CC BY
26
ВЛАСТЬ
2004.02.054. БАТБАЯР ЦЕДЕНДАМБА. ВНЕШНЯЯ ПОЛИТИКА И ВНУТРЕННЯЯ РЕФОРМА В МОНГОЛИИ.
BATBAYAR TSEDENDAMBA. Foreign policy and domestic reform in Mongolia // Centr. Asian surv. - Oxford, 2003. - Vol. 22, N 1. - P.45-59.
Цель своей статьи автор видит в том, чтобы «оценить взаимосвязь между внешней политикой и внутренними преобразованиями в Монголии за минувшее 10-летие начиная с 1990 г.» (с.58).
В 1924-1989 гг. Монголия находилась в полной зависимости от СССР: ее экономика строилась по советскому образцу, а ее внешняя политика целиком определялась Москвой. Власть в стране была монополизирована Монгольской народно-революционной партией (МНРП). Устойчивость этой конструкции придавала массированная экономическая помощь со стороны СССР, которая позволила МНРП поднять жизненный уровень населения во всей стране, реализовать программы здравоохранения и образования, доведя их до самых отдаленных кочевий. «Рост благосостояния людей обеспечивал их поддержку МНРП, которая стала символом процветания и стабильности, особенно в сельских районах» (с.45). Кроме того, партия выступала в качестве носителя монголо-советской дружбы, которая рассматривалась как единственная гарантия против возвращения страны под власть Китая. И наконец, бесконтрольная власть партии поддерживалась пропагандой, которая осуществлялась через СМИ и систему образования, не допускавшие альтернативных мнений и взглядов.
«Но как только советский монолит раскололся, МНРП лишилась возможности сохранять свою монополию» (там же). В 1990-1992 гг. были проведены политические реформы, отменяющие «ведущую роль» МНРП в государстве. Возникли первые оппозиционные партии - Демократическая партия, Социал-демократическая партия, Партия национального прогресса, что ознаменовало слом однопартийной системы правления. После выборов в июле 1990 г. МНРП согласилась разделить власть со вновь созданными партиями и сформировать коалиционное правительство. «Уход МНРП от власти освободил страну от чуждого режима и одновременно от контроля со стороны Москвы. С принятием новой конституции в январе 1992 г. Монголия вступила в новую эру демократии» (с.46). Разрыв с недавним прошлым символически отражался в переименовании государства (Монголия вместо Монгольской народной рес-
публики). Конституция установила смешанную политическую систему, напоминающую президентский режим по образцу французской Пятой республики. Президент - глава государства, обладающий правом накладывать вето на законы, принятые парламентом, а премьер-министр выполняет функции главы правительства. Переходный двухпалатный парламент был преобразован в однопалатный - Государственный великий хурал (ГВХ). В то же время Конституция предусматривала создание новых политических институтов, включая Совет национальной безопасности, Конституционный суд (Цец) и новый орган, именуемый Генеральным советом судов, для надзора за отправлением правосудия и обеспечения провозглашенного Конституцией принципа независимости судов.
В первоначальном проекте Конституции предусматривалось усилить парламент, предоставив ему право избрания президента. Авторы Конституции подчеркивали необходимость парламентского режима в стране, имеющей сильные авторитарные традиции. Они опасались, что при президентском режиме, при котором две главные ветви власти независимы институционно, но совсем не обязательно политически, президент может узурпировать власть. Со своей стороны, МНРП настаивала на президентской системе, выдвигая два аргумента. 1. Президентская система не допустит «социальной анархии», которая может возникнуть при демократическом процессе. 2. Такая система соответствует давней традиции авторитарного правления, уходящей корнями в «славные дни Чингисхана».
В конечном счете демократы и консерваторы из МНРП согласились на компромисс, с одной стороны, создав, чрезвычайно сильную законодательную власть, а с другой - установив прямые выборы президента.
Согласно Конституции ГВХ, однопалатное законодательное собрание в составе 76 депутатов - высший орган государственной и законодательной власти. Он издает законы, касающиеся внутренней, финансовой, валютной и внешней политики, совершает надзор за их исполнением, утверждает бюджет, устанавливает время президентских и парламентских выборов, отстраняет от должности президента, назначает и смещает премьерминистра и других должностных лиц, подотчетных ГВХ, определяет организационную структуру и функции Совета национальной безопасности, проводит национальные референдумы, ратифицирует и отклоняет международные соглашения, устанавливает и разрывает дипломатические отношения, объявляет состояние чрезвычайного поло-
жения или войны. Президент после консультации с премьер-министром может предложить роспуск ГВХ, на что требуется согласие не менее двух третей его членов.
