CC BY
556
И.А. Ледях *
БОРЬБА С МЕЖДУНАРОДНЫМ ТЕРРОРИЗМОМ И ЗАЩИТА ПРАВ ЧЕЛОВЕКА
Первые итоги сотрудничества государств по пресечению терроризма Террористические акты во все времена представляли собой прямую угрозу как национальной безопасности государств, так и сохранению правопорядка в обществе и мире. Во всех своих формах и проявлениях терроризм, где бы и кем бы он ни осуществлялся, всегда сопряжен с попранием прав человека и, прежде всего, его неотъемлемого и основного права на жизнь. В принятых 25 июня 1993 г. на Всемирной конференции по правам человека Венской декларации и Программе действий международный форум подтвердил, что терроризм направлен на уничтожение прав человека, основных свобод и демократии1.
Теракты всегда приводят к массовым человеческим жертвам, масштабным разрушениям материальных и духовных ценностей, сеют вражду между различными социальными, религиозными и национальными группами, все чаще становятся катализаторами возникновения международных и внутренних вооруженных конфликтов. В то же время они все больше используются как средство ведения военных действий в целях массового уничтожения людей и устрашения населения. Отличительными признаками терроризма, как это следует из многих конвенций и договоров о предотвращении конкретных видов террористических акций международного и регионального уровня, являются концентрация таких форм, как противозаконное применение силы или угрозы силой в отношении гражданских лиц, их жизни, имущества; нагнетание страха и хаоса, запугивание
* Старший научный сотрудник сектора прав человека Института государства и права РАН, кандидат юридических наук.
1 См.: Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 54/164 от 17 декабря 1999 г. «Права человека и терроризм» // Борьба с международным терроризмом. Сб. документов. М., 2005. С. 343.
Труды Института государства и права 137
Российской академии наук № 1/2013
населения и принуждение власти к определенным, чаще всего противоправным действиям.
В периоды войн, а равно и мирного времени в результате неизбирательных и произвольных актов насилия, исходящих от терроризма, жертвами вооруженных террористических нападений все чаще становится гражданское население. Само по себе неизбирательное насилие как крайняя форма проявления вседозволенности с давних пор признавалось несовместимым с принципами гуманности и противоречащим основным нормам права войны. В целях пресечения насилия соответствующие нормы получали закрепление в межгосударственных соглашениях (договорах) о защите человеческой жизни или в предшествующих им нормах внутреннего законодательства государств, в частности, в армейских уставах и наставлениях, в уголовном праве.
Учитывая обширную законодательную практику государств на международном, региональном и национальном уровне, нормы о запрещении терроризма в качестве преступного деяния, подлежащего судебному преследованию, обретают статус обычного международного права и становятся обязательными для соблюдения всеми государствами.
Террористические акты, их систематическое и целенаправленное совершение ведут не только к гибели отдельных лиц, унося их жизни, и причинению им страданий, уничтожая их имущество, но и к разрушению гражданских объектов и среды обитания. Одновременно терроризм создает угрозу для безопасного существования целых народов, подрывая правопорядок, национальную безопасность государства и дезорганизуя общественное устройство. И даже, как это не раз случалось, террористические атаки меняли ход исторического развития государств и целых регионов. Так, полагают, что убийство террористом Гаврилой Принципом в 1914 г. в Сараево эрцгерцога Фердинанда послужило одним из поводов начала Первой мировой войны2.
Разумеется, истинной причиной Первой мировой войны послужили глубинные противоречия между мировыми державами,
2 См.: Гассер Х. -П. Террористические акты, «терроризм» и международное гуманитарное право // Международный журнал Красного Креста. Сб. статей. 2002. Женева, 2003. С. 236.
их стремление к захвату новых территорий и расширению сферы колониального господства. В то же время война способствовала развитию такой особо опасной формы терроризма, каким является государственный терроризм. В период между двумя мировыми войнами он широко использовался фашистскими режима-
3
ми .
В ХХ в. мир захлестнула волна террористических актов, которые осуществлялись с чудовищной жестокостью по отношению к гражданскому населению. Ими отличались войны в Алжире, Вьетнаме, Камбодже, Северной Ирландии, особенно на Ближнем Востоке - в Израиле и Палестине, Ливане. Терроризм становится средством ведения военных действий в период вооруженных конфликтов в Чечне, Афганистане, Пакистане и многих других «горячих точках» земного шара.
По своим истокам, формам и проявлениям терроризм - понятие сложное, комплексное. В основе своей он порождается многими социальными причинами, политическими факторами, религиозными мотивами. Профессор Г.В. Мальцев прослеживает определенную связь между терроризмом и кровной местью. Он пишет: «Источником нынешнего террора, как и кровной мести, является глубокая вражда, жизненный антагонизм, не разрешимый обычными средствами. Подобно мстителю принципиальный террорист является носителем «идеологии обиды», но не личного характера, а политического или морального свойства». И далее: «Террористический акт, объявленный уголовным преступлением, вызывает ответную контртеррористическую операцию со стороны властей, и хотя она облечена в законную форму, по существу, участники событий воспринимают ее функционально как тот же террор, направленный против террористов... и отвечают на действия властей новыми террористическими актами. Трагизм и безысходность таких ситуаций доказаны исто-
„ 4
рией» .
3 См.: Шульц В.Л., Лунеев В.В. и др. Терроризм в современном мире. 2-е изд. М., 2011. С. 25-27.
4 Мальцев Г.В. Месть и возмездие в древнем праве. М., 2012. С. 685-686.
Минувшее столетие - убедительное тому подтверждение. Рост числа посягательств на жизнь государственных деятелей и представителей международных организаций, захват заложников, нападения на воздушный и морской транспорт, массовые убийства гражданского населения при совершении террористических акций как в мирное, так и в военное время, получившие широкое распространение в ХХ в., потребовали от сообщества государств создания надежного международно-правового заслона этому зловещему явлению.
