CC BY
46
2002.04.026. ЕВРОПЕЙСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ И РОССИЯ: ОПЫТ ПРОШЛОГО И НАСТОЯЩЕГО. (РОССИЙСКОЕ ГОСУДАРСТВО В КОНТЕКСТЕ ЕВРОПЕЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА): Междунар. конф., провед. Ин-том Европы РАН совместно с Фондом им. Фридриха Эберта (Германа) 30-31 октября 2000 г. в Москве // Совр. Европа. - М., 2001 г.
- № 15, с. 32-89.
В реферируемой статье дается обзор международной конференции, проведенной Ин-том Европы РАН совместно с Фондом им. Фридриха Эберта (Германия) 30-31 октября 2000 г. в Москве/
Открывая конференцию, директор Ин-та Европы РАН академик Н.П.Шмелев сказал: Конференция посвящена одной из самых острых и актуальных проблем не только для России, но и для многих других стран
- федерализму в современных условиях. Для построения стабильной, демократичной, процветающей России вряд ли существует более животрепещущая проблема, чем проблема федерализма. И до Октябрьской революции, и после нее Россия всегда была не искусственным, а органичным, естественным государственным образованием. Но, вместе с тем, и трагедия Беловежской Пущи произошла, несомненно, не на пустом месте: многие десятилетия вплоть до распада СССР доходы государства собирались по принципу 95% в Центр, 5% - в Республики, а общие масштабы и структура основных расходов определялись почти исключительно решениями центральных властей.
Однако и после 1991 г., уникального в его исторической безответственности лозунга «Берите суверенитета столько, сколько сумеете проглотить», между Центральными и региональными властями началось упорное изнурительное перетягивание каната в отношении компетенции и ответственности тех и других, в особенности в отношении бюджетных доходов и расходов. Несмотря на то, что никакой устойчивой формулы за 90-е годы так и не удалось выработать, на какое-то время удалось достичь близких к западным пропорций - 50:50, однако ненадолго. Сегодня она уже составляет 63:37 в пользу Центра. При этом самый важный для дальнейших судеб российской демократии вопрос о реальной компетенции и доходах местного самоуправления за 90-е годы никак не решался.
Основной доклад под названием «Необязательный федерализм для России: опасности для страны» был сделан В.П.Фёдоровым, зам. директора Ин-та Европы РАН.
Мировой опыт учит: многонациональные империи, сформировавшиеся по национально-территориальному признаку, имели обыкновение
разваливаться. Зададим почти риторический вопрос: почему, например, Германии, в отличие от России, не грозит территориальный распад; почему федеральные земли Бавария, Саксония и Тюрингия, которые называют себя республиками, не могут сравниться по своему положению с Татарстаном или Башкортостаном? Статус немецких федеральных земель, где проживают в основном немцы, не является источником опасности для немецкого федерализма, в то время как титульные нации в российских республиках в определенных условиях отдадут предпочтение своей государственности, а не федеральной. В РФ республики имеют свое гражданство; обозначилась этнизация республик за счет оттока так называемого некоренного населения, так что в будущем число республик с нерусским большинством может возрасти (сейчас их семь).
Следует сделать существенную оговорку: сепаратизм внедряется сверху и, охватывая людей, становится мощной силой; особенно пагубную роль играют при этом местные радикальные политики и представители интеллигенции. Регионы страны в большинстве не стали оплотом демократии, она насаждается там из Центра, при сильном сопротивлении глав субъектов Федерации, превративших или желающих превратить последние в свои вотчины, часто семейные и криминализованные. Следует приветствовать тот факт, что сейчас между Президентом страны и главами субъектов есть такой институт, как полномочный представитель президента в федеральном округе. Претензии республик снижаются до уровня отдельно взятого округа, и всякий, выходящий за эти пределы сепаратизм будет обращать на себя внимание уже на ранней стадии и подвергаться коллективному воздействию со стороны остальных членов округа.
