CC BY
312002.04.045. ШМАЛЬ Ш., ХАРАЧ А. МЕЖДУНАРОДНЫЙ ТЕРРОРИЗМ КАК ВЫЗОВ МЕЖДУНАРОДНОМУ ПУБЛИЧНОМУ ПРАВУ. SCHMAHL S., HARATSCH A. Intemationaler Terrorismus als Heraus-forderung an das Voelkerrecht // Welt Trends. - B., 2001. - N 32. - S. 111117.
11 сентября 2001 г. три самолета, захваченные террористами, врезались в Международный торговый центр в Нью-Йорке и в здание Пентагона в Вашингтоне. Четвертый самолет потерпел крушение в Пенсильвании, прежде чем он смог нанести удар по своей цели. Этот день унес жизни тысяч людей. Вызов был брошен не только политикам, но и международному публичному праву как таковому.
Современное международное публичное право в основном регулирует взаимоотношения государств и международных органи-заций и направлено на разрешение конфликтов между этими субъ-ектами. Конкретный человек долгое время воспринимался международным публичным правом только как часть народа своего государства. В середине XIX в. в международно-правовое регулирование были введены гуманистические ценности, и внимание впервые было обращено на человека. Решающий прорыв был сделан после окончания Второй мировой войны: каждый человек стал непосредственным носителем международных прав. Совсем недавно человек стал адресатом международных обязанностей, это относится к наказаниям за деяния, нарушающие нормы международного публичного права. В любом случае подразумевался мощный государственный аппарат, который должен был защитить права человека и не дать индивидууму злоупотребить своими правами. Террористические акты наглядно показали, что не только государства располагают властью. Мир, охваченный техническим прогрессом и глобализацией, наделил отдельных людей и частные организации колоссальными потенциальными возможностями для устрашения и применения силы. Актуальным становится вопрос: найдет ли международное публичное право подходящие правовые инструменты для решения данной проблемы?
Международно-правовой запрет применения силы (п. 4 ст. 2 Устава ООН) направлен на государства, а не на сообщества террористов. Является ли террористический акт, совершенный частными лицами, нарушением положений международного публичного права? В Резолюции 1368 (2001) от 12 сентября 2001г. Совет Безопасности оценил удары, нанесенные по Нью-Йорку и Вашингтону, как угрозу миру и международной безопасности и этим признал нарушение запрета применения силы.
Ранее Международная правовая комиссия, Генеральная Ассамблея и Совет Безопасности охарактеризовали международный терроризм как угрозу миру в смысле ст. 39 Устава ООН. Во всех случаях речь шла о (предположительно) государственном терроризме. Возможно, 11 сентября -первый случай, когда негосударственный террористический акт был квалифицирован как вооруженное нападение. В Резолюции 1373 (2001) от 28 сентября 2001 г. Совет Безопасности определил любой акт международного терроризма как угрозу миру и международной безопасности. Это определение является обязательным для всех стран - членов ООН (ст. 25 Устава ООН). Террористические нападения в независимости от того, организованы они на государственном уровне или частными лицами, могут угрожать миру так же, как и “классические” вооруженные нападения. Принятый Генеральной Ассамблеей проект Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма определяет террористическое нападение как деяние, “направленное на то, чтобы вызвать смерть какого-либо гражданского лица или любого другого лица, не принимающего активного участия в военных действиях в ситуации вооруженного конфликта, или причинить ему тяжкое телесное повреждение, когда цель такого деяния в силу его характера или контекста заключается в том, чтобы запугать население или заставить правительство или международную организацию совершить какое-либо действие или воздержаться от его совершения”3 (Резолюция 54/109 от 09.12.1999). Это определение проясняет, что воздействие массированных террористических нападений едва ли отличается от вооруженного нападения какого-нибудь государства. Конечно, говорить об угрозе миру можно только в том случае, когда речь идет именно о международном терроризме. Международные отношения не возникают тогда, когда террористический акт происходит на территории одного государства, гражданами которого являются как подозреваемый, так и жертвы, и подозреваемый находится на территории этого государства. Если вооруженное нападение совершено в форме международного террористического акта, возникает право на самооборону, что подтверждается Резолюциями Совета Безопасности от 12 и 28 сентября 2001 г. Абсолютно новым является то, что подвергшееся нападению государство может реализовать свое право на самооборону не только в отношении другого государства, но и в отношении частных лиц.
3 Текст на русском языке цитируется по: http://www.un.org/russian/documen/ convents/terfin.htm.