Одна из таких попыток была предпринята еще в канун Второй мировой войны. После убийства в Марселе в декабре 1934 г. югославского короля Александра I и французского министра иностранных дел Луи Барту в рамках Совета Лиги Наций были выработаны и открыты для подписания Женевские конвенции от 16 ноября 1937 г., важные для того времени: Конвенция о предупреждении и наказании терроризма, которую подписали 24 государства, но ратифицировала лишь одна Индия, и конвенция об учреждении Международного уголовного суда над исполнителями террористический акций. В первой из названных Конвенций терроризм квалифицируется как «преступное деяние, направленное против государства или имеющее целью вызвать чувство страха у отдельных лиц, группы лиц или населения в целом»5. Известный деятель Международного Комитета Красного Креста, разрабатывающий актуальные проблемы по борьбе с терроризмом, Х.-П. Гассер оценивает приведенное в Конвенции определение как недостаточно четкое, поскольку в нем отсутствует перечень незаконных деяний, составляющих признаки преступления терроризма. С этим трудно не согласиться. И, тем не менее, обращает на себя внимание, что указанное в Конвенции в качестве цели теракта намерение вызвать страх, ужас у группы лиц или населения в целом фигурирует и в современных правовых документах о противодействии террору.
Актуальность борьбы с терроризмом и его пресечения была настолько велика, что согласно Конвенции об учреждении Международного уголовного суда его компетенция ограничивалась исключительно террористическими актами. К тому же она
5 Цит. по: Гассер Х.-П. Указ. соч. С. 242.
носила факультативный характер: каждое государство-участник имело возможность передать обвиняемого Международному суду, а не судить его в рамках национального правосудия. Тем самым решение о целесообразности возбуждения уголовного
преследования зависело от воли заинтересованного государ-
6
ства .
Реализовать попытку государств объединить усилия в борьбе с насилием не удалось из-за резкого обострения политических противоречий и агрессивных устремлений гитлеровской Германии и ее саттелитов. Международное сообщество оказалось не готово противодействовать расширяющейся террористической деятельности международно-правовыми средствами. Названные конвенции в силу так и не вступили.
Роль универсальных конвенций ООН по борьбе с терроризмом в контексте национальной безопасности
После окончания Второй мировой войны число террористических актов не сократилось, напротив, в условиях идеологической конфронтации и подъема национально-освободительных движений в бывших колониях проблемы терроризма еще больше усугубились. Расширение эскалации актов терроризма в мире во всех его формах и проявлениях, угрожающих жизни или приводящих к гибели огромных масс людей, побудило международное сообщество реагировать на глобальные угрозы и вызовы, создавая международно-правовые барьеры терроризму и предпринимая скоординированные меры по его ликвидации.
Важно отметить, что к тому времени стали очевидными наиболее характерные и опасные черты, выявляющие явно преступную сущность любых проявлений международного терроризма. Назовем основные из них:
количественный рост терактов (начиная с 1970 г. в мире зарегистрировано 5534 теракта) и жестокость их совершения, что
6 См. об этом: Давид Э. Принципы права вооруженных конфликтов. М., 2000. С. 567.
ведет к усилению общественной опасности, угрожающей как международной, так и национальной безопасности7;
возрастающее количество жертв среди гражданского населения;
высокий уровень финансирования террористической деятельности за счет устойчивых связей с транснациональными преступными организациями, занимающимися наркобизнесом, незаконным оборотом оружия на национальном и международном уровне;
стремление и попытки террористических группировок захватить оружие массового уничтожения для его возможного использования;
смыкание и взаимодействие внутреннего и международного терроризма;
появление новых видов терроризма с использованием компьютерных систем и электронных устройств высокой технологической оснащенности. Одним из них стал, например, кибер-терроризм8.
Перечисленные факторы вместе взятые и каждый в отдельности негативно влияют на ситуацию в системе национальной безопасности государств. Не говоря уже о том, что рост международного терроризма расшатывает устои мира и безопасности на планете.
И поскольку все еще не удалось выработать общеприемлемого и признанного сообществом государств понятия «международный терроризм», Генеральная Ассамблея ООН пошла по пути разработки и принятия «отраслевых» конвенций, касающихся различных аспектов (видов) международного терроризма. В них в качестве преступных и не имеющих оправдания осуждаются акты, методы и практика международной террористической деятельности.
За период с 1960-х гг. по 2005 г. были приняты и вступили в силу 14 международных конвенций о борьбе и противодействии
7 См.: Шульц В.Л, Лунеев В.В. и др. Указ. соч. С. 35 (в этой же работе приводится перечень наиболее значительных терактов в России (1991-2009 гг.). С. 37-40).
8 См.: Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 54/164.
международному терроризму9. Назовем те из них, которые приняты и непосредственно направлены в целях содействия обеспечению национальной безопасности государства и защите прав человека.
Это конвенции, направленные на противодействие и пресечение актов международного терроризма на воздушном и морском транспорте: Конвенция о преступлениях и некоторых других противоправных актах, совершаемых на борту воздушного судна 1963 г.; Конвенция о борьбе с незаконным захватом воздушных судов 1970 г.; Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации 1971 г. и дополняющий ее Монреальский протокол о борьбе с незаконными актами насилия в аэропортах, обслуживающих международную гражданскую авиацию, 1988 г.
Во второй половине 1990-х гг. был принят еще ряд важных антитеррористических документов, направленных на пресечение международного терроризма: Международная конвенция о борьбе с бомбовым терроризмом 1997 г.; Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма 2000 г.; Международная конвенция о борьбе с актами ядерного терроризма 2005 г. В последней из перечисленных конвенций приводится перечень актов ядерного терроризма, которые квалифицируются в качестве уголовных преступлений10.
Конвенция 2005 г. предусматривает принятие ратифицировавшими ее государствами в соответствии с их национальным законодательством мер по обеспечению наказания за соверше-
9 Часть из них, принятая до 1990 г., ратифицирована СССР. Российская Федерация, став правопреемницей СССР и ратифицировав принятые позже международные конвенции по борьбе с терроризмом, является участницей 11 универсальных конвенций. Их перечень, даты принятия и вступления в силу, выдержки из текстов см.: Борьба с международным терроризмом. Сб. документов.
10 См.: Жуков Г.П. Международное право и ядерный терроризм // Юрист-международник. 2006. № 2. С. 28-34; Змеевский А.В. Упреждающий шаг международного сообщества и борьба с ядерным терроризмом // Московский журнал международного права. 2006. № 2. С. 88-99.