Х.П.Шнайдер, директор Ин-та по изучению проблем федерализма (Германия), отмечает, что мир сегодня переживает этап, для которого характерно снижение значения национального государства как такового. При этом возрастает роль международных организаций, и, с другой стороны, усиливается значимость структур более низкого уровня - отдельных регионов, составных частей государства. Федеративное государство отличается не только децентрализацией власти; его стабильность обеспечивает баланс между элементами централизации и децентрализации. Федерализм состоит из противоречий, но достаточно продуктивных, поскольку они снова подводят к необходимости компромиссов. При этом его колоссальным преимуществом является то, что он обеспечивает
внутренний мир в этнически, религиозно, культурно разнородном государстве, предотвращает центробежные тенденции.
Основное противоречие федерализма в том, что мы имеем дело с различными суверенитетами. Соответственно, люди обладают различными идентичностями. Можно быть гражданином Евросоюза, немцем и баварцем одновременно. Можно быть гражданином Российской Федерации и Татарстана. Важно осознавать и правильно оценивать это соотношение.
Елингер, профессор Венского ун-та (Австрия), отметил, что Австрия, правопреемник Австро-Венгерской монархии, была образована как федеративное государство, хотя и обладала наиболее однородной национальной структурой. Это централизованное федеративное государство.
Н.В.Павлов, ведущий научный сотрудник ИМЭМО РАН, ставит вопрос в иной плоскости - а нужен ли сегодня федерализм Российской Федерации? В отличие от Германии, которая в принципе является мононациональной страной, источником всех бед для российской государственности был и продолжает оставаться национальный вопрос. На руинах СССР появилось 15 самостоятельных и суверенных государств, но лишь одно из них именуется федерацией - Россия. Она построена по тому же национальному признаку, который стал причиной крушения советской империи. Около половины из 89 субъектов РФ - это национальные государственные образования, причем в большинстве из них титульная нация отнюдь не является большинством. Самыми порочными следствиями федерализма национального толка являются рост межнациональной розни, клановость, нарушение основного принципа демократии - правила большинства и забвение главного принципа федерализма - защиты меньшинства. «Национальный федерализм» ведет к расшатыванию всех устоев демократического республиканского правового государства.
Автор решительно выступает за конституционную реформу, которая предусматривала бы сокращение административно-территориальных единиц и отказ от их формирования по национальному признаку; перевод национальных отношений в плоскость создания национально-культурных автономий с самыми широкими правами, что позволит сразу же вывести из-под удара территориальную целостность страны и резко снизить уровень национального противостояния.
О.В.Морозов, депутат Госдумы, руководитель депутатской группы «Регионы России», отмечает, что формально российскому федерализму всего семь лет. Ясного плана построения федерации у Федерального цен-
тра не было. До 1999 г. политический процесс развивался неоднозначно; на каждом его рубеже возникал момент, когда было неясно, устоит ли Федеральный Центр, или оппозиция способна изменить ситуацию. В подобные минуты Федеральному Центру оказывала поддержку региональная элита, а тот расплачивался за это соответствующими уступками. При написании новой конституции РФ приходилось постоянно заключать компромиссы, в которых Федеральный Центр уступал больше, правда, ради обеспечения поддержки со стороны субъектов Федерации. Забота о выстраивании отношений с субъектами отходила на второй план. Поэтому появились многоуровневые субъекты Федерации. Есть города федерального значения - столицы, республики, края, области, автономные округа. В то же время все то, о чем не договорились субъекты Федерации и Федеральный Центр, было отнесено к системе совместного ведения, что отражено в ст. 72 Конституции. Де-факто появилась единственная возможность разделить полномочия между Федеральным Центром и субъектами Федерации: подписывать двусторонние договоры.
После 1999 г. в России произошли серьезные перемены: появился президент, готовый к серьезным политическим решениям: изменилась Государственная Дума, теперь в ней такой расклад сил, который позволяет получать от нее поддержку в пользу принципиальных решений исполнительной власти. Центр обозначил обратную тенденцию, стремясь восстановить выгодный ему баланс полномочий и интересов; он действует объективно в правильном направлении, забирая излишки того, что уступил, отдал субъектам Федерации на первом этапе строительства новой России.
Далее развернулась дискуссия, в которой приняли участие представители аппарата Совета Федерации.
