CC BY
128
7.3. РОЛЬ ПРОКУРАТУРЫ В КООРДИНАЦИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ КОРРУПЦИИ: ОПЫТ КЫРГЫЗСТАНА
Атабеков Кайрат Кулбакович, канд. юрид. наук, заведующий кафедрой специальных юридических дисциплин юридического факультета
Место работы: Чуйский университет им. С. Мамбет-калиева
Какешов Бакыт Дайрабаевич, канд. юрид. наук, доцент кафедры уголовного права и процесса юридического факультета
Место работы: Кыргызский национальный университет им. Ж. Баласагына
Аннотация: Целью статьи является анализ с точки зрения перспектив организационного и правового обеспечения прокурорами координационной деятельности правоохранительных органов в борьбе с коррупционными преступлениями в Кыргызской Республики. Методологию исследования составляют основные положения материалистической диалектики: частнонаучные методы сравнительного правоведения, исторического, системного анализа; статистические и социологические методы исследования и др. Материалы исследования также могут быть использованы в учебном процессе по курсу криминологии и в системе повышения квалификации работников органов прокуратуры. Авторы описали поставленные цели, содержание и механизмы координации правоохранительных и иных органов в сфере противодействия коррупции.
Ключевые слова: коррупция, прокуратура, координация антикоррупционных мер, предупреждение коррупции.
ROLE OF PROSECUTOR OFFICE
IN COORDINATION OF CORRUPTION COUNTERACTION: KYRGYZSTAN'S EXPERIENCE
Atabekov Kairat K., PhD in Law, Head of the law department Work place: Chuya University named S. Mambetkaliyev
Kakeshov Bakyt D., PhD in Law, associate professor of criminal law and process of law department
Work place: The Kyrgyz National University named Zh. Bal-asagyn
Annotation: The purpose of this article is the analysis from the point of view of prospects of organizational and legal support prosecutors of coordination activity of law enforcement agencies in fight against corruption crimes in the Kyrgyz Republic. The methodology of research is made by basic provisions of materialistic dialectics: chastnonauchny methods of comparative jurisprudence, historical, system analysis; statistical and sociological methods of research, etc. Research materials can be also used in educational process at the rate of criminology and in system of professional development of employees of bodies of prosecutor's office. Authors described goals, the contents and mechanisms of coordination of law enforcement and other agencies in the sphere of counteraction of corruption.
Keywords: corruption, prosecutor's office, coordination of anti-corruption measures, prevention of corruption.
На протяжении двадцатипятилетней истории независимого Кыргызстана высшим руководством страны не
раз объявлялись «войны» коррупции, сводившиеся через непродолжительное время к банальной показушной кампании. При условии осуществления последовательных и целенаправленных мер по минимизации коррупции республика могла бы избежать известных социальных потрясений 2005 и 2010 гг., окончившихся падением политических режимов, погрязших в клановости, воровстве и коррупции.
Уроки истории, похоже, приняты во внимание новым руководством страны. Выступая на заседании Совета обороны Кыргызской Республики 30 января 2012 г. Президент Кыргызстана Алмазбек Атамбаев ясно выразился: «необходимо победить коррупцию, которая мешает развитию страны, сводит на нет все усилия государства и граждан. Ждать, что все как-нибудь само собой решится - мы не имеем права. Если решительно не противодействовать этому злу, то Кыргызстан надолго останется на задворках мирового развития, бедность и нищета немалой части населения станут постоянными спутниками нашей жизни. В чем призвание власти? В том, чтобы решать насущные проблемы общества, защищать своих граждан от преступных посягательств и произвола, а не бездумно командовать, допуская при этом еще и коррупционный беспредел, доводящий до отчаяния граждан страны. Вот на этот вопрос должен дать ответ каждый из нас, прежде всего себе, а потом уже решить на какой стороне ему быть - на стороне народа, или против него. Вопрос стоит только так. Если кто-то думает иначе, тому с нами не по пути, потому что мы объявляем войну коррупции и пойдем в этом до конца. Уверен, народ поддержит нас»[1].