ние подобных уголовных преступлений на основе принципа «либо выдай, либо суди». Согласно ее ст. 15 акты ядерного терроризма не могут оправдываться ссылками на то, что они являются политическими преступлениями, связаны с ними или совершены по политическим мотивам. Следует отметить, что впервые антитеррористическая Конвенция разработана международным сообществом на упреждение, т.е. действует до совершения террористических актов с использованием ядерного материала и других радиоактивных веществ. В Заявлении от 2 апреля 2005 г. МИД России С.В. Лавров подчеркнул, что это первый универсальный договор, направленный на предотвращение террористических актов массового поражения.
Именно такой перечень универсальных конвенций по борьбе с терроризмом получил признание ООН и других международных организаций.
Проблема разработки общепризнанного определения международного терроризма
Начиная с первого исследования международного терро-ризма11, проведенного Секретариатом ООН в 1972 г., международное сообщество все еще не достигло согласия относительно содержания этого понятия. Тем не менее, опираясь на правовые установления, закрепленные в универсальных конвенциях, ООН сосредоточивает усилия на завершении разработок и принятии единой международной конвенции, содержащей общепризнанное определение международного терроризма. Оно необходимо для объединения усилий всех государств-участников в борьбе и противодействии терроризму на международном, региональном и национальном уровне, а также в целях пресечения этих бесчеловечных деяний в любых формах и проявлениях. И все же не существует необходимого международного согласия относительно того, кто, какие силы должны нести ответственность за их совершение. Нет и ответа, пожалуй, на главный вопрос: мо-
11 См.: Резолюция «О террористической преступной деятельности». Принята Восьмым Конгрессом ООН, состоявшимся в Гаване 27 авг. -7 сент. 1990 г.
гут ли государства быть признаны субъектами ответственности за это тяжкое международной преступление.
Забегая вперед, следует сказать, что отсутствие общепризнанного определения международного терроризма стало препятствием для включения его в число составов международных преступлений, связанных с террористическими актами и насилием, отнесенных к юрисдикции Международного уголовного суда12.
Целью противодействия и пресечения таких опасных форм, как бомбовый и финансовый терроризм, получивших в 1990-е гг. широкое распространение, согласно Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН 51/210 от 17 декабря 1996 г. был учрежден Специальный комитет ad hoc для разработки международных конвенций и определения терроризма.
Исходя из определений, представленных в международных и региональных конвенциях, а также в национальном законодательстве государств, Специальный комитет продолжил свою работу и по составлению свода основных признаков террористической деятельности для включения их в проект всеобъемлющей конвенции в качестве составов международного уголовного преступления. Как считает Г.П. Жуков, в ней также должны использоваться и сохраняться те общие и совпадающие подходы, которые закреплены в «отраслевых» антитеррористических конвенциях, что будет способствовать эффективному сотрудничеству государств в борьбе с международным терроризмом13. Многие из этих признаков и критериев уже выявлены (например, цели террористических действий - дестабилизация общественного и государственного правопорядка, запугивание гражданского
12
Между тем при составлении перечня мер по борьбе с международным терроризмом Генеральная Ассамблея ООН в Резолюции 44/39 от 4 декабря 1989 г. (п. 31) указывала Комиссии международного права на необходимость продолжения работы по кодификации международного уголовного права и учреждению Международного уголовного суда. При этом подчеркивалось, что к его юрисдикции должны быть отнесены в том числе и деяния лиц, совершивших акты междуна-
родного терроризма.
13 См.: Жуков Г.П. Указ. соч. С. 33.
населения; применение жестоких методов и средств совершения терактов - неизбирательное насилие, массовое нарушение прав и свобод человека), определен круг физических и юридических лиц, подлежащих уголовной ответственности (исполнители, организаторы, спонсоры, пособники).
В многочисленных резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН и Совета Безопасности ООН по борьбе с терроризмом в ряду основных принципов указывается и общий принцип проведения государственными органами антитеррористических операций. Государства призваны осуществлять меры противодействия террористическим актам строго в соответствии с нормами международного права, в том числе с международными стандартами по правам человека и международным гуманитарным правом, соблюдая при этом требования законности проведения ан-
14
титеррористических мер и исключая всякий произвол .
Известный теоретик и практик в области международного права О.Н. Хлестов анализирует проблему определения международного терроризма в более широком контексте - процесса глобализации. Он акцентирует внимание на участии в террористической деятельности «иностранного элемента», когда: теракты направлены против иностранных государств, их граждан и юридических лиц; иностранные граждане участвуют в совершении терактов; иностранные государства прямо или косвенно участвуют или в любой форме поддерживают террористическую деятельность, а также участие в террористических актах их агентов или их граждан15.
Известно, что после трагических событий 11 сентября 2001 г. в США в результате чудовищных по разрушительным последствиям и человеческим жертвам террористических нападений в Нью-Йорке, Вашингтоне (округ Колумбия) и Пенсильвании Совет Безопасности ООН в Резолюции 1373 от 28 сентяб-
14 Основные принципы изложены в Декларации о глобальных усилиях по борьбе с терроризмом, принятой в рамках Резолюции Совета Безопасности ООН 1377 от 12 ноября 2001 г. См.: Борьба с международным терроризмом. Сб. документов. С. 424-425.
15 См.: Хлестов О.Н. Глобализация и борьба с международным терроризмом // Юрист-международник. 2003. № 2. С. 24-28.
ря 2001 г. интерпретировал ситуацию по ст. 51 Устава ООН в пользу права на самооборону и применения вооруженной силы. Совет признал такую практику правомерной. О.Н. Хлестов приходит по этому поводу к следующему выводу: «Именно такова была правовая основа ведения США военных действий против режима талибов в Афганистане (октябрь 2001 г.). В свете указанных событий и новой интерпретации ст. 51 Устава ООН о самообороне необходимо определить, при каком террористическом нападении возникает право на самооборону, учитывая его масштабы и другие характеристики, а также каким образом оно должно реализовываться (против кого и т.д.)»16. Он поднимает вопрос применительно к интерпретации ст. 51 Устава ООН.
Не секрет, что во многих случаях вооруженная сила применяется государствами как реакция на террористические нападения. Речь идет о довольно широко распространенной с начала 60-70-х гг. практике применения военной силы одними государствами в ответ на террористические нападения, совершенные другими государствами или террористическими группировками с их территории. При этом вооруженные контрмеры практически неизменно обосновываются применявшими их государствами как правомерные в силу права на самооборону.
