CC BY
33
_2002.01.035. ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ПРЕДОТВРАЩЕНИЕ И ПРАКТИЧЕСКОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ БАНКОВСКИХ КРИЗИСОВ В ШВЕЦИИ. Legal prevention and practical management of bank crises: The Swedish experience: A report on a Swedish-Russian Seminar in Stockholm, June 19-21, 2000. - Stockholm, 2001. - 29, 3 p. - (The Swed.-Russ. Coop. progr. at the Swed. ministry of finance).
Доклад шведско-русского семинара по вопросам регулирования банковских кризисов, состоявшегося в июле 2000 г. в Стокгольме, содержит изложение выступлений шведских финансистов, анализирующих причины и методы преодоления банковского кризиса в Швеции в начале 90-х годов.
Причины банковского кризиса в Швеции, считают С.Виотти и П.Энглунд, кроются в особенностях экономической политики страны в течение двух предшествующих кризису периодов - 70-х годов (политика жесткого государственного регулирования) и 80-х годов (политика дерегулирования).
Политика регулирования выражалась в том, что правительство использовало Центральный банк (ЦБ) как инструмент распределения финансовых ресурсов страны так, как оно считало нужным. Предпочтение отдавалось финансированию все возрастающего дефицита государственного бюджета и амбициозной жилищной программы как важной части системы благосостояния. Были введены ограничения относительно суммы предоставляемых банками кредитов и уровня процентной ставки. Финансовый сектор в тот период не соответствовал рыночным критериям - не было как такового ни денежного рынка, ни рынка облигаций, ни рынка опционов и фьючерских контрактов. Рынок акций превалировал над всеми другими. Существовали также серьезные ограничения в отношении иностранной валюты и почти полный запрет на международные финансовые инвестиции. Однако шведские многонациональные компании, как важный инструмент экономики страны, не испытали на себе каких-либо государственных ограничений.
И.Бэкстрём подразделяет причины банковского кризиса на долгосрочные и краткосрочные. Первые связаны с развалом Бреттон-Вудской системы в начале 70-х годов. Потерявшая стержень банковская система Швеции оказалась неприспособленной к функционированию в условиях дерегулирования. Причина краткосрочного характера - это кредитная экспансия конца 80-х годов, которая характеризовалась преимущественным ростом портфельных инвестиций. Сыграли свою
роль и краткосрочные кредиты в иностранной валюте, получая которые шведские заемщики стремились выгадать на разнице в величине внутренних и внешних процентных ставок (с.6).
Экономическая ситуация 70-х годов характеризовалась высокими темпами инфляции, что приводило к неоднократным девальвациям денежной единицы страны, - наиболее крупная произошла в 1982 г., когда шведская крона обесценилась на 16% (с.15). Фиксированный валютный курс в условиях высокой инфляции имел своим следствием установление процентной ставки на уровне, значительно превышающем соответствующие уровни за рубежом. Однако, поскольку доходы с капитала облагались высокими налогами, реальная процентная ставка (после уплаты налогов) была очень низкой и иногда даже отрицательной. Как считает П.Энглунд, действия правительства по ограничению спроса на кредиты в условиях, когда темпы инфляции превышали рост процентной ставки, были вполне логичными.
Процесс дерегулирования, пик которого пришелся на осень 1985 г., затронул в первую очередь банки, ипотечные и другие финансовые институты, специализирующиеся на кредитовании жилищного строительства и сектора недвижимости. Предельный уровень кредитования был существенно повышен, что немедленно сказалось на увеличении объемов кредитов, предоставляемых домашним хозяйствам, а затем и корпоративному сектору. В период дерегулирования банки и ипотечные институты увеличивали свои кредиты в среднем на 20% в год. Доля банковских кредитов в иностранной валюте возросла с 25% в середине 80-х годов до почти 50% - в 1989-1990 гг. Кредитная экспансия сопровождалась бумом в спросе на жилье и инвестициях в недвижимость, а также раздуванием активов предприятий (с.15).
В конце 80-х - начале 90-х годов синхронное действие микро- и макроэкономических факторов привело к тому, что в Швеции установились:
- низкие темпы инфляции (резкая смена приоритетов экономической политики страны - акцент был сделан на борьбу с инфляцией, что открыло путь росту безработицы);
- высокие реальные процентные ставки (результат воздействия ряда международных факторов, таких, как воссоединение Германии);
- низкий уровень расходов на выплату процентов по отношению к доходам с капитала (результат налоговой реформы).
