CC BY
151ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ
2003.04.014. ОБОЛОНСКИЙ А.В. БЮРОКРАТИЯ ДЛЯ ХХ1 ВЕКА? МОДЕЛИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ: РОССИЯ, США, АНГЛИЯ, АВСТРАЛИЯ. - М.: Дело, 2002. - 168 с.
В монографии представлен исторический опыт развития и формирования института государственной службы в англосаксонских странах и России.
К переменам последних десятилетий относятся: признание неустранимости политической роли бюрократии и как результат — поиск новых форм контроля над ней; уменьшение роли вертикальной иерархии, развитие функциональных органов; ограничение значимости традиционной административной «лестницы чинов»; создание культуры государственного предпринимательства и внедрение принципов менеджмента в деятельность государственного аппарата; децентрализация, стремление сделать бюрократию максимально «прозрачной» и отзывчивой к общественным требованиям. Вместе с тем отмечается кризис легитимности государственной службы, падение уровня профессионализма государственных служащих, эрозия доверия граждан к ней.
Все это вызывает движение за пересмотр основ государственной службы. В 1992 г. Д.Осборном и Т.Геблером (США) были сформулированы правила, гарантирующие успех административной деятельности: «стоять у руля, а не плыть по волнам; давать гражданам полномочия, а не только предоставлять им услуги; создавать конкуренцию, а не монополии; удовлетворять потребности клиентов, а не бюрократии; предугадывать события и инвестировать в профилактику, а не в лечение уже запущенных проблем. Однако главным направлением совершенствования госслужбы называется формирование ее новой культуры, предполагающей «поворот к гражданам». В целом А.Оболонский обозначает главный вектор 90-х годов как развитие
культуры государственного предпри-нимательства и рыночно ориентированных административных реформ.
Приводятся два варианта реформ государственной службы. «Вестминстерский» вариант исходит из идеологии максимальной приватизации всего, что только возможно, и внедрения в государственную службу контрактной системы. Американский ориентирован не на структурные факторы, а на изменение поведения бюрократов. В то же время проявились и негативные последствия курса «нового менеджмента», оказалось, что его некоторые элементы размывают традиционные, но не утратившие своего позитивного значения и присущие только государственному аппарату, специфические ценности. После выборов 2000 года проблема так и осталась не решенной.
Многообразие трактовок бюрократии сводится к четырем основным типам — веберовской, марксовой, «азиатской» и «реалистической». Веберовская является наиболее разработанной и составляет фундамент современной практики государственного управления. По Веберу, к основным характеристикам бюрократии относятся: четкая регламентированность компетенции каждого бюрократического уровня; организации бюрократической структуры на базе твердо установленных принципов должностной субординации; осуществление формальной внутриорганизационной деятельности в форме письменных документов; обязанность всех должностных лиц быть компетентными не только в сфере своих профессионально-должностных обязанностей, но и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом.
Принципиально противоположного взгляда на бюрократию придерживался Маркс, считавший бюрократию «организмом-паразитом», не способным быть ни носителем разума, ни выразителем всеобщих интересов.
«Азиатская» модель формально совпадает с веберовской, однако по своим фундаментальным принципам и целям противоположна ей. Чиновничество не имело возможности осознать себя самостоятельной политической силой, а оставалось на положении императорских лакеев. Для предотвращения формирования бюрократической корпорации азиатская модель предполагала ряд механизмов разобщения чиновников и их интересов. Поскольку в рамках восточной модели государственной службы фактор ее публичности был минимальным, т.к. она работала на обеспечение нужд не всех людей, а
центральной власти и своих собственных, автор характеризует ее как псевдобюрократическую.
Российская бюрократия занимает промежуточное положение между восточной и континентальной традициями. Сопоставляя ее с американской бюрократий, можно сказать, что они отправлялись от противоположных исходных пунктов. В США — это федералистская традиция слабого, существенно ограниченного в своих полномочиях правительства. В России автократическая традиция опиралась на понимание государства как царевой вотчины и лишь с середины XIX в. начала размягчаться под воздействием либерально-демократических веяний, однако после 1917 г. авторитаризм возродился.