В условиях роста числа и масштабов совершаемых актов международного терроризма, представляющих глобальную угрозу для международного мира и безопасности, подвергшиеся нападению государства осуществляют ответные меры путем применения военной силы. Стремясь получить санкцию Совета Безопасности ООН в оправдание военных действий, они ссылаются на право самообороны, закрепленное в ст. 51 Устава ООН17. Как отмечают исследователи проблемы, санкции в отношении мер принуждения ограничены рядом условий и обстоятельств, в частности, требованием соблюдения принципов необ-
16 Там же. С. 27.
17 Прибегали к аналогичным интерпретациям ст. 51 Устава ООН о праве на самооборону и США. Так, 15 апреля 1986 г. они подвергли бомбардировкам столицу Ливии г. Триполи в ответ на теракт в одной из дискотек Берлина, в результате которого погибли несколько американских военнослужащих.
ходимости и соразмерности, которые Международный суд ООН признал нормами обычного права в отношении самообороны, имплицитно присутствующими в Уставе ООН18.
Вследствие этого применение военной силы, обосновываемое ссылкой на самооборону, допустимо при наличии чрезвычайной ситуации, когда необходимость такой обороны безотлагательна или нападение уже совершено; более того, когда ответное действие, т.е. применение военной силы, крайне необходимо для поддержания или восстановления мира и безопасности. Наряду с этими существенными условиями реализации принципа необходимости признается исчерпание всех ненасильственных, мирных средств и возможностей урегулирования ситуации, возникшей в результате вооруженного нападения. Как видим, в конечном счете указанный принцип связан с общим принципом права, в соответствии с которым государства прибегают к военной силе только как к последнему средству противодействия -ultima ratio19.
Что касается принципа соразмерности применительно к определению терроризма, то в контексте международного гуманитарного права (МГП) выработан иной подход. Его воспроизводит в одной из своих работ Н.А. Зелинская. Она полагает, что при оценке акта терроризма требование соблюдения соразмерности не выдвигается. Обоснование такой позиции усматривается в том, «что акт терроризма не правомерен в принципе, безотносительно причин, мотивов, соизмеримости... Терроризм во всех своих проявлениях не подлежит оправданию ни целями, ни военной необходимостью, ни иными контекстуальными обстоятельствами. Использование неизбирательного насилия в отношении гражданского населения, против вооруженных сил государства, его служб безопасности и других госорганов делает терроризм средством ведения военных действий, то есть воен-
18 См.: Дафф Х. Реакция на события 11 сентября: рамки международного права // Российский бюллетень по правам человека. Вып. 15. М., 2001. С. 38.
19 Дафф Х. Указ. соч. С. 38.
ной стратегией»20. При этом в ходе вооруженных конфликтов нарушаются как нормы МГП и права человека, так и принципы и нормы международного права. Соответственно юридическая квалификация террористических акций однозначно должна быть признана как преступление, а их совершившие лица подлежат уголовной ответственности и наказанию21.
Дополнительно сошлемся на недавно представленный Бразилией проект конвенции «Ответственность при защите». В ней на каждое государство возлагается обязанность защищать свое население от массовых и наиболее бесчеловечных форм нарушения прав человека - геноцида, военных преступлений, этнических чисток и преступлений против человечности. Проект был внесен на 66-ю сессию Генеральной Ассамблеи ООН в ноябре 2011 г. В нем предусматривается, что военные действия в период применения силы должны осуществляться строго в соответствии с мандатом ООН, быть разумными (judicious), пропорциональными (соразмерными) и ограничены лишь теми целями, которые установлены ООН (п. 11 «f» проекта)22.
В то же время практика применения военной силы в ответ на террористические нападения породила серьезную проблему, связанную с правомерностью и законностью мер, предпринимаемых в ходе противодействия и пресечения террористической деятельности. Речь идет о методах и средствах ведения военных действий, которые сопряжены с вторжением на территорию иностранного государства или с массированными бомбардировками населенных пунктов под предлогом уничтожения террористов, как это происходило и происходит в Афганистане, Ливане, Панаме, Ираке, Ливии и др. Давая оценку подобной «убойной практике» Х.-П. Гассер указывает, что война с терроризмом «стала оправданием применения вооруженной силы против другой страны... когда нападение на третью страну превращает такую компанию в вооруженный конфликт»23.
20 Зелинская Н.А. Политические преступления в системе международной преступности. Одесса, 2003. С. 306-309.
21 См.: там же. С. 309.
22 А/66/551- S/ 2011/701 от 11 ноября 2011.
23 Гассер Х.-П. Указ. соч. С. 260-262.
Не менее существенным представляется и другой аспект данной проблемы. В ходе проводимых контртеррористических операций из-за недопустимых просчетов, явной небрежности и безответственности командиров, несоблюдения норм МГП жертвами оказываются гражданские лица. В период борьбы с терроризмом и осуществления антитеррористических операций на собственной территории силами спецназовских или армейских подразделений по схожим причинам их жертвами также могут стать и мирные граждане.
Так случилось при нападении вооруженных террористов на театральный центр на Дубровке в Москве в октябре 2002 г. Они захватили в заложники 912 зрителей и актеров. Во время операции по освобождению заложников спецназ применил ядовитый газ, опасный для жизни и здоровья людей. В результате от удушья погибли 136 мирных граждан (по другим данным - 174), находившихся в зрительном зале. Многие погибли или пострадали еще и от того, что своевременно им не была оказана необходимая и квалифицированная медицинская помощь. Врачи скорой помощи не знали, какой ядовитый газ был применен, их об этом не проинформировали.
Поступившая в 2003 г. жалоба «Финогенов и другие против России» в 2007 г. была признана Европейским судом по правам человека приемлемой по ст. 2 (право на жизнь) и ст. 3 (запрещение пыток) Конвенции о защите прав человека и основных свобод. В жалобе заявители обвиняли российские власти в необоснованном применении силы, неоказании заложникам своевременной медицинской помощи и недостаточно эффективном расследовании теракта.