П.А.Федосов, зам. Начальника Информационно-аналитиче-ского управления Совета Федерации, заявил: утверждение О.В.Морозова о том, что Россия имеет «федеративную природу», не бесспорно. Из истории нашего государства этого не следует: царская Россия была империей с чрезвычайно высоким уровнем централизации и унитаризации метрополии и некоторыми особенностями управления на окраинах. Советское государство было федерацией только по названию. Мировой опыт также не говорит о том, что большое по территории государство может развиваться только как федерация. Есть, например, опыт огромного и унитарного Китая. В России проживают крупные нацменьшинства, которые составляют около 15% населения. Но создание национальных
квазигосударств в качестве способа реализации специфических интересов этих меньшинств - далеко не единственный и, уж конечно, не самый эффективный способ решения национального вопроса из тех, что выработаны человечеством.
Таким образом, федерализм для России - не судьба, а рациональный выбор, продиктованный совершенно реальными обстоятельствами: необходимостью приближения власти к гражданину в процессе общей демократизации, усложнения систем управления и т.д. В этом смысле федерализм в России - эксперимент с не предопределенным заранее исходом.
Недавняя мера, принятая в сфере федеративного строительст-ва -Указ о создании федеральных округов, - это понятная и оправданная попытка вынести надзорные органы из регионов, где они неизбежно оказываются в зависимости от региональных властей.
В.И.Васильев, зам. Начальника Управления международных связей Совета Федерации, отметил, что, согласно геостратегии некоторых зарубежных экспертов для Евразии, на месте России следовало бы создать конфедерацию, состоящую из Европейской русской республики, Сибирской и Дальневосточной республик. О чем же говорит международный опыт? Федерализм в разных странах приобретает различные формы. Швейцарские ученые, граждане страны с устоявшимися федеративными традициями, отмечают, что федерализм предполагает различия, формирует плюрализм мнений и сил в их соперничестве, т.е. уважает законы и сложные реальности жизни общества. В условиях Швейцарии это реализовано таким образом, что федералистское союзное государство состоит из сильных кантонов, что отвечает стремлениям многоязычного народа активно участвовать в процессе принятия политических решений, а также стремлению к региональной, определенной законодательными рамками автономии.
Австрию характеризуют как «союзное государство на федеративной основе особого рода - с федералистскими признаками, но унитарным содержанием». Федерализм служит интеграции и стабильности общества; он помог обеспечить сохранение единства государства.
Для России особенно интересен богатый опыт федеративного устройства ФРГ. Речь, разумеется, идет не о механическом переносе конституционно-правовой практики, а о методологии поиска оптимальной модели государственного устройства страны с учетом ее традиций и менталитета граждан.
Полезными, например, представляются такие элементы немецкого кооперативного федерализма, как регулярные встречи канцлера с руководителями субъектов Федерации, конференции на уровне премьер-министров земель, консультации отраслевых министров регионов. Опыт современного бундесрата также может быть использован в практической деятельности верхней палаты российского парламента. Бундесрат дает красноречивый ответ на поиск отечественных теоретиков и практиков оптимального варианта «второй палаты», которая в лице опытных региональных политиков и чиновников отфильтровывает политизированные законопроекты, гасит идеологизированные дискуссии, является надежной опорой канцлера при проведении реформ. Интересен принцип ротации руководства бундесрата, согласно которому его президент и заместители меняются ежегодно (члены австрийского Федерального совета такую ротацию производят раз в полгода), что придает динамизм работе руководящих органов, исключающих застой и известные негативные явления (с. 76).
В целом, к характерным чертам германского федерализма можно отнести следующие:
1. Федеративное государство как общую структуру, состоящую из территориальных единиц, обладающих немалой автономией и принимающих участие в формировании воли федерации через общенациональный парламентский механизм, в данном случае бундесрат (федеральный совет).
2. Элементы федерализма гарантированы конституцией, которую, в отличие от обычного закона, очень сложно изменить.
3. Четко функционирует механизм по разрешению конфликтов в федеральном конституционном суде или согласительной комиссии из представителей бундесрата и бундестага, стремящихся к поиску политического консенсуса.