Право на самооборону (ст. 51 Устава ООН) разрешает как невоенные, так и военные мероприятия. При этом не является обязательным отреагировать сразу же после нападения. Если нельзя исключить возможность продолжения террористических действий, состояние угрозы миру будет растянуто во времени. Мероприятия по самообороне, включая военные удары, возможны только как защита от нападения. Они подчиняются принципу соотношения (должны быть адекватными). Они должны быть нацелены на то, чтобы предупредить дальнейшие террористические действия, это следует из позиции ex ante. Результаты антитер-рористических мероприятий должны быть объективно ожидаемыми. Можно использовать не обязательно самые мягкие, но предназначенные для защиты от такого нападения средства. Защита только тогда является необходимой, когда используются самые мягкие из действенных средств. Принципиально сторона, подвергшаяся противоправному нападению, может выбрать те средства защиты, от применения которых можно с уверенностью ожидать немедленного и окончательного устранения опасности. Не обязательно избирать наименее опасные средства, чье защитное воздействие может быть сомнительным. Не нужно придерживаться ценностного соотношения между стоящими под угрозой правовыми ценностями стороны, подвергшейся нападению, и разрушенными в ходе защитных мероприятий правовыми ценностями агрессора. В случае, если менее сильное противодействие не будет иметь защитного эффекта, то могут быть нарушены самые важные ценности агрессора. В ходе военных действий, конечно, должны соблюдаться гуманитарные положения военного права и в особенности защиты гражданских лиц. Право на самооборону разрешает военные действия против частных террористических группировок.
Так или иначе, но террористы обязательно находятся на территории какого-то государства. Поэтому любое военное действие против них принципиально будет являться вторжением в суверенитет государства пребывания и нарушением международно-правового запрета интервенций (см. циф. 7 ст. 2 Устава ООН). Право на самооборону оправдывает действия против самих нападающих, а не против непричастных третьих лиц. По-другому регулируются случаи правомерной крайней необходимости. Если прекращение продолжающейся опасности невозможно иным способом, то защищающийся уполномочен в одностороннем порядке защищать свои интересы так же и против третьих лиц, от которых не исходит опасность, вторгаясь в сферу их прав и интересов. Здесь должен
быть строго соблюден принцип соразмерности. Если третье государство желает и имеет возможность самостоятельно поймать членов террористической группировки, то у подвергшегося нападению государства не возникает состояния крайней необходимости. При известных обстоятельствах государство, подвергшееся нападению, может потребовать от государства пребывания принять меры против исходящей с его территории угрозы. Таким образом, США не могут самостоятельно принять решение и в случае крайней необходимости милитаристски вторгнуться в правовую сферу ФРГ, чтобы принять меры против находящихся в Германии террористов.
Если государство пребывания имеет такие возможности, но, несмотря на требования, не предпринимает никаких действий, чтобы прекратить нападения террористов на другую страну, оно само ста-новится ответственным за нападение. Такое государство нарушает международно-правовую обязанность препятствовать исходящей с его территории агрессии и само становится агрессором. Подверг-шаяся нападению страна получает право самообороны также против бездействующего государства пребывания. Однако такое право дей-ствует только в том случае, когда государство помогает, поддерживает или предоставляет убежище исполнителям, организаторам или пособникам террористического акта. Такая оценка, на первый взгляд, могла препятствовать решению по делу Никарагуа. Тогда Международный суд исходил из того, что снабжение вооруженных сил финансовыми средствами не переходит границ осуществления власти, а вооружение и обучение отвечает критериям государственного применения власти. Во время эскалации террористических действий становится сомнительной возможность и в дальнейшем придерживаться такой точки зрения. Генеральная Ассамблея в п. 1 ст. 2 проекта Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма 1999 г. определила как наказуемую прямую или косвенную государственную финансовую помощь. РпепШу-ЯеМюш-Бес^айоп (Резолюция 2625 от 24.10.1970) установила, что государствам запрещено попустительствовать террористическим действиям на их территориях. Резолюция Совета Безопасности 1373 (2001) вменяет в обязанность государствам-членам ООН воздерживаться от активной или пассивной поддержки терроризма. Государствам запрещено предоставлять террористам “тихие гавани”, где бы они могли планировать и проводить в жизнь свои действия. В соответствии с Резолюцией Совета Безопасности такая деятель-
ность расценивается, по меньшей мере, как соучастие в вооруженном нападении.
Третьи государства имеют право оказывать государству, подвергшемуся нападению, военную поддержку в борьбе с террористами. Вооруженное нападение нарушает е^а ошпеБ, т.е. международно-правовой запрет применения насилия, и тем самым дает право всем странам встать на сторону подвергшегося нападению государства. Речь идет не о праве коллективной самообороны, а о договорной обязанности оказывать помощь. В любом случае такая поддержка может быть оказана по желанию или с согласия подвергшейся нападению страны; абсолютно недопустима “навязанная защита”. Право коллективной самообороны выражается в том, что государства могут заключать военные пакты и соглашения о взаимопомощи. НАТО - вот пример союза коллективной обороны. Причем международный терроризм является одним из главных факторов риска для западного блока. Если квалифицировать террористическое нападение на одно из государств-участников пакта как вооруженное нападение, то Североатлантический совет в своих действиях должен будет руководствоваться обязанностью взаимопомощи (ст. 5 Североатлантического договора). Каким образом и в каком объеме партнеры будут оказывать помощь, остается на их усмотрение. Например, для того, чтобы задействовать вооруженные силы Германии, необходимо согласие Бундестага.