Исходя из этих и многих других фактических обстоятельств, Суд сконцентрировался на рассмотрении вопроса о соблюдении российским государством международных обязательств по Конвенции о защите прав человека и основных свобод. В решении Суда поставлен главный вопрос: «Предприняло ли государство все возможные меры предосторожности при выборе средств и методов проведения спецоперации в целях исключить или свести к минимуму вероятность случайной гибели гражданского населения?». Суд установил, что имела место ненадлежащая подготовка и организация проведения спасательной опера-
ции; отсутствие обмена информацией и координации в действиях различных служб; неоказание своевременной и надлежащей медицинской помощи пострадавшим и т.п. В силу данных обстоятельств Суд посчитал, что государство нарушило свои обязательства, вытекающие из ст. 2 Конвенции (п. 266). Кроме того, поскольку проведение спасательной операции относится к исключительной компетенции властей, Суд признал ее неэффективность одной из причин гибели многих заложников. При этом Суд проводил параллель с аналогичными спецоперациями российских военнослужащих в Чечне и турецких спецслужб в юго-восточной Турции (п. 273). Суд отметил также многие нарушения, допущенные следственной группой при официальном расследовании действий властей. Не были допрошены все члены Оперативного штаба, сотрудники ФСБ России, лица, ответственные за решение об использовании газа. Наконец, Суд признал недопустимым уничтожение всех рабочих документов Оперативного штаба, которые могли бы стать основным источником сведений о планировании и проведении спецоперации (п. 278, 279, 280). В результате Суд пришел к выводу, что имело место нарушение обязательства Российской Федерации, вытекающего из ст. 2 Конвенции о праве на жизнь, и признал обоснованными претензии заявителей к качеству планирования и проведения спасательной операции, а также к эффективности расследования теракта. В связи с этим Суд взыскал с Российской Федерации в пользу 64 истцов около 1,24 млн евро и обязал Россию возместить заявителям судебные издержки на общую сумму около 30 тыс. евро.
В то же время Суд не нашел нарушений прав человека в решении властей применить силу для освобождения заложников и использовать в ходе штурма спецсредства. Кроме того, Суд не счел необходимым выносить отдельное решение по другим жалобам заявителей, сославшихся на ст. 3 Конвенции (запрещение
пыток)24.
24 См.: постановление Европейского суда по правам человека от 20 декабря 2011 г. // Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2012. № 9.
Резолюция 1373, принятая Советом Безопасности ООН в связи с чудовищными по жестокости и масштабам террористическими актами 11 сентября 2001 г. в США, содержала призыв ко всем государствам принять на национальном уровне дополнительные нормативные акты в целях предотвращения и пресечения любых проявлений и действий терроризма. Следует сказать, что многие государства предприняли ряд радикальных мер, в основном ужесточив контроль в отношении вызывающих подозрение иностранцев, беженцев и мигрантов. Допускается их принудительная высылка; использование «энергичных» методов допроса; ограничение уголовно-процессуальных гарантий, в частности, упразднение исконной процедуры habeas corpus, что ведет к отмене презумпции невиновности, а равно и к умалению права на независимый, беспристрастный суд. Многие юристы высказывали по этому поводу опасения, что формально противоправные, но узаконенные меры при проведении контртеррористических операций будут препятствовать соблюдению государствами обязательств, вытекающих из свода прав человека и международного гуманитарного права. Анализируя подобную практику, английский профессор А. Робертс констатирует, что в ходе военных операций, осуществляемых в целях пресечения террористической деятельности, наблюдается тенденция пренебрежения основными правовыми установлениями, что ведет к нарушению неотъемлемых прав человека. При этом он считает, что санкционированные правительством чрезмерно жестокие методы и средства содействуют лишь дальнейшему усилению террористической деятельности25.
Как бы подтверждая эти опасения, через полтора месяца после террористических атак в Нью-Йорке и Вашингтоне Президент США издал директиву «О порядке задержания, обращения и суда над определенными категориями неграждан в ходе войны против терроризма». Основное нововведение состояло в применении специальных военных судов, именуемых «комиссиями», для рассмотрения дел, связанных с террористами и их пособниками, без соблюдения надлежащих судебных процедур,
25 cm.: Roberts A. Counter-terrorism. Armed force and the laws of war // Survival. 2002. Vol. 44. P. 13.
таких как презумпция невиновности, запрещение использовать в качестве доказательств свидетельские показания, добытые секретным путем. Согласно директиве смертные приговоры выносятся 2/3 состава суда, включающего только офицеров. Допускаются превентивное задержание и арест лиц по неопределенным основаниям, если возникают подозрения об их участии в террористических актах, что равносильно произвольным арестам и задержаниям, запрещенным ст. 9 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. Задержанные могут длительное время оставаться в неведении относительно причин ареста и выдвигаемых против них обвинений. На них не распространяется процедура habeas corpus, которая предусматривает в обязательном порядке доставку арестованного к судье
26
для установления законности ареста .
Международная правозащитная организация Human Rights Watch справедливо указывала тогда, что возможность отступления от требований ст. 4 Пакта не является неограниченной и произвольной. Между тем США отказываются соблюдать именно нормы этой статьи, касающиеся иностранцев или военнопленных, захваченных в Афганистане, Ираке, большинство из которых зачастую бездоказательно считаются террористами. Такая участь постигла узников тюрем Гуантанамо и Абу-Грейб.
В настоящее время все чаще используют высокоточные технологии в диверсионных акциях, адекватных террористическим атакам, что делает возможным применять средство поражения на огромном расстоянии от запрограммированной цели. При этом и организаторы, и операторы нанесенного удара остаются неуязвимыми, а террор как средство ведения боевых действий все более опасным27.
26 Подробный анализ комплекса принятых в США законодательных и административных мер, затрагивающих в ограничительном режиме многие конституционные права и свободы, а также процедуры их обеспечения, см.: Гефтер В. «Мистификация» права - варианты ответов на вызов терроризма // Российский бюллетень по правам человека. Вып. 15. М., 2001. С. 25-33.
27 См.: Тузмухамедов Б.Р. О праве вооруженных конфликтов -новые сферы регулирования международного гуманитарного права //
153
С помощью таких технологий совершено более 20 мощных террористических атак по ракетным исследовательским центрам Ирана. В результате погибли несколько ведущих физиков-ядерщиков. В конце 2011 г. очередной взрыв прогремел в Исфахане, близ одного из центров обогащения урана. Помимо целенаправленного уничтожения известных ученых, террористические нападения предпринимались в целях запугать и других представителей этого научного сообщества28.