4. Государство и составляющие его субъекты федерации располагают гарантированным механизмом финансовой автономии.
И, наконец, федерализм предполагает высокую политическую культуру граждан.
Ю.А.Борко (Ин-т Европы РАН) рассматривает проблемы современного международного опыта федерализма и его приемлемость для России. Само понятие федерации изменилось по сравнению с XIX и началом ХХ в. Что такое Европейский союз? Термин «федерация» из лексикона его руководителей просто изгнан, однако элементы федерализма
заложены в механизм принятия решений. Одновременно присутствует тенденция к централизации принятия решений. С начала 70-х годов торговые договоры с третьими странами заключает только ЕС, действуя от имени всех государств-членов, которые делегировали ему это право. А с января 1999 г. осуществляется и единая валютная политика. Правом эмиссии евро - коллективной валюты 11 государств, вошедших в ЭВС, наделен исключительно Европейский центральный банк, которому напрямую подчинены центральные банки этих стран. Так что с точки зрения принципов и механизмов управления ЕС - форменный гибрид (унитаризма, федерации и конфедерации).
Вероятно, качеством гибридности будет отличаться и формирующаяся Российская Федерация, считает В.С.Рыкин, зам. руководителя Центра германских исследований Ин-та Европы РАН. Федерализм сегодня - это мировое явление: примерно два десятка стран из более 200 существующих государств. Это Индия и Пакистан, латиноамериканские государства Аргентина и Бразилия, Венесуэла и Мексика. Это США и Канада, Австралия и Танзания. По численности же населения в них проживает более половины жителей земного шара. Иными словами, федерация - альтернатива дроблению человечества по этническому признаку. Однако необходимым условием федерации является демократическое устройство общества. Тоталитаризм и федерализм несовместимы.
Для многонациональной России этничность - особая проблема, которую она «обречена» решать. По переписи населения 1989 г., в РФ 81,5% составили русские. Сегодня их доля возросла до 85% и продолжает увеличиваться в связи с вынужденной миграцией (более 25 млн. русских проживают за пределами России). Таким образом, Россия в какой-то степени становится мононациональным государством. Лишь 35,5% нерусских находятся в своих национальных образованиях на территории России и реально претендуют на суверенитет. Они составляют 6,6% населения нашей страны. В 32 национальных единицах (21 республике, одной области и десяти автономных округах) эти этносы отнюдь не везде представляют большинство жителей. Основные народы составляют большинство в Северной Осетии, Чечне, Ингушетии, Чувашии, Туве, Кабардино-Балкарии. В полиэтничном Дагестане десять местных народов образуют 80,2% всего населения. А в Калмыкии - лишь 11,8%.
В целом, славянская группа языков составляет 87%. На втором месте - алтайская и тюркская. Приведенная статистика необходима для
более полного понимания «национального вопроса» в условиях федеративного государства.
H.П.Шмелев, подводя предварительные выводы по итогам дискуссии, подчеркивает:
I. Важность европейского опыта, который дает как положительные, так и отрицательные примеры (Распад Австро-Венгрии в 1918 г., распад Югославской федерации в наше время).
2. Элементы федерализма наблюдались и в царской России, когда отдельным ее субъектам предоставлялись особые суверенные права (Польша, Финляндия, Бухарский эмират). Да и в советский период была предпринята широкомасштабная попытка федеративного устройства. Три ее важнейших субъекта - Россия, Украина и Белоруссия - воспользовались конституционным правом на самоопределение путем выхода из Союза.
3. Федеративное устройство России - это эффективное средство против сепаратизма. Расчленение России может произойти не только по этническому признаку, но и по территориальному (При-морье, Калининградская область). Такой огромной территорией, как Россия, нельзя управлять лишь из одного центра. Нужны мощные субъекты Федерации, наделенные конституционными правами. Деление на 89 субъектов - не окончательное.
4. В России крайне слабо разработана система местного самоуправления. Если так называемое «низшее звено» управления, самое близкое к человеку, не будет хорошо функционировать, то будет хромать и все федеративное устройство.
Т.М. Фадеева
