CC BY
1292003.01.042. ЗИНУРОВ Р.Н. КООРДИНАЦИОННАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ПРОКУРАТУРЫ: ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ И НАУЧНЫЕ ПОДХОДЫ. (Обзор).
О необходимости законодательного урегулирования координационной деятельности в юридической науке начали говорить еще в 50-е годы, так как Положение о прокуратуре СССР 1955 г. не наделяло органы прокуратуры координационной функцией. Проблема эта оставалась объективно обусловленной необходимостью вплоть до принятия Закона о прокуратуре СССР 1979 г. Так, один из теоретиков по настоящей проблеме Т.Л.Маркелов в 1977 г. отмечал, что координационная деятельность нуждается в дополнительной разработке ее теоретических и организационно-правовых сторон (8).
После принятия в 1979 г. Закона о прокуратуре СССР, в ст. 3 которого за органами прокуратуры была закреплена координационная функция, попытки придания координационной деятельности более целенаправленный и упорядоченный характер предпринимались не раз. Но ощутимого влияния на координационную деятельность они не оказали.
Законом о прокуратуре России 1992 г. функциональные обязанности органов прокуратуры претерпели изменения в сторону сужения их полномочий. Так, координационная функция прокуратуры была упразднена, чему в немалой степени способствовали возникшие на фоне политических страстей споры о статусе органов прокуратуры. Это весьма негативно сказалось на практике - криминогенная ситуация и в целом ситуация с законностью стали напоминать хаос в правовой сфере послереволюционного периода.
И только ст. 8 Закона о прокуратуре РФ (в редакциях от 17 ноября 1995 г. и 10 февраля 1999 г.), а также Положение о координации деятельности правоохранительных органов от 18 апреля 1996 г. нормативно закрепили сложившиеся на практике принципы и формы координации.
Казалось бы, названные нормативные акты завершили правовую регламентацию координационной деятельности. Однако наличие спорных точек зрения в юридической науке и вопросы применения этих норм на практике свидетельствуют о том, что проблема еще не решена полностью.
Так, профессором В.В.Клочковым отмечалось, что основными типами деятельности прокуратуры являются надзорная функция и функция уголовного преследования, а неосновными - участие в правотворчестве и координационная деятельность. Соответственно, основным типом реали-
зуется основная функция прокуратуры, неосновным типом - не основная функция (6).
Между тем положения ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре не разделяют функции прокуратуры на основные и неосновные (хотя теоретически можно допускать такое разделение). Но нормативная регламентация такого разделения отсутствует, что свидетельствует о его нелегитимности.
Спорными, требующими дополнительной регламентации являются некоторые нормы Положения о координации деятельности правоохранительных органов от 18 апреля 1996 г. Так, п. 5 ст. 4 предусмотрена «ответственность руководителя правоохранительного органа за выполнение согласованных решений». Какую ответственность и перед кем несет этот руководитель? Вопрос актуальный и важный, поскольку он не только противоречит ст. 41-7 Закона о прокуратуре, согласно которой прокурорские работники привлекаются к дисциплинарной ответственности только вышестоящим прокурором, но и отражает внутреннюю противоречивость названного пункта поло-жения.
Кроме того, с правовой точки зрения алогичной является формулировка «ответственность за выполнение», тогда как ответственность может наступать только за «невыполнение». Примечательно, что этот же подход к проблеме сохранен и в проекте Модельного закона о прокуратуре, разработанного в соответствии с решением совещания Генеральных прокуроров стран СНГ. В ч. 2 ст. 53 предусмотрена «ответственность руководителя каждого правоохранительного органа за выполнение согласованного решения» (9).
Очевидно, что настоящая норма также нуждается в доработке. В связи с этим может быть предложена следующая формулировка упомянутого пункта ст. 4 Положения:
«... ответственность руководителя каждого правоохранительного органа за невыполнение или ненадлежащее выполнение согласованных решений, которая наступает по представлению прокурора как председателя координационного совещания в установленном законом ведомственном порядке».