В качестве одного из главных средств ведения войны в Сирии отряды исламских боевиков постоянно используют терроризм. От взрывов огромной силы гибнут мирные жители, разрушаются города и села страны. Неоднократно совершаются террористические нападения на правительственные учреждения и силы госбезопасности в Дамаске. 18 июля 2012 г. там совершен крупнейший с начала военных действий в Сирии теракт. Он прогремел, когда в здании госбезопасности проходило совещание руководства вооруженных сил государства. Погибли министр обороны и министр внутренних дел Сирии. Ответственность за террористическую спецоперацию взяла на себя Сирийская Свободная Армия29. Ожесточенные бои ведутся за древнейший г. Алеппо - экономическую столицу и стратегический центр Сирии. Продолжаются взрывы в г. Хомсе - оплоте террористов, захвативших и разрушивших половину жилой части города, расправившихся с большинством мирных жителей. По сведениям Комиссии наблюдателей ООН, с начала гражданской войны в Сирии погибло около 60 тыс. человек. Беженцами стали сотни тысяч жителей страны. При этом Комиссия признала, что насилие против жителей исходит как от правительственных войск Сирии, так и от сил оппозиции, основную часть кото-
Ежегодник Российской ассоциации международного права - 2009. СПб., 2010. С. 79-85.
28 См.: Сурков Н. Ирану объявили диверсионную войну. Иностранные спецслужбы всерьез взялись за ракетную программу Исламской Республики // Независимая газета. 2011. 6 дек.
29 См.: Фещенко В. Конец «Вулкана» // Российская газета. 2012. 19 июля.
рых составляют наемники из арабских стран (Саудовской Аравии, Катара, Арабских Эмиратов и др.).
Принимая участие в работе научно-практической конференции Российского Совета по международным делам (март 2012 г.), Д.А. Медведев отметил, что в последнее время возросло количество желающих в обход ООН прибегнуть к использованию силы для решения своих задач. Но за всем тем, что происходит, очень часто просматривается ущербная логика и психология войны30. Действительно, о подобных намерениях свидетельствует и заявление представителя Госдепартамента США от 27 июля 2012 г., в котором он призвал западные и другие страны решать вопросы, связанные с ситуацией в Сирии, за пределами Совета Безопасности ООН и независимо от него.
Борьба с международным терроризмом на региональном и национальном уровне
Борьба с международным терроризмом в целях его предотвращения и ликвидации ведется на региональном уровне усилиями Совета Европы, Европейского союза, Организации африканского единства, Организации американских государств, Ассоциации регионального сотрудничества стран Южной Азии. В ней активно участвует Содружество Независимых Государств (СНГ).
К настоящему времени принято семь региональных актов: Европейская конвенция о пресечении терроризма 1977 г.; Конвенция Организации американских государств о предупреждении и наказании актов терроризма, имеющих международный характер и совершаемых в форме преступлений против лиц и вымогательства 1971 г.; Арабская конвенция о борьбе с терроризмом 1998 г.; Конвенция Организации Исламская конференция о борьбе с международным терроризмом 1999 г.; Конвенция Африканского единства по предотвращению и борьбе с терроризмом 1999 г.; Региональная конвенция Южно-Азиатской ассоциации регионального сотрудничества о пресечении терроризма 1987 г.; Договор о сотрудничестве государств - участников СНГ
30 См.: Российская газета. 2012. 26 марта.
в борьбе с терроризмом 1999 г. Весомый вклад в борьбу с терроризмом вносит и авторитетная межгосударственная региональная Шанхайская организация сотрудничества (ШОС), отметившая в 2011 г. 10-летие своей деятельности. Ее членами являются шесть государств: Китай, Россия, Казахстан, Киргизия, Таджикистан, Узбекистан и три государства, имеющих статус наблюдателей31.
Началом борьбы с терроризмом послужило подписание Европейской конвенции о выдаче 1957 г.32, хотя этот документ не был напрямую связан с характерными для терроризма признаками и охватывал многие составы уголовных преступлений. В Конвенции ставилась цель унификации норм в отношении выдачи и закреплялись обязательства государств, основанные на определенных условиях; состав преступлений, по которым осуществляется выдача или она исключается; зависимость выдачи от сроков наказания. В качестве принципа сформулирована недопустимость выдачи за политические преступления (п. 1 ст. 3); она также недопустима, если просьба о выдаче сделана в целях судебного преследования или наказания лица в связи с его расой, религией, национальностью или политическими убеждениями (п. 2 ст. 3). В выдаче может быть отказано, если не предоставлены достаточные гарантии того, что смертный приговор не будет приведен в исполнение.
За Конвенцией 1957 г. последовал еще ряд конвенций, связанных с различными аспектами института выдачи; о взаимной правовой помощи по уголовным делам (1959 г.); о международ-
31 Основными целями этой многофункциональной организации являются обеспечение мира, общей и неделимой безопасности и стабильности в регионе. Особое внимание уделяется борьбе и пресечению терроризма, наркотрафика и трансграничной организованной преступности. На саммите глав государств - участников ШОС в июне 2012 г. была принята программа сотрудничества государств-членов в борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом на 2013-2015 гг. В ней определены меры и механизмы реагирования на ситуации, ставящие под угрозу мир, безопасность и стабильность в регионах, развивать сотрудничество и партнерство. См.: Российская газета. 2012. 6 июня.
32 Конвенция вступила в силу 18 апреля 1960 г., для Российской Федерации - 9 марта 2000 г.
ной действительности судебных решений по уголовным делам (1970 г.); о передаче разбирательства уголовных дел (1972 г.).