Право индивидуальной и коллективной самообороны (ст. 51 Устава ООН) существует до тех пор, пока Совет Безопасности не подберет необходимые меры для сохранения мира и международной безопасности. При этом Совет Безопасности может предоставить право применения силы, которое выйдет за рамки мероприятий по самообороне. В случае если государство, подвергшееся нападению, не пользуется своим правом на самооборону и не выражает согласия на коллективную самооборону, возникает вопрос: имеют ли право третьи государства, пользуясь состоянием крайней необходимости, принять военные меры против террористов и стран, предоставляющих им убежище или поддерживающих их. Может получиться так, что террористы нарушат права человека, закрепленные международным публичным правом. Обязанность защищать основные права человека, как, например, право на жизнь, распространяется на всех (е^а ошпеБ). Адресатами прав человека являются государства, когда речь идет о защите человека от вмешательства верховной власти. По господствующей точке зрения нельзя расширить круг адресатов,
включив в него частных лиц, в случае непосредственного вмешательства в жизнь человека третьих лиц. В любом случае адресатом является государство пребывания террористов. Если государство активно участвует в подготовке к террористическим актам, оно не выполняет своих обязанностей в сфере защиты прав человека. Нарушением прав человека может быть также то, что государство, в котором террористы планируют или подготавливают свои террористические акты, не предпринимает никаких действий. Этим государство пребывания не выполняет обязанность по защите прав человека в независимости от того, где в конечном итоге будут реализованы замыслы террористов: в самом государстве или за его пределами. Нарушение общепризнанных прав человека само по себе является деликтом в смысле международного публичного права, и все другие государства могут ответить на такое нарушение репрессивными мерами. Однако допустимые в данном случае меры (например, эмбарго или разрыв дипломатических отношений) не ведут непосредственно к ликвидации террористической угрозы.
Встает вопрос: правомерно ли использование военной силы не только в целях защиты прав человека и против террористов. Ведь можно “притянуть” основополагающие принципы, разработанные для гуманитарной интервенции. Установите, что в государстве грубо попираются права человека, и вооруженная акция по восстановлению нарушенных прав станет абсолютно правомерной с точки зрения основных принципов. Подвергшееся такой акции государство не сможет ссылаться на международно-правовой запрет вмешательства ООН в дела, входящие во внутреннюю компетенцию государства (п. 7 ст. 2 Устава ООН). Из-за действия прав человека erga omnes сфера государства (domaine reserve) “интернационализируется” и становится открытой для действия международного публичного права. Ситуация, лежащая в основе классической гуманитарной интервенции, лишь незначительно отличается от случая международного терроризма. Если в классическом случае жертвами нарушения прав человека являются жители государства-причинителя, то в случае международного терроризма результат преступного деяния постоянно наступает за границей. Когда нет других способов воспрепятствовать террористическим актам, допустимо военное вмешательство. Право на интервенцию будет существовать и в том случае, когда государство, подвергшееся нападению, не одобрит идею коллективной самообороны. Государства теряют право на интервенцию, когда Совет Безопасности предпринимает меры на основании главы VII Устава ООН.
Основанная на положениях главы VII Устава ООН Резолюция 1373 (2001) содержит положения об общих мероприятиях по борьбе с международным терроризмом, а не конкретный ответ на террористические акты в Нью-Йорке, Вашингтоне и Пенсильвании. Удивительно то, что Совет Безопасности занялся общим регулированием. До сих пор практика складывалась так, что в полномочия Совета Безопасности входило применение мер в конкретном конфликте. Регулирование, выходящие за рамки отдельного конфликта, осуществлялось посредством принятия международных конвенций. До тех пор пока Совет Безопасности оставляет в силе Резолюцию 1373 (2001), государства - члены ООН из-за обязывающей силы решений Совета Безопасности не смогут заключить договоры, расходящиеся по содержанию с Резолюцией (ст. 25 Устава ООН).
Еще одна возможность борьбы с международным терроризмом - нормы международного уголовного права. Международный уголовный суд (Римский статут 1998 г.) должен быть уполномочен назначать наказания за преступления против человечности. Пре-ступлениями против человечности являются, например, убийства, если они имеют обширный или систематический характер и потер-певшие - гражданское население. В любом случае в террористических актах в Нью-Йорке и Вашингтоне есть состав преступления. До сих пор Статут не вступил в силу, так как пока не набралось требуемых
60 ратификаций. У Совета Безопасности, конечно, есть возможность создать уголовный трибунал ad hoc (на основании ст. 41 Устава ООН), как уже два раза и делалось, пишут в заключение авторы.
В.Н.Гиряева
