CC BY
54ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО
2003.04.026. ВИНТЕР Г. МЕЖДУНАРОДНОЕ ТОРГОВОЕ ПРАВО И ОХРАНА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ.
WINTER G. Welthandels recht und Umweltschutz // Umweltrecht im Wandel. - B.: Schmidt, 2001. - S.71-98.
Влияние запрета на ограничение торговли (по ГАТТ) на окружающую среду уже долгое время является предметом научных споров. Существует две точки зрения на этот счет. Первая основывается на благоприятном прогнозе развития мировой торговли, который предполагает увеличение доходов развивающихся стран и появление у них возможности активно финансировать мероприятия по защите окружающей среды. Вторая последствия свободной торговли оценивает критически. Прогнозируется, что на внутренних рынках слаборазвитых стран увеличится количество импортных товаров, а при неспособности местного производства конкурировать, это вызовет дальнейшее обеднение таких стран. Следовательно, они не смогут участвовать в программах по защите окружающей среды.
Свобода торговли по ГАТТ понимается как основная свобода, ограничение которой (в том числе по мотивам охраны окружающей среды) возможно лишь в особых случаях при наличии законного основания и соизмеримой цели. Но в целом, свободы, предусмотренные ГАТТ, пока не действуют напрямую, они скорее влияют на политику государств: каждый раз, когда одно государство ограничивается другим в своем праве на свободную торговлю, оно принимает ответные меры. Кроме того, в отличие от права ЕС, ГАТТ практически не
указывает на возможность «позитивной интеграции», то есть на возможность создания унифицированных правил в сфере торговли на уровне ВТО, поэтому государства до возникновения единого правового поля сохраняют собственную торговую политику.
Охрана окружающей среды и здоровья является самостоятельным принципом, равнозначным другим принципам международной торговли.
В решениях Европейского суда и Апелляционной палаты соразмерность нарушения и преследуемой цели определяется в соответствии со ст. XX ГАТТ (устанавливающей общие исключения), бремя доказывания понимается только как обязанность изложить факты, которые явно бы подтверждали позицию стороны, а в случае приведения таких фактов соответствующая обязанность будет возложена на другие стороны.
В будущем данный подход должен быть применим к основным ограничениям торговых свобод в интересах защиты окружающей среды по следующим направлениям: регулирование качества продуктов и производства; введение «зеленых» налогов на продукцию.
Среди норм ГАТТ к защите окружающей среды, в первую очередь, имеют отношение принципы, изложенные в ст. I, III, XI, XIII ГАТТ.
Принцип предоставления равного режима для иностранных государств (ст. I и XIII ГАТТ) положен в основу режима наибольшего благоприятствования. В соответствии с ним, если государство предоставляет улучшенные условия доступа к рынку для какой-либо страны, то всем остальным членам ВТО предоставляется такой же режим относительно однородных товаров. С другой стороны, в соответствии со ст. XIII ГАТТ, это правило предписывает недискриминационное использование многочисленных ограничений, то есть обременения для одних государств не могут быть больше, чем для других. В сфере защиты окружающей среды такой подход вряд ли осуществим, так как в распоряжениях ЕС о переработке отходов запрещается импорт и экспорт определенных отходов одним государствам, а другим разрешается.
Принцип внутренней торговли (ст.Ш) заключается в том, что режим, установленный для товаров местного происхождения, не должен быть более выгодным, чем для однородных товаров иностранного происхождения. Здесь необходимо определить, что означает вы-
ражение «однородность товаров». В качестве критериев со времени появления рекомендаций, содержащихся в отчете ГАТТ 1970 г., применяются следующие: свойства и качество товара, область применения, его потребительские свойства, таможенная классификация.
