CC BY
47
2006.03.020-022. ЕВРОСОЮЗ - РОССИЯ: ВЗГЛЯД С ЗАПАДА. (Сводный реферат).
1. ДЕЛЬКУР Л. Политика Европейского союза в России (19902000). От помощи к партнерству?
DELCOUR L. La Politique de l'Union Européenne en Russie (19902000). De l'assistance au partenariat? - P., 2002. - 322 p.
2. РАДВАНИ Ж. Постсоветские государства. Формирование идентичностей. Политические преобразования, экономические траектории.
RADVANYI J. Les Etats postsoviétiques. Identités en constructions, transformations politiques, trajectoires économiques. - P., 2003. -382 p.
3. ТИММЕРМАН Х. От идей - к действиям. Будущее европейско-российских отношений // Policy paper. - Bonn, 2004. - N 22.
Ключевые слова: 90-е годы XX в. - 2000-е годы, отношения Евросоюза и России.
Лора Делькур, доктор политических наук, рассматривает в своей книге (1) проблемы становления взаимоотношений двух государственных образований, возникших почти одновременно в начале 90-х годов - Российской Федерации и Евросоюза. Акцент сделан на вопросах, как Европейское сообщество реагировало на распад СССР и на становление в России новой политической и экономической системы? Была ли эта реакция адекватной масштабу событий?
Крах коммунизма в Восточной Европе произошел в момент перехода Сообщества на новую политическую ступень интеграции -Европейский союз. И одновременно перед ним встала сложнейшая задача - принятие в него посткоммунистических стран Центральной Европы, выстраивание отношений с бывшими республиками СССР, который перестал быть вражеским, но остался непредсказуемым.
ЕС, по словам автора, оказался перед двойным вызовом. 1. Развитие отношений с Россией означало для Сообщества разрыв с прошлым, в котором СССР играл роль преимущественно негативного полюса. С момента создания Сообщества в 1957 г. и до конца 1980-х годов отношения с СССР практически отсутствовали,
хотя в них можно отметить чередования периодов сближений и расхождений. Официальные дипломатические отношения были установлены в 1988 г., но по-настоящему о становлении политики можно говорить лишь после появления на политической арене Российской Федерации. Фактически начало российско-европейских отношений датируется концом 1991 г. При этом стратегия по отношению к новой России вырабатывалась в условиях, когда и сам ЕЭС, и РФ переживали переходный период.
2. ЕС должен был выработать практически с нуля политику по отношению к неизвестной ему стране - РФ. Процесс этот не закончен и сегодня. Почти одновременный распад СССР и ускорение европейской интеграции радикально изменили архитектуру европейского континента.
Делькур анализирует русско-европейские отношения на примере программы технической помощи (ТАСИС). Эта программа стала иллюстрацией новых практик, развиваемых ЕС в ее внешней политике и свидетельствующих о тесной взаимозависимости экономического и политического инструментария в действиях Сообщества в России. В центре внимания автора - вопрос, в какой степени программа техпомощи послужила Европейскому сообществу в выработке общей политической стратегии по отношению к России?
Прежде всего, автор констатирует, что Запад, в частности, не решил для себя дилемму: следует ли оказывать России массированную и непосредственную помощь, или её масштабы связать с судьбой реформ? За ней скрывается другая, более важная: следует ли Европе держать Россию на расстоянии или сближаться с ней? Хочет ли Европа иметь Россию в своем составе или вне оного? (1, с. 17). Отсюда непоследовательность политики Сообщества. Для него оказалось довольно трудным связать оба своих главных инструмента действия в России - программу ТАСИС и Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, принятое в 1994 г. Этот документ носил ограниченный характер. Он воспроизводил другие программы помощи Сообщества странам Центральной Европы, не проявив особой изобретательности. Однако ситуация на постсоветском пространстве была непредсказуемой. Переход от коммунистической системы и государственной экономики к демократии и рыночной экономике
происходил впервые в истории. Поэтому, формулируя свои предложения, Комиссия опиралась на двухлетний опыт программы Фар (Phare), предназначавшейся для стран, где уже произошел процесс подобного рода, хотя в неизмеримо меньших масштабах. Второй ряд факторов связан с характером отношений с СССР, вернее, с их отсутствием. Возможности получения достоверной информации или проведения экспертизы отсутствовали. Наконец, действовать надо было быстро. По словам Жака Делора, «История ускоряется. Мы также должны ускоряться... Я всегда был адептом политики малых шагов - как об этом свидетельствует схема европейского строительства. Но сегодня я понемногу отстраняюсь от нее, так как наше время сосчитано» (I, с. 271).
