CC BY
912001.02.032. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА (КОМПЛЕКСНЫЙ ПОДХОД): Учеб. пособие / Отв. ред. Оболонский А.В. — М.: Дело, 1999. — 440 с.
В книге представлен комплексный подход к проблеме государственной службы, одному из главных институтов государства, системно анализируются правовой, политологический, экономический, исторический, страноведческий аспекты госслужбы. Как правовой институт государственная служба - комплекс правовых норм, определяющих правовое положение служащих, условия и порядок их поступления на службу и ее прохождения, их ответственность и формы поощрения. Понятие госслужбы обычно понимается в широком и узком смысле. В первом случае она охватывает всю совокупность людей, работающих в государственных и муниципальных учреждениях и на предприятиях, независимо от характера их деятельности, т.е. всех, кроме работающих в частном секторе. Предметом исследования данной книги является государственная служба в узком смысле, к которой относится только персонал (прежде всего функционеры) органов государственной власти и управления центрального и местного уровней. Понятие "государственный аппарат" также имеет двоякое толкование. В одном случае, это совокупность исполнительных органов, осуществляющих управление государством. В данной работе госаппарат рассматривается как определенным образом организованная совокупность служащих (кадры или персонал госслужбы), занятых повседневной работой по осуществлению исполнительно-распорядительной деятельности государства.
В политологической главе (глава 1) государственная служба рассматривается в контексте теории бюрократии. Здесь представлены основные концепции бюрократии М.Вебера, В.Вильсона, К.Маркса, "имперская" ("азиатская") модель. Рассматриваются конкретные исторические формы бюрократии, различные понятия бюрократизма и особенности бюрократической психологии, а также современные тенденции развития государственной службы.
В исторической главе (глава 2) рассказывается предыстория дореволюционного российского чиновничества, дается его оценка. Показаны история формирования советского чиновничества и особенности современной российской госслужбы.
Глава третья посвящена законодательству о государственной службе. Рассматриваются источники законодательства - Конституция РФ, указы и распоряжения президента, постановления и решения прави-
тельства, основные законы субъектов Федерации, законы субъектов РФ о государственной службе и др. Показана специфика правового регулирования федеральной государственной службы, ее основные недостатки и пути их устранения.
Анализируется сущность государственной службы в субъектах РФ и ее особенности. На начало 1999 г. подавляющее большинство субъектов РФ приняли собственные законы о госслужбе. Но поскольку по сей день не создана федеральная законодательная база, при создании и действии этих законов обнаружились противоречия и нестыковки, появились два противоположных подхода. Сторонники одного из них считают, что поскольку вопрос регулирования госслужбы субъектов РФ не отнесен ни к исключительному ведению РФ, ни к совместному ведению, то такое регулирование должно быть отнесено исключительно к ведению субъектов РФ. Это фактически означало, что к ведению России относится только федеральная госслужба. Этот подход воплотился в ряде законов о госслужбе субъектов РФ - в Башкортостане, Иркутской области, Татарстане, Республике Саха (Якутия) и др. При этом сторонники данного подхода игнорируют факт, что законодательство о госслужбе является частью административного, которое относится к совместному ведению России и ее субъектов и включает не только законы и подзаконные акты, но и принимаемые в соответствии с ними нормативные акты субъектов РФ. Таким образом, государственная служба в субъектах РФ относится к совместному ведению РФ и ее субъектов. На таком положении основан второй подход, закрепленный в ряде законов о госслужбе в Республике Бурятия, Республике Марий Эл, Свердловской, Воронежской областях и др.
В главе 4 рассматривается место бюрократии в экономической системе, раскрываются механизмы государственного управления экономикой, а также специальное регулирование деятельности аппарата в управлении.
Пятая глава посвящена особенностям государственной службы в ряде стран - Франции, ФРГ, Великобритании, США и Китае.
Суть французской государственной службы определяется как "закрытая и подробно регламентированная система администрирования с присущим ей духом иерархичности, кастовости и верноподданности государству". В отличие от системы найма или открытой госслужбы (например, в США), правовой статус французского арьерного чиновника в большей мере учитывает специфику его работодателя - государства - и потому регулируется нормами не трудового, а административного права,
в частности права государственной службы, которое предусматривает неравенство сторон, особый порядок разрешения трудовых споров, а также дополнительные ограничения, налагаемые на работника в обмен на компенсацию - как моральную (возможность служить "самой" власти), так и материальную. Данная система ориентирована также на то, что человек, однажды поступивший на госслужбу, как правило, остается на ней всю свою трудовую жизнь, постепенно продвигаясь по ступеням карьерной лестницы. Вместе с тем система имеет и ряд недостатков. Несменяемость кадров ведет к инерционности и закостенелости аппарата, что негативно проявляется в период политических, социальных и технологических перемен. Кроме того, система гарантированной от риска карьеры поощряет посредственность и бесспорное послушание, препятствуя выдвижению инициативных людей. Этому также способствует приоритет стажа над деловыми качествами.
Описывается история формирования государственной службы ФРГ - страны с богатейшими бюрократическими традициями. Приводится современное законодательство Германии о государственной службе, ее структура и понятие, классификация государственных служащих.