Президент избирается прямым всеобщим голосованием. Это глава государства и символ национального единства. Он не может одновременно быть членом кабинета или ГВХ. Кандидат в президенты может быть выдвинут любой парламентской партией или группой партий. Президент имеет право вето на любой закон или какую-либо его часть, и преодолеть вето Хурал может только большинством в две трети голосов. Он предлагает кандидатуру премьер-министра после консультации с партией большинства или группой партий, инструктирует кабинет и издает указы, касающиеся политического курса, которые входят в силу только после подписи премьер-министра. Президент представляет Монголию во внешних связях и заключает международные договоры; выступает в качестве верховного главнокомандующего и главы Совета национальной безопасности; объявляет об общем или частичном призыве в армию; может объявлять чрезвычайное положение или состояние войны, но только с одобрения ГВХ, на которое ему отводится 7 дней.
Премьер-министр руководит правительством и отвечает перед ГВХ за исполнение законов. Работу над конституцией, принятой в 1992 г., все еще нельзя считать завершенной. Первую проверку она прошла на президентских выборах 1993 г. Пунсалмаагиин Очирбат, реформист из правящей партии МНРП, выступал в качестве единого кандидата от Национальной демократической и Социал-демократической партий, создавших объединенную оппозицию после своего поражения на парламентских выборах 1992 г. Его победа над Л.Тудевом, кандидатом от МНРП, вызвала противостояние многих членов кабинета и парламентского большинства. Неясность положений конституции, касающихся отношений между президентом и кабинетом, сделала безнадежными все попытки президента выстроить рабочие отношения с враждебным парламентским большинством и кабинетом из членов МНРП.
Следующей проверке конституция подверглась в 1998 г. Демократическая коалиция выиграла парламентские выборы 1996 г. и «была надолго парализована в 1998 г. из-за неспособности выдвинуть своего представителя на пост премьер-министра. Формирование новых кабинетов натыкалось на политические и конституционные препятствия, создававшиеся президентом Нацагиином Багабанди, который формально был вне партий, но представлял МНРП на президентских выборах 1997 г.»
(с.47). На протяжении 1998 г. произошло четыре смены кабинетов. Это спровоцировало напряженные споры относительно некоторых неясных формулировок Конституции 1992 г.
Одним из вопросов, постоянно обсуждаемых с 1996 г., стал вопрос о том, может ли член парламента одновременно занимать министерский пост. Сначала решение было отрицательным, это привело к падению первого правительства Демократической коалиции. Шел спор и о том, каковы пределы полномочий президента при утверждении или несогласии с утверждением представленного ему кабинета министров. Этот вопрос вызвал яростные споры, когда президент Багабанди (МНРП) 7 раз подряд наложил вето на назначение премьерминистром кандидата, выдвинутого Демократической коалицией. «В результате этой и других баталий указанный период отличался неэффективным руководством и управлением» (с.48).
В декабре 1999 г. ГВХ впервые принял поправки к Конституции 1992 г. Семь внесенных поправок касались исключительно порядка выдвижения и утверждения кандидатов на пост премьерминистра и порядка формирования правительства. Были устранены те неясности в вопросах процедуры, которые позволяли срывать попытки Демократической коалиции проводить реформы. Президент Багабанди первоначально наложил вето на эти поправки под тем предлогом, что они приняты в спешке и не доработаны, а кроме того, была нарушена Конституция, так как парламентарии не проконсультировались с Конституционным судом. «Однако он изменил свое мнение, когда был переизбран на второй срок в мае 2001 г.» (с.48). В том же месяце он одобрил поправки, и они вошли в силу.
Далее автор переносит внимание на возросшую роль президента во внешней политике. После прекращения советской экономической помощи, имевшей для Монголии жизненное значение, руководство страны начало поиски тех, кто мог бы заменить прежнего патрона. Приоритетное значение придавалось США, Германии и Японии. Одновременно Монголия стремилась завязать дружеские отношения со столь разными странами, как Индия, Республика Корея, Таиланд, Сингапур, Турция, Дания, Нидерланды, Финляндия, Австрия, Швеция и Швейцария.
Президент Очирбат, избранный в 1993 г., с самого начала проводил активную дипломатию, лично посетив множество стран Европы и Азии, а также Австралию и Новую Зеландию. Его высшим дипломатическим достижением были московские переговоры с Ельциным в 1993 г., увенчавшиеся подписанием нового договора о дружбе и сотрудничестве
двух стран, а также ряда важных документов, включая совместное заявление о сталинских чистках 30-х годов в Монголии. Визит в Москву чрезвычайно поднял авторитет Очирбата в собственной стране.