В последнее время указанные критерии отчасти связаны с интересами защиты окружающей среды и охраны здоровья. В частности, в ходе судебного дела «США — Alcoholic Beveridges» суд из-за различия воздействия на здоровье признал неоднородными товарами пиво с низким и с высоким содержанием алкоголя, вследствие чего ограничения ряда штатов на продажу пива с высоким содержанием алкоголя не подпадали под понятие дискриминации иностранной продукции, в данном случае - соответствующих канадских сортов пива. В другом деле: «США — Gas Guzzler Tax» — суд признал неоднородными товарами автомобили с высоким и низким потреблением топлива, исходя из цели экономии энергии. Именно поэтому различное налогообложение указанных категорий товаров не было признано дискриминацией импортируемой из ЕС продукции.
Не вызывает сомнений, что без учета последствий, оказываемых товаром на здоровье людей и окружающую среду, невозможна проверка дискриминационного характера ограничений. Однако суд по делу о запрете, введенном Францией на производство и реализацию асбестсодержащей продукции, занял иную позицию и признал асбест и асбестсодержащие товары однородными с другими синтетическими волокнами и содержащими их товарами, несмотря на то, что последние являются менее опасными для здоровья.
Формулировка ст.Х1 об открытом рынке, следуя дословному толкованию, касается лишь регулирования импорта и экспорта, то есть мер, при помощи которых по-разному регулируется обращение товаров местного и иностранного происхождения. В силу коллизий между различными актами ЕС до сих пор не установлен запрет на двойные (равнозначные) ограничения. Получается, что принцип свободы рынка действует только при первичном регулировании международной торговли.
Соглашения по техническим препятствиям торговле (ТИТ) и по санитарным и фитосанитарным мерам (СФС) могут ограничить торговлю в целях охраны здоровья и окружающей среды.
При нарушении ст.1 и III ГАТТ, связанном с дискриминацией, оба соглашения могут рассматриваться как самостоятельные, так как
в своем тексте они содержат дословное воспроизведение этих норм (ст.2.1 соглашения по ТПТ, ст.2.3 соглашения по СФС). Иначе обстоит дело со ст.Х1 ГАТТ (устанавливающей запрет на ограничения торговли и исключения из него): в ст.2.2 соглашения по ТПТ говорится, что «технические предписания» не должны выноситься «в целях создания дополнительных препятствий международной торговле», а в статье 4 соглашения по СФС сказано, что регулирование ограничений должно иметь своей целью «уменьшение их негативного влияния на торговлю». Эти формулировки отражают содержание ст.Х1 ГАТТ и направлены на устранение двойных ограничений. Однако не следует рассматривать указанные специальные соглашения как полностью независимые от ГАТТ.
Нарушение принципов ГАТТ и основных свобод признается оправданным, если: 1) оно совершается в целях охраны одного из указанных в ст.ХХ ГАТТ благ; 2) в противном случае охраняемому благу был бы причинен вред; и 3) если применяемые ограничения соответствуют специальным дополнительным требованиям.
Как уже отмечалось, в связи с ограничениями свободной торговли по основаниям защиты окружающей среды и охраны здоровья особого внимания заслуживают указанные в ст.ХХ п. Ь) ГАТТ «меры, необходимые для охраны жизни и здоровья людей, животных и растений», а также в п. §) «меры, относящиеся к охране невосполнимых ресурсов» и «защите общественной нравственности». Например, сюда можно отнести ограничения на использование живого транспорта, запрет на импорт человеческих органов. В будущем оговорка о публичной нравственности должна сыграть значительную роль в генной инженерии, она может отразиться на запрете на импорт человеческих эмбрионов или частей животных.
При применении соглашения по ТПТ круг охраняемых благ должен быть расширен настолько, насколько широко ст.2.2 соглашения трактует понятие окружающей среды вообще как охраняемое благо, то есть в сферу охраны включаются и более общие блага, например климат.
Вопрос о праве государства самостоятельно давать оценку опасности товара в соответствии с установленным уровнем охраны Апелляционная палата решила положительно: государство может, основываясь на собственном высоком уровне охраны, повысить общие установленные требования. Исходя из принципа государствен-
ного суверенитета, можно вывести правило: право государств устанавливать собственные нормы в целях охраны вышеуказанных благ действует, пока не установлено, что интересы рынка вредят таким благам.