Распад Союза поставил ЕЭС перед 15 новыми государствами. Самое большое из них, Россия, оказалось перед острой необходимостью определить свою геополитическую идентичность. К сложнейшей задаче преобразования экономических и политических структур добавлялись трудности становления государства и осознание его слабости на международной арене. Перед лицом всех этих событий Сообщество оказалось не в состоянии предложить масштабный проект, включающий (или исключающий) эти государства в новую архитектуру континента. Оно вырабатывало свою стратегию, плетясь в хвосте событий, адаптируясь к российскому контексту. Эта политика носила прагматический характер. Сэр Леон Бриттан, который в Комиссии с 1993 по 1995 г. ведал отношениями со странами бывшего СССР, высказывал сожаления по поводу отсутствия внятного политического курса по отношению к ним: «Что касается России, то Сообщество не уверено ни в том, каким путем следовать, ни в том, какова его цель. Европа не избрала линии поведения по отношению к произошедшим в России переменам. Она ограничивается запоздалым реагированием на одну трагедию за другой» (1, с. 273).
В результате с первых лет реализации программы ТАСИС она не могла опереться на ясные политические цели, и это проявилось в раздроблении проектов помощи. Вместе с тем в последующие годы координаторы программы ТАСИС все более учитывали меняющиеся обстоятельства. Так, Комиссия сумела быстро переориентировать программу на двустороннюю основу. В
России она использовала структуры ТАСИС для установления контактов, развития связей между российскими и европейскими предприятиями и организациями. «Опыт и информация, накопленные в рамках ТАСИС, имели большую ценность для разработки общей политической стратегии по отношению к России. Итак, констатирует автор, несмотря на критику выбор программы помощи в 1990 г. оказался разумным. В начале 90-х годов техническая помощь, несомненно, явилась методом наиболее уместным для поддержания реформ в России. Это была единственная форма помощи, которая могла сопутствовать структурным изменениям в процессе перехода к демократии и рыночной экономике. В условиях российской нестабильности исключительно финансовая помощь была бы и более рискованной, и менее адекватной. Комиссия неоднократно пересматривала приоритеты и способы действия, в частности, переходила от классических инструментов техпомощи (совет, изучение) к инвестированию. Прагматический подход позволил во 2-й половине 90-х годов интегрировать программу ТАСИС в заново выработанную политическую стратегию - Договор о партнерстве» (1, с. 274-275).
И все же ЕС, став центром притяжения для всего континента, не сумел ответить на стоящий перед ним ключевой вопрос о месте России в новой Европе. Выдвинув для стран Центральной Европы перспективу присоединения, Сообщество предложило России лишь партнерство де-факто ассиметричное, в силу ограниченного доступа российской продукции на общий рынок. Это скорее отдельные шаги, нежели последовательная политика. Ответственность за это несут оба партнера.
Программа технической помощи и Соглашение о партнерстве отвечают европейскому проекту, видению Европы, объединенной вокруг общих ценностей демократии, прав человека. Содействие продвижению в России европейской модели общества в долгосрочной перспективе должно благоприятствовать росту российской экономики и укреплению ее сотрудничества с ЕС и его странами-членами. В кругу забот ЕС - содействие устойчивому и гармоничному развитию, охрана окружающей среды и социальное обеспечение. Сообщество стремится продвигать в России модель «открытого регионализма», то есть обеспечить продолжение
европейской интеграции, не изолируя Россию, но и не предусматривая ее присоединение к ЕС. Оставаясь вне ЕС, РФ должна найти свое место в рамках европейской архитектуры.
Опыт, накопленный в ходе применения программ техпомощи, заключает автор, послужил ЕС основой для выработки глобальной политической стратегии по отношению к России. Эта политика в течение 90-х годов ярко показала разрыв между ожиданиями и возможностями; Сообщество не сумело проявить изобретательность в деле использования всех его ресурсов. Эту лакуну отчасти заполнила ТАСИС. Только после экономического кризиса 1998 г. ЕС сумел выработать общую стратегию: при этом именно Россия стала первой страной, на которую была обращена эта новая внешняя политика. Суть ее заключается в более активной интеграции России в общеевропейское пространство, в том числе и в области обороны.