Для привлечения к ответственности может быть предложен такой механизм. С согласия большинства членов координационного совещания представление о невыполнении членом координационного совещания обязательного решения направляется в вышестоящую структуру этого органа. Принцип равенства членов координационного совещания в этом случае не нарушается. Однако очевидно, что это потребует внесения из-
менений в ведомственные нормативные акты о статусе правоохранительных органов относительно оснований привлечения к дисциплинарной ответственности.
Применительно к ч. 1 ст. 8 Закона о прокуратуре необходимо отметить, что вызывает сомнения термин «борьба с преступностью». Логичность и правовое содержание данного термина, уже давно считаясь аксиомой, в юридической науке не оспариваются, хотя сомнения, аналогичные нашему, уже высказывались (10).
С наших позиций, термин «борьба с преступностью», аналогичный большевистским терминам «борьба с кулачеством», «борьба с антисоветской пропагандой» и т.д., имеет не правовое, а идеологическое содержание, свойственное названному периоду.
Между тем правоохранительные органы, исполняющие функциональные обязанности по охране конституционных прав и свобод граждан, интересов государства и общества, комплексом законодательных и других мер проводят политику государства по реализации его обязанностей и гарантий перед гражданами и обществом, предусмотренных ст. ст. 2 и 7 Конституции России. Эти меры включают в себя и их компетенции, и полномочия правоохранительного характера, предоставленные им законодательством.
Исходя из правового содержания и смысла названных статей Конституции, диспозиций статей Особенной части Уголовного кодекса, норм и положений ведомственных правовых актов правоохранительных органов и норм Положения о координации, логичней было бы вместо термина «борьба», использовать термин «противодействие». Термин «борьба», в упомянутые годы включавший прежде всего социальный (и даже физический) смысл, не выражает многогранный государственно-правовой характер деятельности правоохранительных органов. Термин «противодействие» же охватывает направляемую государством непосредственную профессиональную деятельность правоохранительных органов, притом в отношении как еще несовершенных преступлений в виде их предупреждения, выявления и пресечения, так и совершенных - в виде расследования и судебного разбирательства.
Таким образом, можно предложить следующее определение термина «противодействие преступности»:
«Противодействие преступности - это деятельность, направленная на реализацию уголовной политики государства по защите интересов граждан, общества и государства, обеспечиваемая через функции
правоохранительных органов путем предупреждения, выявления, пресечения и расследования преступлений».
Важную проблему, связанную с практикой координационной деятельности прокуратуры, затрагивают Ф.Багаутдинов и И.Мухамет-зянов. Они обоснованно считают, что в федеральных округах председателем координационного совещания является заместитель Генерального прокурора России, тогда как, согласно нормам Положения, председателем совещания является прокурор (1).
Данное противоречие может быть устранено. В ч. 1 ст. 8 Закона о прокуратуре выражение «Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры» можно было бы изложить в следующей редакции: «Генеральный прокурор, его заместители в федеральных округах и подчиненные ему прокуроры». Внесение этих изменений в законодательство о прокуратуре обусловливается не только несоответствием изменений в структуре Генеральной прокуратуры нормам Положения о координации, но и введением нового административно-территориального образования в государственном устройстве России.
Особую актуальность вопрос о форме взаимоотношений правоохранительных органов в рамках координационной деятельности приобретает в связи с высказанной в юридической науке позицией профессора В. Рохлина. Он считает, что если прокуратура руководит работой координационного совещания, она должна быть инициатором взаимодействия с иными органами государственной власти, управления и контрольных органов по вопросам борьбы с преступ-ностью.
В юридической литературе высказывалось мнение о том, что круг объектов координационной деятельности должен быть расширен, так как в профилактике нуждаются не только преступность, но и иные правонарушения. Кроме того, по мнению В.В.Лунеева, между преступлениями и иными правонарушениями грань различия нечетка (7, с. 149).
«Основные различия заключены лишь в степени проявления асо-циальности вовне, т.е. в степени общественной опасности. По своей общественной опасности правонарушение является серьезным шагом в направлении к преступному поведению».