Особенности формирования государственной службы в Великобритании показаны в исторической ретроспективе. В отличие от других западных стран, где обычно принято понятие "публичной" (public, of-fentlishes) или "государственной" (state, staat) службы, в Англии действует понятие "гражданская служба" (civil service). Это имеет исторические корни: чиновник рассматривался в английском праве как "гражданский слуга Короны", в отличие от ее "военных слуг". Подчеркивается, что особый "английский путь" развития состоял в том, что Соединенное Королевство дольше других стран обходилось без профессиональной государственной службы в современном смысле слова, должности рассматривались как собственность держателей королевских патентов и продавались, дарились и передавались по наследству, т.е. служба была как бы "почетной обязанностью благородных людей", знаком доверия к ним со стороны Короны и общества и осуществлялась "талантливыми любителями". Другая причина, по которой такая система существовала в течение столетий, связана со спецификой англо-саксонской государственно-правовой доктрины. Английская система управления воплощала в себе альтернативу иерархической, управляемой из единого центра "идеальной, рациональной бюрократии" французского образца. Такой антикомандный характер системы - следствие господства обычного права (Common Law).
В этой системе соблюдение законности обеспечивается не на базе единых кодексов, не "сверху вниз", а "снизу", т.е. на основе прецедентов - индивидуальных, прежде всего судебных, решений по конкретным искам и делам.
В настоящее время в Англии фактически более не существует единой госслужбы с унифицированными нормами ее прохождения, отставки, оплаты и т.п. Ее заменило многообразие структур, условий трудовых отношений и гарантий, шкал оплаты, пенсионного обеспечения, возможностей перехода в частный сектор. Однако нельзя сказать, что в госслужбе действуют рыночные механизмы, хотя рыночные стимулы стали обычными для госслужащих, а руководители агентств имеют возможность для маневра, сходные с возможностями менеджеров в бизнесе.
История становления американской госслужбы принципиально отличается от истории этого института в странах Старого Света. Принцип самоуправления "свободных людей на свободной земле» лег в основу уклада, который называют "великим американским экспериментом". Бюрократия в Америке, в отличие от других стран, возникла позже демократии. За последние 20 лет американский госаппарат изменился в сторону большего демократизма и открытости для общества. Гражданин США постепенно превратился в активного клиента - потребителя услуг государственной службы. Реализация идеи "прозрачной", т.е. подконтрольной людям, госслужбы способствовала тому, что каждый гражданин вправе знакомиться с широким кругом государственных документов и в полной мере - с документами, касающимися его самого, присутствовать на заседании органов управления. Таким образом подорван один из главных источников бюрократического могущества и бюрократических зло-употребле-ний - "тайна кабинета". С 1979 г. в США существует Служба высших руководителей (СВР), которая призвана обеспечивать кадровый резерв как для карьерных, так и для политических назначений, повышать деловые качества административного персонала, уменьшать напряженность между карьерными служащими и политическими назначенцами. В традициях американского менеджмента поощрение мобильности персонала. Особое внимание в этом разделе уделяется Этическому кодексу служащего, который впервые появился в 1958 г. в форме резолюции Конгресса, в 1978 г. был принят Закон об этике служащих государственных органов, а в ноябре 1989 г. - новый Закон о реформе этических норм. Его основные разделы: ограничения на трудоустройство и деятельность бывших служащих после ухода в отставку; правила отчетности феде-
ральных госслужащих об их финансовом положении; прием подарков и командировки за счет неправительственных источников финансирования; ограничения на работу по совместительству и получение гонораров; создание общественной комиссии по проблеме гражданской службы и зарплате служащих. В октябре 1990 г. Закон был подкреплен Указом Президента "Принци-пы этики поведения должностных лиц и служащих госаппарата", соблюдение которых контролирует Управление по делам правительственной этики. Далее приводятся сами принципы.
Государственная служба Китая, разрушенная в период "культурной революции", с конца 1970-х годов переживает период восстановления. Нынешняя ее идеология представляет собой попытку совместить нечто вроде азиатского варианта merit system, т.е. экзамены, ежегодную оценку работы служащих, систему рангов и т.п., с принципом партийности. Предполагается, что служащие должны быть и компетентными, и политически сознательными. Кроме того, проблема усугубляется традиционной, приумноженной во времена коммунистического правления привычкой китайских госчиновников к привилегиям.
Шестая глава посвящена реформе государственной службы в России. Анализируется идеология и основные принципы реформы: приоритета профессиональных качеств; статусного разделения политических и карьерных административных должностей; компенсируемых ограничений; приоритетных прямых денежных выплат над теневыми льготами и привилегиями; "выведения за штат" и перевод на хозрасчет значительной части функций госслужбы; прозрачности; ориентации на клиента; служебной лояльности; этичности; системности подготовки и переподготовки кадров.
Заключительная глава посвящена проблеме подготовки и повышения квалификации государственных служащих. В Приложении приводятся Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации", Указы Президента, Закон города Москвы "О государственной службе города Москвы".
А.В.Четвернина