В отличие от других западных стран, в Великобритании существует понятие «гражданская служба», что имеет исторические корни — чиновник рассматривается в английском праве как гражданский «слуга короны». Уникальность английского пути развития состояла в том, что Соединенное Королевство дольше других стран обходилось без профессиональной государственной службы в современном смысле этого слова. Должности рассматривались как собственность держателей королевских патентов и дарились или передавались по наследству, и служба, таким образом, выступала в качестве «почетной обязанности благородных людей». Английская система воплощала в себе альтернативу иерархической, управляемой из единого центра, идеальной рациональной бюрократии. Далее, начиная с середины викторианского века и до настоящего времени, подробно рассматривается реформа гражданской службы и превращение ее в профессиональную. Особое внимание уделяется реформам М.Тэтчер, целью которых было внедрение рыночных механизмов и стимулов в практику госслужбы. Средствами достижения этих целей стали:
— разделение всех правительственных структур на две категории: 1) центры формирования политики и ключевые распорядительные департаменты и 2) исполнительные структуры;
— перевод исполнительных структур на договорные отношения с ключевыми департаментами;
— поощрение передачи на контрактной основе функций, выполнявших ранее государственными структурами;
— сохранение единой тарифной сетки, пенсионных и других привилегий, ранее распространявшихся на всю государственную службу.
Вместе с тем программа Тэтчер имела и негативные последствия, например, коммерциализация и дифференциация условий трудовых отношений работников госслужбы с правительством привела к «размыванию» этического кодекса поведения госслужащих.
Специальная глава монографии посвящена эволюции и реформам государственной службы США. Бюрократия в Америке, в отличие от других стран, возникла позже демократии. Общие закономерности индустриального и социального развития государств в XIX в. привели к тому, что в США постепенно складывалась «нормальная», а в некоторых аспектах даже передовая бюрократия. Американский аппарат за последние 20 лет существенно изменился в сторону большего демократизма и открытости для общества. Любой гражданин вправе знакомиться с широким кругом государственных документов и присутствовать на заседании органов управления. Вместе с тем негативные последствия принесла «маркетизация» бюрократии, правительственная служба утратила значительную долю своей привлекательности и ее статус понизился. По мнению автора, основой эффективности работы управленческой машины «merit system» — система набора и продвижения служащих на основе их профессиональных достижений.
Рассматривается также система «whistle bluing», представляющая собой законодательное обеспечение прав и обязанностей федеральных служащих сообщать о фактах незаконных или расточительных действий органов или должностных лиц, будучи при этом защищенными от возможного «возмездия». Подробно анализируется современная структура и функции различных органов по управлению персоналом, приводится таблица жалования федеральных госслужащих в 1999 г. по рангам и ступеням.
Последняя глава монографии посвящена российской бюрократии в постсоветское время. Подчеркивается, что Россия всегда, независимо от режима или строя, управлялась разными вариантами «государевой службы». Закон 1995 г. «Об основах государственной службы» фактически воспринял положения «Табели о рангах», существо -вавшей при Петре I. Отмечается, что в целом качество работы государственного аппарата снизилось, а его неэффективность и хаотичность возросли. Причинами этого являются:
— вымывание квалификации, при котором лучшие кадры ушли из аппарата, а адекватной замены им не нашлось;
— не произошло поворота госаппарата к обычному для демократических стран статусу «слуги общества». Напротив, между разными силами в течение нескольких лет шла борьба за роль его нового «хозяина», что придало аппарату большую самостоятельность и меньшую подконтрольность, а также стимулировало рост коррупции и позволило легализовать интересы бюрократии;
— утрата значения прежних норм административной морали, составлявших «неформальный этический кодекс» чиновника.
А.В. Четвернина
2003.04.015. НЕЧИПОРЕНКО В.С. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА В УСЛОВИЯХ СТАНОВЛЕНИЯ СОВЕТСКОГО ГОСУДАРСТВА И ОПЫТ СОВРЕМЕННОСТИ. - М.: РАГС, 2000. - 302 с.
В работе представлен исторический опыт формирования и развития основ государственной службы. Рассматриваются генезис партийно-государственной системы власти и советской государственной службы, особенности формирования кадров административно-политических органов, основные формы работы с кадрами государственного аппарата, практика подготовки и повышения квалификации государственных служащих при советской системе, а также тенденции развития современной государственной службы в РФ.
Отмечается, что в настоящее время становление государственной службы происходит скачкообразно, так как старая служба утратила свои стратегические цели и возникла неопределенность ее деятельности, средств и методов работы, организации и функционирования. Свидетельством этого является постоянная реорганизация системы государственных органов, сокращение кадров государственного аппарата, широкое распространение коррупции, массовые уходы госслужащих в коммерческие структуры. С одной стороны, эта служба как система социальных институтов уже определилась, а с другой - некоторые ее структуры не функционируют. Например, законом предусмотрено проведение конкурсов, квалификационных экзаменов, однако эти формы на практике не реализуются.
В качестве нового подхода к развитию государственной службы предлагается использование принципов синергетики - междисциплинарной науки о самоорганизующихся системах.
Целостное представление о государственной службе дает общая теория государственной службы, представляющая собой систему ка-