В январе 1977 г. была заключена Европейская конвенция о пресечении терроризма. Значение этого небольшого по объему документа (16 статей) состоит прежде всего в том, что он напрямую связан с целями принятия эффективных мер по обеспечению неотвратимости уголовного преследования и наказания лиц, совершивших акты терроризма. Более того, в Конвенции содержится перечень составов террористических преступлений, сформулированных в соответствии с положениями шести основополагающих международных конвенций по борьбе с терроризмом (ст. 1). В соответствии со ст. 2 договаривающиеся стороны могут пополнить этот перечень иными, не указанными в ст. 1, серьезными насильственными преступлениями против жизни, физической неприкосновенности или свободы личности. В него может быть также включено причинение ущерба имуществу, тем самым создается опасность для людей (п. 2). В ст. 5 подтвержден принцип недопустимости выдачи, если это касается преступлений, предусмотренных в ст. 1 и 2, и явной целью уголовного преследования или наказания лица являются его раса, религия, национальность и политические взгляды. Если договаривающаяся сторона не выдает лицо, подозреваемое в преступлениях, предусмотренных в ст. 1, другой стороне по ее просьбе о выдаче, то она обязана без каких-либо исключений и необоснованных задержек передать дело для уголовного преследования своим компетентным органам (ст. 7). Договаривающиеся государства оказывают друг другу взаимную правовую помощь в связи с судебным разбирательством по ст. 1 и 2. Затем в 2005 г. в Варшаве одновременно были заключены Конвенция Совета Европы об отмывании, выявлении, изъятии, конфискации доходов от преступной деятельности и финансировании терроризма и Конвенция Совета Европы о предупреждении терроризма.
Наиболее значимым европейским документом в борьбе с международным терроризмом стали Руководящие принципы в области прав человека и борьбы с терроризмом, принятые Комитетом министров Совета Европы 11 июля 2002 г. Представляя
этот документ, Генеральный секретарь СЕ В. Швиммер заявил, что преступное террористическое нападение 11 июля 2001 г. в США было воспринято в мире как прямая атака на фундаментальные ценности прав человека, демократии и правового государства. Он подчеркнул, что Совет Европы незамедлительно отреагировал рядом инициатив как в правовом плане, так и превентивными мерами в целях ориентации государств на адекватный и соразмерный ответ агрессивным вызовам терроризма.
Главный смысл и направленность этого документа - соблюдение правовых гарантий, являющихся в демократическом государстве высшим приоритетом. В борьбе с терроризмом государство должно использовать весь арсенал правовых средств для подавления и предотвращения террористической деятельности, но при этом не прибегать к мерам, подрывающим собственные фундаментальные ценности, которые оно призвано защищать, в противном случае оно рискует попасть в ту самую ловушку, которую терроризм расставляет демократии.
Как считает Генеральный секретарь СЕ, Руководящие принципы одновременно отвечают требованию эффективности и уважению прав человека. В результате В. Швиммер приходит к выводу: «Перед нами первый международный юридический текст по правам человека и борьбе с терроризмом»33. Следует отметить, что Руководящие принципы не были «первым международным юридическом текстом». В рамках ООН ему предшествовало большое количество резолюций Генеральной Ассамблеи, посвященных именно данному аспекту проблемы (например, резолюции от 19 декабря 2001 г. 56/160 «Права человека и терроризм», от 18 декабря 2002 г. 57/219 «Защита прав человека и основных свобод в условиях борьбы с терроризмом» и многие
34ч
другие ).
Сопоставление текстов региональных конвенций и соглашений свидетельствует о том, что представленные в них определения весьма схожи по содержанию. Так, в п. 2 ст. 1 Конвенции Организации исламской Конференции по борьбе с терроризмом 1999 г. изложены основные черты терроризма и исходящие от
33 Борьба с международным терроризмом. Сб. документов. С. 447.
34 См.: там же. С. 329-337, 343, 354, 378.
него угрозы и вызовы. Также указано на создание террористическими нападениями рисков и разрушительного воздействия на окружающую среду, публичную и частную собственность. В этой же статье подчеркивается, что терроризм создает угрозу для стабильности, территориальной целостности, политического единства и суверенитета независимых государств. Это положение об исходящей от терроризма угрозе суверенитету прочитывается как указание на государственный терроризм35.
В п. 3 ст. 1 Конвенции дано определение террористических преступлений, их целей и объектов, а в п. 4 приводится перечень универсальных конвенций, к соблюдению и имплементации которых в национальном законодательстве призываются все договаривающиеся стороны36.
Арабская Конвенция о борьбе с терроризмом 1998 г. также содержит в ст. 1 (п. 2 и 3) идентичные определения терроризма и квалификацию терактов в качестве преступления. Указано и на угрозы органам власти с тем, чтобы принудить их выполнить политические требования или отказаться от определенной политики, а также поднять восстание с намерением свергнуть существующий режим.
В то же время, опираясь в первую очередь на религиозные догматы, в основе которых согласно Конвенции лежат принципы и моральные ценности исламского шариата, отрицающие все формы насилия, экстремизма и терроризма, она призывает договаривающиеся стороны защищать человеческие права и свободы в соответствии с принципами и нормами международного права
35 Между тем в вооруженных конфликтах последних лет, перерастающих в гражданские войны с участием третьих стран, применяется военная сила под предлогом «гуманитарной» интервенции, что свидетельствует о нарастании угрозы государственного терроризма. Наметилась тенденция действовать при этом за пределами полномочий Совета Безопасности вне рамок Устава ООН. Очевидно, что проблемы государственного терроризма должны быть урегулированы на уровне принципов и норм международного и гуманитарного права.
36 См.: Борьба с международным терроризмом. Сб. документов. С. 275-286.
и к сотрудничеству между народами в целях установления ми-
37 ра37.
Названные конвенции государств, многие из которых освободились от колониальной зависимости, отличает подтверждение в них еще одного важного для них неотъемлемого права народов бороться против иностранной оккупации, колониальных и расистских режимов всеми средствами, включая вооруженную борьбу за освобождение своих территорий, и отстаивать свои права на самоопределение и независимость в соответствии с целями и принципами Устава и резолюций ООН.
Важным правовым документом, обобщающим и кодифицирующим правовые и организационные основы борьбы с терроризмом в формате национального законодательства государств -членов СНГ, является Модельный закон о борьбе с терроризмом, принятый Межпарламентской Ассамблеей этих государств 8 декабря 1998 г.38
Закон составлен с учетом и опорой на основные положения, закрепленные в универсальных конвенциях по борьбе с международным терроризмом. Соответственно к террористической деятельности отнесены деяния, направленные на совершение террористических акций: подстрекательство, призывы к насилию в террористических целях; создание незаконных военизированных формирований или преступных организаций в целях совершения террористических акций, а равно и участие в них; вербовка, вооружение и привлечение террористов; финансирование террористических организаций или террористов; пособничество в подготовке или совершении террористических актов.