Жан Радвани (2) рассматривает в своей книге эволюцию постсоветских государств в четырех ключевых областях: исторические и территориальные основы идентичности, политические системы, экономические реформы и выбор в области международных отношений и безопасности. 15 государств, возникших на месте бывшего СССР, постепенно нашли свое место в международном сообществе. При этом истекшее десятилетие показало трудности утверждения национального суверенитета перед лицом России, хотя и ослабленной, но по-прежнему активной. Не впадая в крайности старого спора западников и славянофилов, Россия вынуждена заново определить свою евразийскую геополитическую позицию. «Фундаментальное отличие этих стран от западной Европы состоит в том, - пишет автор, - что сами географические различия объективно создают совершенно диспропорциональное соотношение сил между Россией и ее прежними владениями. Распределение природных богатств, расположение транспортных линий, экономические потоки в целом дают России огромные преимущества. Условия функционирования рыночной экономики лишь укрепляют это неравновесие» (2, с. 25).
Экономический рост большинства соседей России зависит от ее динамизма. Но русские стратегии вынуждены учитывать и другой фактор. Пользуясь ослаблением Москвы, Запад, особенно
США, вступили в зону, из которой были исключены с 20-х годов. Начиная с 1993 г. крупные компании, правления, международные организации (Всемирный банк, НАТО и т.д.) все более активно вмешиваются в экономическую, политическую, военную и стратегическую области как России, так и ее соседей. Збигнев Бжезински откровенно формулирует «стратегию для Евразии», предлагая «уроки ослабления России». По его словам, США, единственная мировая держава, должна способствовать ослаблению своего прежнего соперника, дабы избежать любых «неоимперских» поползновений, и самым простым способом здесь является «натравливание» новых независимых государств, в особенности Украины, Азербайджана, Узбекистана, на Россию. Настоящая борьба за влияние развертывается вокруг транспортных путей, энергоресурсов и торговых потоков. Однако, считает Ж. Радвани, наряду с афронтом, потерпевшимся Москвой в Косово, или в связи с расширением Евросоюза и НАТО на восток эти массивные вмешательства на ее периферии укрепляют в России концепцию «заговора Запада», выдвигаемую национальными движениями. На этой волне укрепляется популярность Путина.
Д-р Хайнц Тиммерман, бывший руководитель отдела России и стран СНГ в Федеральном ин-те восточноевропейских и международных исследований в Кельне и в Фонде «Наука и политика» в Берлине (3), дает критическую оценку сложившейся ситуации и высказывает рекомендации в качестве эксперта.
I. Взаимные ожидания и столкновение интересов. Первое время после распада Советского Союза отношения между ЕС и Россией развивались под знаком завышенных ожиданий, констатирует автор. На Западе исходили из того, что Россия после успешной системной трансформации и активной структурной перестройки более или менее беспроблемно встроится в систему либерально-демократических государств, их ценностей. Россия, со своей стороны, надеялась, что Запад будет делать конструктивные шаги навстречу новой России и оказывать ей солидную материальную поддержку. Радикальные внутренние реформы должны были заложить прочный фундамент для тесной взаимозависимости, вплоть до сообщества, основанного на общих ценностях, в котором прежние идеологические противоречия уже не играют роли. В этом контексте ЕС должен был обращаться с
Россией как с равноправной великой державой и полноценным партнером международного сообщества государств, а в конечном счете даже принять ее в свои ряды.
Однако достаточно скоро стало ясно, что с понятием «партнерство» и с подписанным в 1994 г. Соглашением о партнерстве и сотрудничестве связывались ожидания, которые ни ЕС, ни Россия либо не могли, либо не хотели осуществить. Как следствие с обеих сторон нарастало разочарование: Россия, а затем и ЕС открыто критиковали политику друг друга и требовали по-новому расставить акценты как в понимании партнерства, так и в его реализации. Ключевым в этих разногласиях стало различное толкование «европеизации» России.