Для скептиков и пессимистов Президент акцентировал: «Сегодня у руководства Кыргызстана есть политическая воля искоренить коррупцию. Я хочу твердо предупредить всех руководителей, всех членов правительства, депутатов, судей, прокуроров и других государственных служащих, что коррупционерам не будет пощады. Вор должен сидеть в тюрьме! ... Я, как глава государства и Председатель Совета обороны, требую от Генеральной прокуратуры, правоохранительных и судебных органов, чтобы каждое уголовное дело против коррупционеров было доведено до логического конца, виновные должны нести ответственность в соответствии с законом»[1].
Образование в декабре 2011 г. специализированной структуры, призванной бороться с самыми одиозными проявлениями коррупции, - Антикоррупционной службы Государственного комитета национальной безопасности Кр, утверждение в начале 2012 г. Антикоррупционной стратегии, соответствующих антикоррупционных Программы и Плана мероприятий Правительства КР, принятие пакета законов, усиливающих существующие механизмы борьбы с коррупцией, включая обновленный закон «О противодействии коррупции», а также громкие задержания крупных чиновников из высшей политической элиты в течении 20122015 гг., позволяют утверждать, что в республике заложены основы новой антикоррупционной политики.
Пагубное воздействие проявлений коррупционного характера на процессы политического, социально-экономического, общественного развития, формирование нравственных ценностей граждан, а также подрыв доверия к институтам государственной власти представляет реальную угрозу национальной безопасности Кыргызской Республики и требует разработки новой антикоррупционной политики в общерес-
Атабеков К. К., Какешов Б. Д.
РОЛЬ ПРОКУРАТУРЫ В КООРДИНАЦИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ КОРРУПЦИИ: ОПЫТ КЫРГЫЗСТАНА
публиканском масштабе. Она должна стать действенным средством объединения усилий государственных органов и гражданского общества.[2]
Противодействие коррупции многопланово. Предупредительные меры охватывают профилактику и меры уголовной репрессии.
В соответствии со п.4 ст. 6 Закона Кыргызской Республики «О противодействии коррупции» 2012 г., Генеральный прокурор и уполномоченные им прокуроры в пределах своих полномочий координируют деятельность правоохранительных, фискальных и других государственных органов Кыргызской Республики, органов государственного управления и местного самоуправления по вопросам борьбы с коррупцией, осуществляет сбор информации о состоянии коррупции в системе государственного управления и местного самоуправления, оценивают эффективность принимаемых мер, степень исходящих от коррупции угроз национальной безопасности, в случае необходимости вносят соответствующие предложения на рассмотрение секретариата Совета обороны Кыргызской Республики, а также реализуют иные полномочия в области противодействия коррупции, установленные законодательством Кыргызской Республики.
Необходимо также отметить, что согласно статьи 3 Закона Кыргызской Республики «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции, подписанной 9 декабря 2003 года в г. Ме-рида (Мексика)», Генеральная прокуратура Кыргызской Республики назначена центральным национальным органом, ответственным за реализацию вышеуказанной Конвенции ООН.
Функция координации деятельности вышеуказанных органов по противодействию преступлениям коррупционного характера является важнейшей государственной задачей, одним из механизмов реализации которой - регулярное проведение координационных совещаний и обеспечение того, чтобы решения координационных совещаний имели практическую направленность. На них должны вырабатываться стратегия, тактика, политика борьбы правоохранительного сообщества со всеми видами преступлений, включая деликты коррупционного характера.
В юридической литературе под координацией обычно понимается взаимосогласованная деятельность различных органов (участников) по достижению общей цели. Суть координации заключается в деятельности под руководством координатора по оперативному управлению деятельностью нескольких субъектов координации для достижения единой цели наиболее эффективным образом.
Координацию прокурорами деятельности правоохранительных, фискальных и других государственных органов и органов МСУ по противодействию коррупции можно рассматривать как совокупность административно-организационных мер по упорядочению совместной с другими органами деятельности, направленной на своевременное выявление, предупреждение и пресечение наказуемых в уголовном порядке деяний (действий, бездействия) коррупционного характера, выявление и устранение обстоятельств, способствующих их совершению, в целях обеспечения легитимного и эффективного функционирования органов государства и местного самоуправления, обеспечения прав и свобод граждан, законных интересов общества и государства при отраслевой независимости
друг от друга органов прокуратуры и субъектов координационной деятельности.