Автором подчеркнута необходимость законодательного определения понятия «иные правонарушения». Кроме того, по его мнению, не имея четкой грани, отделяющей их от преступлений, иные правонарушения различаются от последних лишь степенью общественной опасности.
Однако возникает обоснованный вопрос: какой круг правонарушений включает в себя понятие «иные правонарушения»?
В.В.Лунеев считает, что это административные правонарушения, которые он относит к «репрезентативным предвестникам преступности». Этой же позиции придерживаются К.В.Гуценко и М.А.Ковалев, считающие, что правоохранительные органы должны вести работу и против «всяких иных проявлений противоправности» (3).
Статистика учтенных преступлений и административных правонарушений указывает на тесную связь прироста правонарушений с приростом преступлений. «Соотношение административных правонарушений и преступлений, - подытоживает свое исследование В.В.Лунеев, - свидетельствует о том, что между ними существует относительно сильная корреляционная зависимость. Поэтому анализ преступности должен сочетаться с анализом правонарушаемости. Только на этой основе можно более адекватно отслеживать тенденции преступности и ее отдельные группы... разрабатывать взаимосвязанную стратегию и тактику борьбы с преступностью и правонарушаемостью» (7, с. 166).
Необходимость включения иных правонарушений в круг полномочий координационной деятельности подчеркнута и в проекте Модельного закона о прокуратуре. Согласно ст. 52 проекта прокуратура координирует «деятельность государственных органов, выполняющих правоохранительные функции по борьбе с преступностью, нарушениями законности» (9, с. 34).
Иные правонарушения оказывают значительное влияние на криминогенную ситуацию и состояние законности и правопорядка, поскольку юридически их состав очень близок к преступлениям, и на практике они часто выступают как почва для совершения преступлений. Но их выявление, пресечение и предупреждение является прерогативой как правоохранительных, так и других государственных органов, наделенных для этого специальными полномочиями. Процедура принудительного воздействия на нарушителей со стороны этих органов также имеет правовую регламентацию.
Изложенные обстоятельства, характеризующие иные правонарушения, позволяют предложить следующее их определение как объекта координационной деятельности.
Иным правонарушением является юридически значимое для состояния законности и правопорядка непреступное деяние, наказуемое в установленном законом порядке специально уполномоченными на то
государственными органами и должностными лицами. Из настоящего определения следует, что правонарушения, возникающие в области других отраслей права (трудового, гражданского, семейного и т.д.), в понятие «иные правонарушения» не попадают.
Понятие «иные правонарушения» должно быть определено нормативным путем, притом такое определение должно содержаться в Федеральном законе «О координации деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности и иным правонарушениям». В определении термина «иные правонарушения» должны быть учтены следующие критерии: эти правонарушения должны быть непреступными, наиболее распространенными, существенно затрагивающими права и интересы граждан, общества и государства; предупреждение, выявление, пресечение и принятие соответствующих мер по ним должны требовать взаимодействия и согласованности правоохранительных органов.
В связи с этим координационная деятельность правоохранительных органов против иных правонарушений до принятия названного выше Федерального закона требует отражения ее в Положении о координации в качестве самостоятельного направления. Может быть предложена следующая редакция его формулировки. Пункт 2 ст. 5 Положения «выполнение федеральных и региональных программ по борьбе с преступностью» следует дополнить словами «и иными правонарушениями».
В соответствии с этой корректировкой «обмен информацией по вопросам борьбы с преступностью», содержащейся в ст. 6 Положения, необходимо дополнить словами «и иными правонарушениями».
Обращают на себя внимание позиция некоторых юристов, в частности А.Я.Мыцыкова, относительно осуществления координационной деятельности не на ведомственной, а на государственной основе, а также предложение о возложении руководства координацией на органы исполнительной власти.
Резон в такой позиции, безусловно, есть, поскольку орган исполнительной власти обладает большими возможностями по обеспечению деятельности координационного совещания в плане «материальных предпосылок». Но такая позиция представляется неприемлемой по следующим основаниям.