Политика России, основанная на ее понимании собственных интересов, рассматривает ЕС прежде всего как источник экономической модернизации в едином общеевропейском экономическом пространстве. В оценке автора, «Россия готова в духе частичной европеизации привести свое законодательство в соответствие со стандартами, нормами и условиями в области экономики и торговой политики, но не готова в то же время принять основные ценности (демократия, плюрализм, правовое государство, права человека, свобода прессы) в том понимании, как они приняты и реализуются в остальной Европе» (3, с. 3). Россия, с одной стороны, рассматривает себя как часть Европы в целом. С другой стороны, как сильное государство, великая держава с глобальными амбициями, она полна решимости, базирующейся на патриотическо-национальном консенсусе внутри страны, придерживаться своих особых культурно-исторических традиций и самостоятельно определять свое будущее. Модернизация должна осуществляться собственными силами и не по западным образцам; критика авторитарных тенденций отвергается как недопустимое вмешательство во внутренние дела.
ЕС также руководствуется конкретными интересами, но связывает их с ожиданием того, что Москва будет основывать свою политику на общих демократических ценностях и откажется от унаследованных от прошлого авторитарных тенденций.
Конфликт интересов между ЕС и Россией дает себя знать и в связи с быстрым геополитическим преобразованием Европы. При этом речь идет в особенности о трех расположенных между ними
государствах: Украине, Белоруссии, Молдавии - «ближнем зарубежье» для России и одновременно «новых соседях» для ЕС. Россия пытается прочнее привязать к себе эти государства и ослабить влияние на них ЕС. Европейский союз в рамках своей «политики соседства» (экономическая поддержка и субрегиональные связи) стремится содействовать стабилизации этих стран и тем самым обезопасить собственные новые восточные границы. С «новыми соседями» следует обходиться как с независимыми государствами, каждое из которых по-своему открыто как на Восток, так и на Запад.
II. Развитие договорных отношений. Основу для долгосрочного сотрудничества заложило вступившее в 1997 г. Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС), которое охватывает такие измерения, как политический диалог, экономические отношения и культуру, а также работу многочисленных оперативных подкомитетов. Соглашение не предусматривает возможности вступления в ЕС, поскольку современная Россия - в отличие от ельцинского периода - по крайней мере в среднесрочной перспективе - к этому отнюдь не стремится. Но оно дает хорошие шансы формирования тесных отношений с ЕС. Статьи договора заключают в себе возможность постепенного создания зоны свободной торговли и достижения договоренности о своего рода привилегированном партнерстве ЕС и России.
Для уточнения содержания соглашений стороны опубликовали в 1999 г. стратегические документы: «Общую стратегию в отношении России» и «Среднесрочную стратегию в отношении ЕС». Они разительно отличались по характеру. В российском документе делался односторонний акцент на сотрудничество в области экономической модернизации, а измерение «демократических ценностей» вообще не упоминалось. В документе же ЕС проекты сотрудничества связывались с ожиданием, что Москва будет основывать партнерство на общих ценностях.
В 2003 г. на Петербургском саммите был создан Постоянный совет партнерства; впервые этот орган собрался в апреле 2004 г., «проведя самую эффективную за последние пять лет встречу» (по оценке Романо Проди). Был принят протокол к СПС, где
зафиксированы условия, на которых Россия соглашается на вступление в ЕС государств Центрально-Восточной Европы. На Петербургском саммите стороны пришли к согласию относительно создания четырех совместных общеевропейских пространств (экономика, внутренняя и внешняя безопасность, а также наука, образование и культура).
III. Мешает ли сотрудничеству дискуссия об общих ценностях? Приветствуя консолидацию и укрепление государственной власти в России, ЕС вместе с тем с беспокойством констатирует их негативные последствия. Это, по мнению Х.Тиммермана, «сползание от хрупкой демократии к авторитаризму под знаком жесткого укрепления президентской вертикали власти». Содержание демократических институтов выхолащивается. Симптомы этого он видит в лишении самостоятельности законодательной власти (Государственной думы, еще раньше - Совета Федерации), в проникновении представителей силовых структур во все поры государства и экономики, в фактическом назначении губернаторов президентом, подавлении независимых СМИ и т.д. Ключевые институты демократического волеизъявления трансформируются в инструменты контроля над обществом. Признавая, что подавляющее большинство населения после негативного опыта ельцинского периода поддерживает авторитарное государственное правление, рассматривая его как условие стабильности, порядка, улучшения условий жизни и возрождения России как великой державы, автор выражает опасения - не заключается ли в этом легитимация «системы Путина», против которой европейским партнерам трудно найти возражения?