Целью координации деятельности правоохранительных, фискальных и других государственных органов Кыргызской Республики, органов государственного управления и местного самоуправления, согласно Положении о координационной деятельности государственных органов по противодействию коррупции, утвержденном Решением Координационного совещания №1 от 16 апреля 2013г., является снижение уровня коррупции, путем согласованных действий для своевременного предупреждения, выявления и устранения причин, условий и последствий коррупционных проявлений.
Основными задачами координационной деятельности в сфере противодействия коррупции являются:
- разработка и осуществление органами правоохранительной системы согласованных действий по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению коррупционных преступлений, принятию необходимых мер по устранению причин и условий, способствующих их совершению;
- выработка предложений об улучшении правоохранительной деятельности, о совершенствовании правового регулирования деятельности по борьбе с коррупцией.
Координационная деятельность осуществляется по следующим направлениям:
- анализ состояния уровня коррупции и мер противодействия в системе государственного управления и местного самоуправления, коррупционной преступности и правонарушений, ее динамики и тенденций к развитию;
- изучение координационной деятельности правоохранительных органов других государств, распространение положительного опыта;
- совместные выезды в регионы для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи местным правоохранительным органам в борьбе с коррупцией, изучения и распространения положительного опыта;
- создание экспертных групп по выявлению коррупционных проявлений, а также следственных групп для расследования особо значимых преступлений;
- проведение координационных совещаний с руководителями правоохранительных, фискальных и других государственных органов.
Координационная деятельность основывается на следующих принципах:
- соблюдение законности, включающее в себя безусловное и точное исполнение всеми участниками действующего законодательства, обеспечение неотвратимости наказания за совершенное преступление, защиту прав и законных интересов каждого гражданина;
- коллегиальность;
- равенство всех участников координационной деятельности при постановке вопросов, внесении предложений, разработке рекомендаций и мероприятий.
Принцип равенства субъектов координации означает, что, несмотря на организаторскую роль прокурора в этой деятельности и выполнения им надзорных функций, он при осуществлении координационных полномочий не имеет каких-либо преимуществ перед другими участниками и обладает одинаковыми с ними правами, особенно при принятии совместных решений, а также несет равную ответственность за результаты согласованной деятельности по выявлению и расследованию преступлений коррупционной направленности и иных коррупционных правонарушений.
На практике данный принцип означает
- равенство в постановке вопросов, внесении предложений, разработке рекомендаций и мероприятий и принятии решений;
- открытость и прозрачность;
- персональная ответственность руководителя каждого государственного органа за выполнение согласованных решений.
Кроме перечисленных принципов координации, необходимо учитывать и следующие правила: проведение этой деятельности непрерывно и постоянно, по наиболее важным и значимым направлениям; подчинение частных (ведомственных) интересов общим.
Положением также определена обязательная периодичность проведения координационных совещаний руководителей правоохранительных органов (не реже одного раза в полугодие, в регионах - ежеквартально).
В состав Координационного совещания по должности входят Генеральный прокурор - Председатель, Вице-премьер-министр, курирующий правоохранительные органы, члены Правительства, Председатель Государственного комитета национальной безопасности, Директор Антикоррупционной службы Государственного комитета национальной безопасности, председатели служб и госагентств.
В состав Координационного совещания по согласованию могут входить председатели Верховного суда, Счетной палаты, Национального банка КР, Акыйкатчы (Омбудсмен) и председатель комитета Жогорку Кене-ша (Парламента), к ведению которого относятся вопросы противодействия коррупции.
Правовой статус участника координационной деятельности предполагает правомочия первых руководителей государственных органов:
- быть членами координационных совещаний, делать предложения по вопросам, относящимся к координационной деятельности;
- вносить в согласованном порядке проекты документов, иные материалы, требующие обсуждения и принятия решения;
- участвовать в обсуждении и выработке решений по вопросам, вынесенным на рассмотрение; определять участников рабочих групп;
- определять участников Экспертного совета Координационного Совещания;
- вносить предложения об оценке эффективности принятых совместных решений и мер по их реализации.