Основные цели государств - участников СНГ в борьбе с терроризмом определены в ст. 4 Модельного закона. Это: защита личности, общества и государства от терроризма; предупреждение, выявление, пресечение и устранение причин и условий, способствующих террористической деятельности.
Согласно основополагающим нормативно-правовым принципам и положениям, содержащимся в данном документе,
37 См.: Борьба с международным терроризмом. Сб. документов. С. 266-274.
38 См.: там же. С. 565-662.
включая Договор о сотрудничестве государств - участников СНГ в борьбе с терроризмом от 4 июля 1999 г., одним из главных направлений сотрудничества признаны совершенствование правового обеспечения борьбы с терроризмом и антитеррористического законодательства в странах СНГ (ст. 41 Модельного закона).
Национальные законы о борьбе с терроризмом в государствах-участниках СНГ были приняты в период 1999-2003 гг.39
В Российской Федерации первый закон о борьбе с терроризмом был принят 25 июля 1998 г. Его сопоставление с Модельным законом указывает на их сходство. Прежде всего это касается основных принципов, методов и средств, применяемых в борьбе с терроризмом. Причем в статьях рассматриваемых актов, содержащих перечень этих принципов (соответственно ст. 2 и 3), первым указан принцип законности, соблюдение которого особо значимо при проведении государством контртеррористических операций и защите жизни и здоровья мирных граждан. За ним следуют не менее важные принципы - приоритет мер предупреждения терроризма (п. 2) и неотвратимость наказания за осуществление террористической деятельности (п. 3).
6 марта 2006 г. был принят Федеральный закон № 35-ФЗ «О противодействии терроризму»40. В него включена ст. 1 «Правовая основа противодействия терроризму»; ст. 2 пополнена новыми принципами. На первое место выдвинут принцип обеспечения и защиты основных прав и свобод человека и гражданина (п. 1); на втором месте - принцип законности (п. 2), что правомерно и логично, ибо он служит механизмом защиты конституционных прав человека и гражданина. Далее следует «приоритет защиты прав и законных интересов лиц, подвергающихся террористической опасности» (п. 3). Принцип комплексного применения мер противодействия дополнен требованием системности их использования (п. 5). В расширенном формате изложен принцип сотрудничества государства с общественными религиозны-
39 См.: Борьба с международным терроризмом. Сб. документов. С. 565-662.
40 СЗ РФ. 2006. № 11. Ст. 1146.
ми объединениями и иными организациями, а также гражданами в противодействии терроризму (п. 6). Закреплен принцип недопустимости политических уступок террористам (п. 11). Включен новый принцип - соразмерность мер противодействия степени террористической опасности (п. 13).
Ряд новых положений вышеназванного Закона направлен на решение актуальных проблем, связанных с применением Вооруженных Сил РФ в борьбе с международной террористической деятельностью за пределами Российской Федерации (п. 4 ст. 6). Выполнению Вооруженными Силами РФ задач по пресечению международной террористической деятельности за пределами территории РФ посвящена ст. 10. Особое значение приобретает и ст. 11, в которой предусмотрены меры и временные ограничения, допустимые при введении правового режима контртеррористической операции.
Анализ указанных статей свидетельствует о том, что существенные изменения были внесены с тем, чтобы впредь избежать тех очевидных нарушений прав человека и процессуальных норм, которые допускались ранее при проведении контртеррористических операций в Беслане, театральном центре «Норд-Ост», московском метро и в практике пресечения терактов во
41
многих других местах .
И все же, несмотря на усилия, предпринимаемые федеральной властью по противодействию терроризму, ситуация на Се-
41 В конце июля 2012 г. дерзкая террористическая акция была совершена в Казани против Председателя Духовного Управления мусульман муфтия Татарстана Ильдуса Файзова и его заместителя В. Якупова. Террористическое нападение было совершено салафитами, проникшими в центр России из Дагестана. Их идеология основана на нетерпимости и враждебном отношении к традиционным ценностям ислама. Они призывают к джихаду на территории Республики. По данным МВД Татарстана, за последние два года были ликвидированы четыре масштабные салафитские группировки, готовившие террористические акции. Госсовет Республики поручил Правительству Татарстана подготовить проект федерального закона, направленный на совершенствование законодательства о противодействии религиозному экстремизму. См.: Конфликт. Или мы их, или они нас // Московский комсомолец. 2012. 4 авг.
верном Кавказе, в Дагестане, Ингушетии остается крайне
42
напряженной .
Анализируя преступные проявления и порождающие их условия, а также положение, сложившееся в России, авторы исследования о современном терроризме указывают на низкую результативность борьбы с ним. Ответственность за совершение террористических актов почти нулевая, организаторы опаснейших преступлений практически недосягаемы для правосудия. Раскрываемость терроризма крайне низка и колеблется в пределах 5-20% от числа зарегистрированных терактов43.
Тяжесть последствий террористических атак приводит к выводу о расширении социальной базы и росте субъектов терроризма. А это является прямым следствием укрепления связей между государственным, международным и внутренним терроризмом, что, в свою очередь, превращает его в долговременный и крайне опасный фактор современной жизни. Новые вызовы и угрозы, которые исходят от терроризма, приобретают глобальные масштабы и свидетельствуют прежде всего о том, что мир не становится безопаснее. Терроризм во всех своих формах и проявлениях остается опаснейшей угрозой современной цивилизации и обеспечению мира и безопасности на планете. Поэтому только на основе согласованных и скоординированных усилий международного сообщества и с использованием арсенала международно-правовых средств можно будет эффективно противодействовать терроризму.
42 В этих республиках помимо социально-политических факторов, массовой безработицы, коррупции, роста преступности ситуация обострилась и по причине вытеснения из Чечни основных сил террористического подполья. В Дагестане теракты происходят чуть ли ни ежедневно. Они совершаются группировками салафитских экстремистов, которые представляют наиболее радикальное течение исламизма ваххабитского толка.
43 См.: Шульц В.Л. Лунеев В.В. и др. Указ. соч. С. 7, 43-46.