Ограничения товарооборота могут устанавливаться не только на конкретный товар, но и на его производство. К примеру, допустимо установление запретов на импорт мебели из древесины, при изготовлении которой необратимо уничтожаются тропические леса, или на импорт животных и частей животных, которым грозит вымирание. В целях охраны жизни и здоровья людей, животных и растений могут устанавливаться, например, ограничения на импорт обуви, произведенной на индийских кожевенных фабриках, которые загрязняют водоемы. Допустимы также ограничения импорта по основаниям общественной нравственности, например, на товары, произведенные с использованием детского труда, или на животных, которые были пойманы капканами. Помимо ограничений, связанных с вредными для окружающей среды способами производства, можно предположить и такие, которые направлены на ограничение производств, связанных с применением транспорта или способов хранения, опасных для окружающей среды, например особые условия для импорта товаров, перевозимых воздушным транспортом с большим выбросом вредных веществ, или для экспорта товаров в страны с ненадежной системой хранения опасных отходов.
Наглядным примером ограничений, связанных с методами производства, служит установление США ограничений в целях защиты морских черепах, которые гибли при ловле креветок. Таким образом, импорт креветок в США стал зависеть от прохождения страной-экспортером процедуры сертификации, которая проводится властями США. Сертификат выдается при условии, что в стране-экспортере вообще не встречается морских черепах либо при ловле креветок используются специальные сети, которые не причиняют вреда черепахам.
Прежде всего, для применения ограничений, связанных с методами производства, необходимо ответить на вопрос, является ли продукция, произведенная с использованием опасных для окружающей среды технологий, однородной с подобной продукцией, произведенной с использованием экологически безопасных технологий.
Было бы разумно применять критерий способа производства как более конкретный показатель однородности.
Ограничения на торговлю, связанные со способом производства, могут быть вызваны внутренними причинами, например ограничение на импорт опасных отходов в виду отсутствия надежных техно -логий переработки. Большее внимание, однако, привлекают ограничения, которые налагаются на иностранные товары. Если следовать международно-правовому принципу суверенитета, то государство вправе ставить условия, на которых оно открывает импортерам доступ на свой рынок. Однако целесообразнее находить компромисс в виде правовых предписаний, которые бы учитывали интересы государств-импортеров. Такие нормы должны действовать в тех случаях, когда вредные или опасные способы производства негативно влияют на другое государство, причиняют вред общим охраняемым благам (например тропическим лесам) или являются опасными для всего мирового сообщества.
Пока вопрос о правомерности подобных ограничений не разрешен компетентными органами ВТО. Особенно часто он встает в связи с применением пункта §) ст.ХХ ГАТТ, например, при установлении США ограничений на импорт тунца, отлов которого ведется способом, опасным для дельфинов, или на импорт креветок в целях охраны морских черепах. Первый суд по делу об ограничении импорта тунца категорически отверг возможность устанавливать ограничения, распространяющиеся за территорию государства. Второй суд утвердил это право, но только в связи с контролем деятельности собственных граждан за границей. Недостаток данной точки зрения состоит в том, что экстерриториальная юрисдикция понимается как направленность действия правовых предписаний одного государства на другое. Апелляционная палата по делу об ограничениях на импорт креветок в США избежала принципиальной дискуссии по данному вопросу, ограничившись ссылкой на классические налоги, например налог с оборота.
«Зеленые» налоги и сборы вводятся в целях финансирования охраны окружающей среды и возмещения причиненного ей вреда.
В качестве примера можно привести дело о «Суперфонде» США. В целях возмещения затрат на санацию старых отходов в США был образован «Суперфонд», в который должны были поступать различные средства, в том числе налоги от продажи нефтепродуктов и
определенных химикатов. Ставка налога от продажи нефтепродуктов была выше или ниже в зависимости от того, на территории США или за границей производилась очистка нефти. Ставка налога с продажи химикатов, напротив, всегда была одинаковой, вне зависимости от места их происхождения. Различие в ставках для налогообложения нефтепродуктов иностранного и отечественного происхождения Апелляционная палата расценила как нарушение абзаца 2 ст.111 ГАТТ.