Кроме того, они привлекаются к участию в составлении планов проведения координационных совещаний; во исполнение решений координационного совещания издают приказы, указания, распоряжения и принимают соответствующие организационно-распорядительные меры; подписывают вместе с председателем постановления координационного совещания, если на них возложено их выполнение; обеспечивают выполнение принятых решений в части, относящейся к ведению и компетенции возглавляемых ими органов; несут персональную ответственность за их выполнение; обеспечивают подготовку проектов документов по вопросам, рассматриваемым на координационном совещании, которые в инициативном порядке внесены ими для рассмотрения; предлагают председателю координационного совещания своих представителей для формирования секретариата координационного совещания.
Необходимо отметить, что прокуратура, фискальные органы и иные государственные органы и органы МСУ, имея общие цели и задачи в сфере борьбы с преступностью и иными нарушениями закона, осуществляют свою деятельность независимо друг от друга, своими специфическими формами и методами в пределах установленной для каждого из них компетенции.
Сегодня уже есть четкое понимание того, что для противодействия преступным проявлениям требуется объединение усилий, согласование по месту и времени действий разных органов, осуществляющих правоохранительные функции, что и достигается посредством осуществления координационной деятельности.
При этом основной упор в данной координации должен делаться именно на совместную согласованную деятельность ее субъектов, обеспечение единства их действий по достижению общих целей в борьбе с преступностью и иными правонарушениями.
Для достижения целей и задач координационной деятельности ее участники используют различные формы взаимосогласованных совместных действий, определенные в Положении о координационной деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
С учетом этого в системе организации координационной деятельности по противодействию коррупции используются следующие основные формы:
- проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов;
- обмен информацией по борьбе с коррупцией;
- совместные выезды в регионы для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи местным правоохранительным органам в борьбе с коррупцией, изучения практики совместной деятельности, выявления и распространения положительного опыта;
- проведение совместных целевых мероприятий для выявления и пресечения коррупционных преступлений, а также для устранения причин и условий, способствующих их совершению;
- взаимное использование возможностей правоохранительных органов для повышения квалификации работников, проведение совместных семинаров, конференций;
- издание совместных приказов, указаний, подготовка информационных писем, обзоров и иных организационно-распорядительных документов; выпуск совместных бюллетеней (сборников) и других информационных изданий, в том числе по вопросам прокурорской, следственной практики;
- разработка и утверждение планов координационной деятельности.
Из перечисленных форм организация и проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов относится к наиболее значимым и распространенным. Координационное совещание является постоянно действующим координирующим органом, которое периодически созывается на заседание. Его участники наделены определенными властными полномочиями по принятию согласованных и обязательных для исполнения решений взаимодействующих участников координации. Генеральный прокурор, являясь председателем Координационного совещания, наделен рядом исключительных полномочий по истребованию информации, по созыву совещания и т.д. По результатам заседания его члены принимают согласованные совместные постановления, которое доводится до сведения заинтересованных лиц.
При реализации координационной функции прокурору предоставлены правомочия по истребованию информации, необходимой для осуществления координации, ее обобщению и оценке. Он является инициатором в определении круга вопросов, по которым требуется согласованность и единство действий правоохранительных органов, а также по созыву координационных совещаний.
Прокурор обычно руководит подготовкой материалов к координационному совещанию, назначает ответственного секретаря, формирует вместе с другими участниками секретариат, рабочие группы, председательствует на координационных совещаниях, организует контроль за исполнением их решений, а также выполняет иные организационные полномочия.
Одной из отличительных особенностей кыргызстанско-го Координационного совещания является наличие Экспертного совета Координационного Совещания, в состав которого входят помимо представителей правоохрани-
Атабеков К. К., Какешов Б. Д.
РОЛЬ ПРОКУРАТУРЫ В КООРДИНАЦИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ КОРРУПЦИИ: ОПЫТ КЫРГЫЗСТАНА
тельных и государственных органов, представители гражданского общества, средств массовой информации. Положением о Координационном Совещании предусмотрено, что в состав Экспертного Совета могут входить также представители международных организаций.
В рамках своей компетенции Экспертный совет:
- ведет работу по подготовке материалов и проектов документов по конкретным вопросам, внесенным на рассмотрение Координационного совещания, сбора и направления необходимой информации в различные государственные органы и осуществления взаимодействия со средствами массовой информации;
- проводит обобщение, систематизацию, анализ поступающей информации по вопросам противодействия коррупции;
- обеспечивает взаимодействие Координационного совещания с организациями и общественными объединениями, средствами массовой информации и другими заинтересованными органами.