С точки зрения юридического содержания и правовой логики это означало бы осуществление деятельности членов координационного совещания на процессуальной основе, т. е. в соответствии с государственно-правовыми нормами, требования которых обязательны для всех участни-
ков процессуальных отношений и изложены в Уголовно-процессуальном кодексе.
Между тем все это не оставляло бы места для самостоятельности и инициативности правоохранительных органов и способствовало бы заор-ганизованности и формализму. Кроме того, деятельность координационного совещания направлена прежде всего на реализацию государственной политики по противодействию преступности. Положение, утвержденное Президентом, являющимся согласно п. 1 ст. 80 Конституции РФ высшим должностным лицом государства, свидетельствует о действующей государственно-правовой основе координационной деятельности.
Сама исполнительная власть не обладает правоохранительными функциями, это является прерогативой лишь специально уполномоченных на то государственно-правовых органов. Правовое содержание такого руководства не отвечало бы объективным критериям взаимодействия и согласования позиций различных по статусу правоохранительных органов.
В совершенствовании нуждается и ст. 5 Положения о формах координации. К примеру, этой нормой предусмотрены и такие формы координации, как выпуск совместных бюллетеней и других информационных изданий. На практике данная форма координации не применяется. Из анализа материалов координационных совещаний Республики Башкортостан за 1996-2000 гг. нами не установлено ни одного случая обсуждения данного вопроса на координационных совещаниях. Не содержат информацию о применении этих форм координации и исследованные материалы координационных совещаний правоохранительных органов Ульяновской и Самарской областей, а также Республики Татарстан.
Иной подход к данной проблеме предусмотрен в проекте Модельного закона о прокуратуре. Пункт 8 ст. 55 к полномочиям прокурора при организации координации правоохранительной деятельности относит «информирование общественности о состоянии преступности, деятельности правоохранительных органов путем опубликования в СМИ докладов, сообщений». Важность подобной деятельности прокуратуры в юридической науке уже отмечалась. Так, по мнению Г. Ефремовой и М.Андрианова, сегодня большая часть россиян узнают о вопросах борьбы с преступностью преимущественно через СМИ, где освещение этой проблемы часто необъективное (4).
С учетом названных факторов, можно предложить следующую формулировку этой нормы Положения:
«Широкое освещение деятельности координационного совещания в СМИ и специальных информационных изданиях прокуратуры и других правоохранительных органов».
Пунктом 8 ст. 5 Положения предусмотрено такое направление координационной деятельности, как «изучение координации деятельности правоохранительных органов, распространение положительного опыта». Настоящее положение нуждается в корректировке. Представляется, что наиболее полно отвечала бы смыслу и содержанию данной нормы его более расширенная формулировка:
«Изучение опыта координации деятельности правоохранительных органов субъектов Федерации и других стран, распространение обобщенных предложений и рекомендаций».
Может быть предложена и соответствующая форма координации: «Обсуждение на координационном совещании опыта взаимодействия правоохранительных органов других государств с целью выработки наиболее результативных форм совместной деятельности».
Возможность реализации этой формы координационной деятельности существенно облегчают минская Конвенция «О правовой помощи и правоотношениях по гражданским, семейным и уголовным делам» от 22 января 1993 г., а также ряд международных соглашений Генеральной прокуратуры и других правоохранительных органов.
В юридической литературе еще в 1990 г. было высказано мнение о том, что координационная деятельность нуждается в перестройке, так как она не достигает целей и не решает поставленных перед ней задач, не свободна от ведомственного подхода (2).
Правовое содержание «ведомственности» в координационной деятельности выражается в том, что пока существуют правоохранительные органы, деятельность которых урегулирована ведомственными нормативными актами, ведомственность будет сохраняться. Конкретное содержание ведомственности заключается в отсутствии должной регламентации координационной деятельности в виде федерального закона.