Существует и еще одна проблема налогообложения. Чтобы увеличить шансы дорогих отечественных товаров, производство которых облагается подобными налогами, на иностранные товары налагаются дополнительные обременения в виде таможенных пошлин. Это признается допустимым в соответствии с абз. 2 а) ст.111 ГАТТ, а также в соответствии с абз. 2 а) ст.11 ГАТТ. Возьмем пример налогообложения торговли химикатами по делу о Суперфонде США. Поскольку оно применялось внутри страны, то создавало стимул для отказа от вредного для окружающей среды производства химикатов. Чтобы соответствующие дорогие товары американского происхождения были конкурентоспособными по сравнению с импортируемыми товарами, на последние было установлено обременение в виде таможенной пошлины. Так как в результате цены стали примерно одинаковыми, суд не усмотрел в этом нарушения абз. 2 ст.111 ГАТТ.
Суд, рассматривая дело о Суперфонде, указал на возможное решение, а именно, принять определенный способ производства за типичный и возложить на налогоплательщика обязанность доказать, что он использовал технологию, не опасную для окружающей среды.
Многосторонние соглашения по вопросам окружающей среды и
ГАТТ.
Если соглашение по вопросам защиты окружающей среды содержит конкретные императивные нормы и предусматривает собственный механизм рассмотрения споров, возникает вопрос, применяется ли в данном случае ГАТТ и процедуры разрешения споров, используемые в рамках ВТО.
Рассмотрим пример. Ст.4 Постановления (ЕС) № 338/97 предусматривает особые разрешения на ввоз или вывоз товаров, указанных в приложении А. Это соответствует ст.111 Вашингтонского соглашения CITES. В соответствии с абз.6 ст.4 Постановления, Комиссия может вообще запретить торговлю определенными видами това-
ров. Также и ст.Х1У (I) a) CITES предусматривает возможность принятия договаривающимися сторонами более строгих ограничений. Предположим, что Комиссия установила общий запрет на торговлю слоновой костью из Африки, но для Кении из-за возросшего поголовья слонов этот запрет является слишком строгим: должен ли спор в этом случае решаться в соответствии с требованиями ст.УШ CITES в Гаагском арбитраже или можно применить положения ГАТТ и предусмотренный им механизм разрешения споров?
В первом случае обращение в арбитраж зависело бы от согласия ЕС. Сторона ответчика могла бы ходатайствовать о проведении переговоров между контрагентами с целью «выработать решения, направленные на повышение эффективности» соглашения (ст.Х1 (2)e CITES). Этот вариант более выгоден для ЕС. Кения, напротив, имеет больше шансов на защиту своих интересов при втором варианте разрешения спора. Ограничения на торговлю слоновой костью сначала будут рассматриваться как нарушение ст.Х! ГАТТ, которые, однако, могут быть признаны правомерными по ст.ХХ g, но вместе с тем они будут тщательно проверены в целях выяснения, имеется ли действительная угроза охраняемым видам животных. При применении ст.ХХ. b) ГАТТ также встал бы вопрос о причинах столь строгих мер как полный запрет. В этом случае ЕС не удалось бы избежать рассмотрения спора.
Оптимальным был бы вариант, при котором ст.ХХ ГАТТ содержала бы оговорку о значимости межгосударственных согла-шений по вопросам охраны окружающей среды. В ней следовало бы предусмотреть, что положения таких международных соглашений при определенных условиях были бы определяющими, например, когда спор возникает между государствами — членами ВТО, но не все из них подписали соглашения об охране окружающей среды.
Выводы:
1. Система ВТО устанавливает в качестве своих целей благосостояние, охрану окружающей среды и развитие. Свобода внешней торговли при этом является не целью, а средством, и не единственным средством достижения указанных благ.
2. Было бы разумно контролировать ограничения, вводимые государствами на оборот отдельных товаров, используя схему «1) наличие права — 2) очевидное нарушение принципов —
3) оправдание нарушения». При этом проверка не должна следовать принципу «обширная сфера охраны — минимум исключений».