Координация прокуратурой деятельности государственных органов по противодействию коррупции также носит разноуровневый характер.[3, с.12] Вопросы противодействия коррупции находятся в центре внимания координационной деятельности как на уровне Генеральной прокуратуры, так и на областных и районных уровнях.
Так, за 2014 год под председательством руководителей органов прокуратуры проведено 18 Координационных совещаний на местах. Например, совместным планом правоохранительных и фискальных органов Нарынской области по борьбе с коррупцией, было предусмотрено проведение проверок и соответствующих оперативно-розыскных мероприятий по законности назначения и выдачи пенсий, пособий и иных социальных выплат. В результате проведенных совместно проверок, по выявленным нарушениям было возбуждено 14 уголовных дел.
По результатам рассмотрения на заседании Координационного Совещания под председательством Генерального прокурора в 2014 г. вопросов предупреждения коррупции в сфере земельного законодательства, энергетики и пенитенциарной системы, эта тема нашла свое продолжение в работе Экспертного совета КС, на Круглом столе в апреле 2014 г., по результатам чего было возбуждено уголовное дело в отношении экс-мэра г. Бишкек и руководителя Госстроя по фактам незаконного выделения земельных участков.
Наряду с организацией координации прокурор осуществляет и свою основную функцию - надзор за исполнением законов участниками координационной деятельности, законностью ведения ими борьбы с коррупцией. Однако уровень эффективности этой координирующей функции все же остается низким.[4, с.34]
Подводя итог, следует отметить, что государственные органы имеют достаточные возможности для эффективного противодействия коррупционным преступлениям. Коррупция имеет глубокие социально-экономические корни, но при консолидации усилий всех правоохранительных органов, направленных на противодействие коррупции, основанных на правовых нормах, в рамках организационной деятельности, в роли которой выступает координационное совещание руководителей этих органов при организующей роли соответствующего прокурора, может способствовать тому, что эти проявления коррупционной преступности будут минимизироваться.
Список литературы:
1. Доступно по URL: http://president.kg/ru/posts /4f267cddf4d55255a3000002. 1.11.2015 г.
2. Государственная стратегия антикоррупционной политики Кыргызской Республики. Утверждена Указом Президента Кыргызской Республики от 2 февраля 2012 года № 26. Информационно-правовая система «Параграф».
3. Корзун И.Г. Координация прокуратурой деятельности правоохранительных органов по противодействию коррупции. Дисс... канд. юрид. наук. - М., 2011.
4. Осмоналиев К.М. Новая антикоррупционная политика. Сб. учебно-метод. матер. - Бишкек, 2013.
ОТЗЫВ
научного консультанта на статью «Роль прокуратуры в координации деятельности государственных органов по противодействию коррупции: опыт Кыргызстана», подготовленную канд. юрид. наук Атабековым К.К. и канд. юрид. наук Какешовым Б.Д. Актуальность статьи. Политические, экономические и социальные преобразования, происходящие в Кыргызстане, в значительной мере затрагивают вопросы о роли и месте органов прокуратуры в государственном механизме, их назначении и функционировании, координирующей роли правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Особую актуальность в последние годы приобрели вопросы координации деятельности правоохранительных органов по противодействию коррупции. Функция координации деятельности правоохранительных органов по противодействию преступлениям коррупционного характера становится приоритетной.
Новизна статьи состоит в том, что авторами предпринята попытка рассмотрения в новых социально-экономических условиях организационных и правовых основ деятельности прокуроров по координации деятельности правоохранительных органов по противодействию коррупционным преступлениям. В частности, речь идет о комплексном освещении вопросов организации координационной деятельности прокуратуры Кыргызстана. Проведенное исследование позволило показать место и роль прокуратуры в государственной политике противодействия коррупции.
Практическая значимость
ния. Сформулированные выводы и предложения могут найти применение в правотворчестве и правоприменительной практике прокуратуры и других правоохранительных органов по скоординированности борьбы с коррупционными преступлениями, в научных разработках по проблемам организации правоохранительной деятельности по противодействию коррупции и в учебном процессе.
Статья рекомендуется для публикации в открытой печати и ранее не публиковалась.
Научный консультант: доктор юридических наук, профессор член-корреспондент РАЕ
К.М. Осмоналиев