Необходимость принятия закона о координационной деятельности очевидна. В современной России, учитывая характер криминогенной ситуации, эта проблема очень существенна. Коллектив авторов из НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, признавая необходимость более четкого определения предме-
та ведения прокуратуры по координации, правового статуса прокуроров как координаторов, их полномочий и правовых средств, высказал мнение о том, что правовое регулирование координации должно быть существенно расширено, возможно, путем принятия соответствующего закона. Кроме того, по их мнению, в законе о прокуратуре функция координации должна быть выделена в самостоятельный раздел (11). Данные предложения авторов нашли отражение в проекте Модельного закона о прокуратуре, где вопросам координации отведена отдельная глава.
Если прокуратура рассматривается в качестве полноправного органа надзора за законностью, то и ей следует придать право законодательной инициативы по тем направлениям, по которым она надзирает за законностью (5).
Ни в одном из нормативных актов правоохранительных органов, осуществляющих основные направления по противодействию преступности, обязанности участвовать в координационной деятельности не отражены. В частности, этого не содержится в Положении о Министерстве внутренних дел и в законе «О милиции», законах «Об органах Федеральной службы безопасности в Российской Федерации», «О федеральных органах налоговой полиции», Таможенном кодексе Российской Федерации.
Внесение изменений и дополнений в названные законы позволило бы придать координации характер непрерывной, целенаправленной деятельности.
Координация вопросов противодействия преступности не отражена в Конституции. Юридический смысл и правовая логика п. «б» ст. 72 Конституции Российской Федерации позволяют внести сюда соответствующее изменение. В связи с этим может быть предложена следующая поправка в п. «б» ст. 72 Конституции. Формулировка «...обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности» может быть изменена следующим образом:
«Координация действий правоохранительных органов по обеспечению законности, правопорядка, общественной безопасности».
В заключение важно отметить, что вопросы о принятии закона о координации, внесения изменения в п. «б» ст. 72 Конституции России компетентно и обоснованно могут быть инициированы Генеральной прокуратурой РФ, ее Институтом проблем укрепления законности и правопорядка с учетом практических рекомендаций и опыта координационной деятельности. Опыт прошлого и современная действительность свиде-
тельствуют, что другие государственные органы не только не в состоянии выступить с подобной инициативой, но и не заинтересованы в этом по вполне понятным причинам (нежелание иметь над собой какого-либо (дополнительно) координатора).
Список литературы
1. Багаутдинов Ф., Мухаметзянов И. Наркопреступность: нужны новые подходы // Законность. - М., 2001. - № 10. - С. 4-6.
2. Бородин С. В. Борьба с преступностью: теоретическая модель комплексной программы. - М, 1990. - С. 151.
3. Гуценко К.В., Ковалев М.А. Правоохранительные органы. - М., 1999. - С. 9.
4. Ефремова Г., Андрианов М. Российское общество: мнение о прокуратуре и законности // Законность. - М., 2001. - № 10. - С. 4.
5. Казинян Г. С. Актуальные проблемы уголовно-процессуального законодательства в Третьей Республике Армения: (сравнительно-правовое исследование): Автореф. дисс. ... д-ра юрид. наук. - М., 2000. - С. 20.
6. Клочков В. В. Деятельность прокуратуры: типология, классификация // Прокуратура, законность, государственный контроль. - М., 1995. -С. 30.
7. Лунеев В.В. Преступность XX века: Мировой криминологический анализ. - М., 1998. - С. 149.
8. Маркелов Т.Л. Проблема координации в борьбе с правонарушениями // Вопросы борьбы с преступностью. - М., 1977. - Вып. 26. - С. 49.
9. Модельный закон о прокуратуре (проект). - М., 2000. - С. 34.
10. Мыцыков А.Я. Координация прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью: (Оценки, возможности, перспективы) // Прокурорская и следственная практика. - М., 1999. - № 1-2. - С. 152.
11. Проблемы правового статуса Российской прокуратуры // Уголовное право. - М., 1999. - № 2. - С. 23.
12. Соловьев А.Б., Руденко С.В., Болтошев Е.Д. Перспективы развития предварительного следствия и прокурорского надзора за законностью расследования преступлений // Актуальные вопросы прокурорского надзора: Сб. ст. - М., 2000. - С. 97.