Тем не менее, согласно рекомендации автора, диспут об основных ценностях не должен блокировать партнерство ЕС и России. При этом необходимо постоянно показывать связь демократии с модернизацией, к которой стремится Путин.
IV. Функциональное сотрудничество как ключ к успеху? В феврале 2004 г. ЕС начал настаивать на том, чтобы от громких политических заявлений перейти к повестке по конкретным темам. Примером успешного взаимодействия стало решение проблемы пассажирского и товарного транзита между основной территорией России и ее анклавом - Калининградской областью.
Все большее внимание привлекает в России модель «Европы регионов». Она проявляет готовность допускать региональные проекты сотрудничества в экономической и культурной области. Этому способствовала выдвинутая ЕС в 1999 г. инициатива «Северное измерение». Создание Комитета ЕС по регионам могло бы укрепить идею федерализма в России. Из этого мог бы возникнуть Совет регионов Россия - ЕС, который развивал бы совместные проекты и представлял бы их Комиссии в Брюсселе, правительствам и международным финансовым институтам.
Бесспорным приоритетом является для обоих партнеров создание Общего экономического пространства, в котором реализовались бы «четыре свободы» (свобода перемещения товаров, услуг, капиталов и людей).
V. Интеграционные конфликты в «геополитической промежуточной зоне». Основанием для такого соперничества являются притязания России на доминирующую роль в «промежуточной зоне» между Россией и ЕС, с одной стороны, и «расширение пояса безопасности» ЕС - с другой. Интеграция стран СНГ в целом нереальна, ее сменила стратегия двух и многосторонних отношений с республиками, стратегически важными для Москвы. К ним относятся Украина, Белоруссия и Казахстан, с которыми Россия в 2003 г. создала Единое экономическое пространство. ЕЭП, наделенное наднациональными полномочиями, должно стать центром тяжести и точкой кристаллизации процесса интеграции. Подобные представления предполагают единую Европу, которая основана на двух интеграционных сообществах: расширенном ЕС - с одной стороны, группирующейся вокруг России организации экономически относительно развитых государств - с другой.
Поэтому такие инициативы, как Европейская политика соседства, воспринимаются в Москве критически, как попытка ослабить влияние России в регионе и изолировать ее. Для России задача состоит в том, чтобы не допустить выхода республик из сферы влияния России и установления более тесных отношений с другими, например с ЕС.
ЕС, по мнению автора, должен выбрать такую линию поведения, которая дает этим странам возможность проведения
независимой политики, включая сближение с ЕС, но чтобы при этом не ставились под вопрос их многообразные связи с Россией.
VI. Выводы и перспективы. Считая, что после парламентских и президентских выборов 2003-2004 гг. и трагедии в Беслане развитие в России направляется по авторитарному пути, автор выражает опасения относительно перспектив развития партнерских отношений между ЕС и РФ. И тем не менее, признает он, «при всех противоречиях и неопределенности Россия в силу своей величины, своей региональной и глобальной роли, своей географической близости, а также своего потенциала незаменима как партнер по разностороннему функциональному сотрудничеству. В этом контексте даже ориентированная только на экономику ограниченная модернизация России потребовала бы вовлеченности страны в общеевропейские процессы сотрудничества» (3, с. 11). Правда, в случае возвращения России на авторитарный «особый» путь это существенно затормозит ее участие в интеграционных процессах, сближение в понимании основных ценностей и принципов демократии.
В данной ситуации отношения между ЕС и Россией должны определяться прагматизмом и новым реализмом, с тем чтобы не предъявлять друг другу чрезмерных требований. ЕС порой может выступать как оппонент (в вопросе Чечни, например), хотя, признает автор, шансы ЕС оказывать влияние на ход событий в России весьма малы. «И все же политическая открытость, тесные международные экономические связи, партнерство регионов, городов, организаций и представителей гражданского общества ведут к "невидимой передаче ценностей" (Герхард Зимон) и новым "переменам через сближение" (Эгон Бар), которые открывают путь к большей совместимости между ЕС и Россией» (там же).
Т.М. Фадеева