3. Признак однородности (опасных и безопасных) товаров, который определяет сферу применения некоторых принципов, не должен пониматься слишком узко (как его понимает Арбитражная палата). При этом степень опасности товаров для здоровья и окружающей среды должна рассматриваться не как критерий их однородности, а как основание для установления особых ограничений.
4. Критерием понятия дискриминации по ст.1 и по ст.111 ГАТТ является регулирование торговли самими государствами. Недопустимо особое регулирование товара в связи с его свойствами, если только такое регулирование не применяется государством-конрагентом.
5. Одинаковые ограничения торговли не охватываются областью применения ст.Х1 ГАТТ.
6. Соглашения по СФС и по ТПТ применяются только тогда, когда существует очевидное нарушение общих принципов ГАТТ, так как они уточняют основания, по которым подобные нарушения допускаются.
7. Концепция определения опасности товара, изложенная в ст.ХХ ГАТТ, соответствует принципу предупреждения возможного вреда.
8. Ст.3.1 Соглашения СФС и ст.2.4 Соглашения ТПТ придают унифицированному «мягкому праву» значение обязательных правовых предписаний, которые, однако, не обладают безусловно императивным характером.
9. Формулировки пункта Ь) и пункта §) ст.ХХ ГАТТ, в которых речь идет о контроле за установлением ограничений в сфере торговли, различаются по степени императивности. Это представляется неоправданным.
10. Ограничения, связанные со способами производства и технологиями, только в редких случаях влекут неоднородность продуктов, произведенных с использованием опасных и безопасных технологий.
11. Экстерриториальное действие ограничений, связанных со способами производства, допустимо в тех случаях, когда оно направлено на защиту общих интересов, например, в случаях распространения вредных выбросов, наличия угрозы для окружающей среды или для мирового сообщества.
12. В вводной оговорке ст. XX ГАТТ содержится запрет на злоупотребление правами, из которого следует обязанность согласовывать введение ограничений и сроки их введения.
13. Процедуры рассмотрения споров, предусмотренные системой ВТО и межгосударственными соглашениями в сфере охраны окружающей среды, отличаются друг от друга, в связи с чем возникают коллизии. Поэтому было бы разумно, во-первых, чтобы ВТО учитывала нормы таких межгосударственных соглашений, а во-вторых, чтобы в рамках ВТО действовали особые процедуры рассмотрения споров, предусмотренные этими соглашениями.
В. Семенихина
2003.04.027. БОТГЕР К. ИЗУЧЕНИЕ ПРИРОДООХРАННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА: ПРЯМЫЕ ЗАРУБЕЖНЫЕ
ИНВЕСТИЦИИ И ОБЯЗАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ.
BOTTGER K. Umweltrechtliche Studien. 29. Die Umweltpflichtigkeit von Auslandsdirektinvestitionen im Volkerrechterausgegeben von Gilhuis P., et. al. - Baden Baden: Nomos Verl., 2002. - 315 s.
Книга состоит из двух частей. В первой — рассматриваются в общих чертах зарубежные прямые инвестиции с точки зрения экономики, перспектив развития или защиты окружающей среды, дается обзор существующих и, разумеется, имеющих определенные перспективы развития правовых норм.
Во второй части речь идет о тех объемах торговли отдельных государств-экспортеров, которые, соответствуя природоохранным требованиям, разрешены международно -правовыми актами, о свободе действий, которая предоставляется государствам-экспортерам прямых инвестиций в рамках уже имеющихся правовых норм.
Прямые инвестиции - одна из разновидностей трансграничного перемещения (трансфера) экологических рисков, пишет автор.
В результате международной хозяйственной деятельности происходит перемещение экологических рисков на территорию другого государства, и трансграничные инвестиции относятся к этому же сегменту международной политики в области защиты окружающей среды. Государство, из которого осуществляются инвестиции, может считаться государством-экспортером, а объект капиталовложения может обозначаться как страна-импортер.