Багабанди, сменивший в 1997 г. Очирбата на посту президента, избранный в 1997 г., продолжал активную дипломатию, видя свою главную задачу в поддержании добрососедских и сбалансированных отношений с обоими великими соседями - Россией и Китаем. Его визит в Китай в 1998 г., увенчавшийся подписанием Совместного заявления, и ответный визит председателя КНР Цзян Цзэминя в 1999 г. значительно укрепили его дипломатический статус. Чтобы не нарушить баланса в отношениях с обоими соседями, Багабанди в декабре 1999 г. посетил Москву и встретился с президентом Ельциным как раз перед его добровольной отставкой. Визит президента Путина в Монголию в ноябре 2000 г. рассматривался как выдающееся дипломатическое достижение в двусторонних отношениях. Большое внимание уделял Багабанди и странам Центральной Азии, совершив дружеские визиты в Казахстан, Киргизию, а также в Турцию, Кувейт, ОАЕ.
Усилению роли президента Багабанди во внешней политике страны способствовали два обстоятельства. Одно из них - паралич власти во внутренних делах, вызванный правительственным и конституционным кризисом в 1998-1999 гг., а другое - уверенность в том, что президент может завязать более тесные личные отношения с главами соседних государств. Надежда на плодотворность таких связей подкреплялась тем, что президенты этих государств (особенно России, Южной Кореи и Казахстана) наделены очень большими полномочиями.
Острейшая проблема, которую пытается решить монгольское руководство, развивая внешние связи, - это упадок экономики, вызванный прекращением помощи извне после распада Советского Союза, единственного кредитора и главного торгового партнера. По некоторым оценкам, СССР ежегодно предоставлял Монголии экономическую помощь, равную примерно 30% ее ВВП (с.51). Чтобы компенсировать эту потерю, Монголии потребовалось вырваться из прежней изоляции, что она и сделала, установив всестороннее сотрудничество с США, Японией и Западной Европой. Вступление Монголии в МВФ, Мировой банк и Азиатский банк развития в феврале 1992 г. стало важным шагом по установлению связей с международным сообществом и дальнейшей интеграции с мировой экономикой.
Международные финансовые учреждения согласились предоставить Монголии необходимую помощь для стабилизации ее экономики и финансов, но обусловили это проведением макро-экономических реформ. Однако провал таких реформ, предложенных Демократической коалицией, в результате конституционного и правительственного кризиса 1998-2000 гг. породил «скептицизм и усталость доноров» (с.56). Одной из важнейших задач правительства, утвержденного в июне 2000 г., стало восстановить доверие «донорского сообщества» и добиться успеха на переговорах с МВФ по трехлетней программе борьбы с бедностью и создания условий экономического роста.
Правительство приняло жесткие требования МВФ, и страны-доноры на встрече в Париже в мае 2001 г. согласились предоставить Монголии 330 млн. долл. в виде займов и помощи. Одним из важных источников доходов правительства, обеспечивающих его кредитоспособность, должна была стать приватизация, и ввиду этого был объявлен международный тендер на продажу ряда ценных крупных предприятий. В октябре 2001 г. МВФ одобрил соглашение о трехлетнем кредите Монголии в размере 37 млн. долл. по программе снижения бедности и экономического роста. «МВФ подчеркнул, что стратегия правительства в среднесрочной перспективе должна быть направлена на амбициозную, но вполне достижимую цель - постепенно снизить бремя государственного долга, притом удовлетворяя социальные нужды страны» (с.57). Одновременно он рекомендовал продолжать приватизацию и провести реформу в энергетическом секторе. Тем самым «международное сообщество стран, предоставляющих помощь, становится важным фактором внутренней политики Монголии, выходя далеко за пределы области макроэкономической политики» (там же). Главные страны-доноры оказывают постоянное давление на правительство в сторону дальнейшей демократизации, включая «хорошее управление» и прозрачность.
Суммируя, автор указывает, что при всех разногласиях между главными политическими силами, что стало серьезным препятствием на пути реформ, все время существовало полное единодушие в отношении внешней политики, главными задачами которой были поиски международной помощи и поддержание сбалансированных отношений с двумя соседями - Китаем и Россией. Президент оказался ключевой фигурой при проведении внешней политики. Устойчивость экономики, да и вообще жизнеспособность Монголии как самостоятельного государства настолько зависели от доверия и поддержки сообще-
ства стран-доноров, что все противоборствующие стороны на политической арене Монголии понимали необходимость последовательного проведения реформ, т.е. выполнения тех требований, на которых настаивало это сообщество.
Каковы ближайшие перспективы политической борьбы в Монголии? Автор полагает, что на выборах 2004 г. может победить МНРП, если она пообещает стабильность и повышение жизненного уровня населения. Но есть шансы и у новой Демократической партии, которая может повторить свой успех на выборах 1996 г., если ей удастся объединить разрозненные оппозиционные силы и предложить более привлекательную по сравнению с МНРП программу. «События, которые могут произойти в 2002-2003 гг., и то, как поведут себя избиратели, будут иметь решающее значение для дальнейшей судьбы страны» (с.58).
Л. Ф.Блохин
