Кроме того, он рассматривает проблему делегирования принятия решений, которое широко распространено в европейском экологическом праве в особенности в отношении установления технических стандартов. Примером может являться Директива об отходах, поправки к приложениям которой могут совершаться особыми указанными в директиве способами посредством комитетов.
В заключение Я.Х. Янс пишет, что единственной применимой процедурой в отношении действий по защите окружающей среды в рамках ст.175 (1) ЕК должна быть процедура принятия решений большинством; для усиления законодательной защиты следует исключить слова «и индивидуальной» из ст.230 (4); дебаты, проводимые в Европейском парламенте и Совете, должны быть публичными; необходимо гарантировать доступ к информации всем «органам» и «институтам» ЕС.
В гл. 5 «Внешняя компетенция ЕС и защита окружающей среды», написанной Массимилиано Монтини, подчеркивается, что рассмотрение внешней компетенции ЕС затрагивает два принципиальных вопроса: вопрос «существования» и вопрос «привилегий». Оба касаются разделения и разграничения полномочий Европейского
сообщества и стран-участниц во внешней сфере. В главе анализируются противоречия между обязательствами, возникающими из ГАТТ и многосторонних соглашений, заключаемых в рамках ВТО.
Автор рассматривает вопрос привилегий как вопрос о том, может ли Сообщество пользоваться исключительной компетенцией с учетом прав, принадлежащих странам-участницам. Этот вопрос становится еще острее там, где Сообществу принадлежит «конкурирующая» компетенция со странами-участницами. Важную роль здесь могут сыграть два принципа, выработанные прецедентным правом Европейского суда: принцип привилегий и принцип лояльности (с. 74). Страны-участницы не могут пользоваться внешней компетенцией в тех областях, в которых речь идет о существовании конкурирующей компетенции Сообщества и стран-участниц. В тех же областях, где Сообщество еще не провело полную гармонизацию сферы защиты окружающей среды, страны-участницы сохраняют возможность принимать на себя международные обязательства независимо от проведения аналогичных или иных действий институтами ЕС. Как только Сообщество или страна-участница предпринимают односторонние меры, направленные на защиту окружающей среды, встает вопрос совместимости таких мер с обязательствами по соглашению ГАТТ и иными многосторонними торговыми соглашениями. В этом случае основную роль играет принцип недискриминации, предусмотренный ГАТТ и выражающийся в режиме «наибольшего благоприятствования», согласно которому все тарифные уступки в отношении одного государства автоматически распространяются на все стороны соглашения ГАТТ; «национальном режиме», согласно которому любые импортированные товары, попавшие на рынок государства, должны обращаться по ценам не ниже, чем национальные товары; кроме указанных пунктов режим недискриминации дополняется положениями ст.11 ГАТТ, запрещающей введение каких-либо количественных или аналогичных ограничений, за исключением тарифов, в отношении импортированных товаров (с. 79). В настоящее время не решен вопрос о том, когда односторонние меры, предпринимаемые сторонами ГАТТ, включая ЕС, направленные на защиту окружающей среды, могут быть признаны совместимыми в правилах ВТО по международной торговле. В каждом случае следует искать определенный баланс с учетом принципа «необходимости», выработанно-
политическим и институциональным прошлым судей станут более «разношерстными», что приведет к неоднородности общей европейской юрисдикции. Дивергенция возможна при создании «юридических коллегий» с целью «слушания и определения в первой инстанции некоторых процедур по особым делам» (с. 87).
Еще один элемент, вселяющий неуверенность в дальнейшую практику суда, - создание института вспомогательных докладчиков, которые будут участвовать в «предварительных процедурах по представляемым Суду делам и взаимодействовать с судьями-докладчиками по таким делам». Роль вспомогательных докладчиков будет велика, если судья-докладчик не знает языка вовлеченной в дело страны-участницы, что происходит достаточно часто. В настоящее время не предусмотрена возможность вынесения решения судьей единолично, за исключением решения о предварительных мерах по смыслу ст.243 Договора. Для вынесения решения целесообразно создавать палаты из трех судей разной национальности, что уменьшит риск апелляций.
Л. Кремер считает, что важна непосредственная защита окружающей среды, а не тот факт, кто и как ее защищает. Именно потому, что природа не знает границ, в данном вопросе суверенитет наций, компетенция и разделение полномочий не так важны. С правовой точки зрения важнее многочисленные конвенции по защите окружающей среды, директивы и регламенты ЕС, национальные, региональные и локальные положения, обеспечивающие защиту окружающей среды. Деятельность Европейского суда по экологическим делам должна расширяться с тем, чтобы охватить защиту окружающей среды европейским правом, хотя не следует учреждать децентрализованные суды по вопросам окружающей среды.
В гл. 7 «Расширение ЕС и его последствия для европейского экологического права» Гьюла Банди описывает переходные меры кандидатов на вступление, связанные с учетом рамочного законодательства Сообщества (включая право на доступ к информации и обеспечение защиты окружающей среды). Так как переходные меры должны носить ограниченный временной характер, ЕС подчеркивает с самого начала переговоров, что они не заменяют импле-ментации правовых норм. Автор анализирует проблему импорта экологической политики и права ЕС, его адаптации и введения права на защиту окружающей среды в национальное законодатель-
ство, отмечая, что вступающим странам рекомендуется: 1) признать, что право на окружающую среду - это основное право, а не отдельный вопрос; 2) использовать выражение «право на защиту окружающей среды» применительно к настоящим и будущим поколениям; 3) ссылаться на обязательства ЕС и стран-участниц по защите данного права; 4) ссылаться на обязанность всех действующих субъектов соблюдать указанное право.
М.Р. Забелина
2006.03.037. ДОНТ Н. ИНТЕГРАЦИЯ ПОЛИТИКИ ЗАЩИТЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ В ПОЛИТИКУ ЕВРОПЕЙСКОГО СООБЩЕСТВА.
DHONDT N. Integration of environmental protection into other EC policies. - Groningen: Europa law publ., 2003. - 525 s.
Книга призвана ответить на вопрос: каково правовое значение положения ст.6 Договора о ЕС, посвященное интеграции принципа защиты окружающей среды, и как оно реализуется на практике в том числе в рамках общей сельскохозяйственной политики (или общей политики в сферах сельского хозяйства и рыболовства), общей транспортной политики и политики ЕС в сфере энергетики.
Книга состоит из четырех частей. Вслед за вводной частью, в которой обозначены суть проблемы, а также цель, метод и охват исследования, идет часть, посвященная толкованию (буквальному, контекстуальному, телеологическому) и правовым последствиям ст.6 Договора о ЕС. Третья часть представляет собой анализ развития и сегодняшнего состояния трех названных направлений политики Сообщества в свете интеграции потребностей защиты окружающей среды. Реализации этого принципа в каждой из трех сфер посвящена отдельная глава. Анализ выявленных удач и явных провалов интеграционной политики, а также окончательные выводы приводятся в заключительной части книги.
Автор описывает внутриорганизационные и процедурные меры, предпринимаемые институтами Сообщества с целью лучшей реализации принципа интеграции. Предметом исследования выступает первичное и (в большей степени) вторичное специальное законодательство институтов Сообщества (включая прецедентное право Европейского суда справедливости). По этой причине в книге не рассматриваются обязанности Сообщества и отдельных госу-