В результате действия этих факторов произошло резкое падение (на 60%) цен на недвижимость и крах финансовых компаний, специализирующихся на обслуживании коммерческих сделок с недвижимостью. Затем последовал кризис на рынке коммерческих ценных бумаг, а осенью 1991 г. с проблемой неплатежеспособности столкнулись банки, сначала -относительно небольшие, а затем и крупные, диверсифицированные. Осенью 1992 г. все шведские банки были близки к коллапсу; проблема усугубилась тем, что иностранные банки закрыли свои кредитные линии. Иностранные спекулянты атаковали шведскую крону. Швецию поразил острый финансово-экономический кризис, грозивший разрушить всю финансовую систему страны.
В докладе уделено много внимания принципам и методам преодоления шведским государством финансового и конкретно банковского кризиса.
Прежде всего, в законодательном порядке было создано специальное, независимое от правительства и какого-либо его органа учреждение - Агентство по поддержке банков (АПБ), нацеленное на решение кризисных проблем. Авторы Доклада подчеркивают, что АПБ было создано не для спасения банков, а для обеспечения платежеспособности финансовой системы Швеции. Агентство имело доступ к государственным ресурсам и было наделено широкими полномочиями. Как отмечает У.Бэкстрём, при разработке первоочередных шагов правительство руководствовалось следующими принципами.
Прозрачность и открытость. Для того чтобы сохранить доверие общественности к банковской системе, власти открыто признали все допущенные ошибки. Это позволило приостановить панику и слухи и начать конструктивную работу.
Достижение политического консенсуса в обществе, т.е. совместные действия и поддержка со стороны всех партий.
Полная и рассчитанная на долгосрочный эффект «чистка» всей банковской системы, поскольку при отсутствии таковой возможно повторение кризиса через 5-10 лет (с.6).
Стратегия АПБ по преодолению кризиса состояла из следующих основных элементов.
1. Схема погашения обязательств: правительство предоставило гарантию, что шведские банки погасят свои обязательства вовремя. Такая гарантия, хотя и не имевшая юридического оформления, была основным средством восстановления доверия иностранных инвесторов, в
значительной степени финансировавших шведские банки через покупку их долгосрочных облигаций.
2. Нейтральность и неучастие в собственности. Государственная интервенция должна как можно меньше ущемлять справедливую конкуренцию. Нежизнеспособные банки не поддерживались. Государственная поддержка жизнеспособных банков была временной и носила сугубо коммерческий характер. Основополагающий принцип санирования - отсутствие каких-либо затрат со стороны налогоплательщиков, как это имело место в случае с Фёренингсбанкен, который преодолел кризис с помощью гарантированных государством частных инъекций.
3. Выделение «плохих» активов. Для того чтобы санировать в первую очередь «хорошие» активы, последние отделялись от «плохих», обеспеченных, например, недвижимостью.
4. Четкая последовательность действий по преодолению кризиса во времени.
План АПБ осуществлялся в тесном взаимодействии с банками. Была организована полная переоценка всех спорных кредитов. Как правило, в крупном банке 50-60 внешних консультантов работали бок об бок с банковскими служащими. «Плохие» активы списывались по рыночной стоимости и конвертировались в акционерный капитал банка. Управление «плохими» активами передавалось одной из компаний, специализирующихся на этой деятельности. Работа по обследованию банков (последние несли связанные с этим расходы) заняла около четырех месяцев.
В отношении каждого из обследуемых банков АПБ принимал решение, нужны ли тому субсидии немедленно или достаточны гарантии возможных в ближайшем будущем инъекций капитала. В любом случае банк должен был сменить свое руководство, и управление собственностью банка на определенное время переходило к АПБ. В наиболее тяжелых случаях агентство имело право распродать активы банка, однако при этом всегда предоставлялись гарантии, что правительственные органы не могут стать долгосрочными собственниками (с.7).
Как отмечает Б.Ярнхаль, план АПБ имел свои достоинства и недостатки. Недостатками являлись: отсутствие вознаграждения за деятельность по санации банков; агентство не обладало полномочиями по наложению юридических санкций, таких, как принуждение банка к принятию поддержки; оно не было наделено контролирующими функциями. К преимуществам плана данный автор относит то, что в
результате его реализации существенный выигрыш получили относительно небольшие частные региональные банки, в которые были привлечены значительные капиталы (с.8).
Общая сумма обязательств правительства Швеции в рамках антикризисных мер по поддержанию банковской системы составила 85 млрд. швед. крон. Из 65 млрд. (реально выплаченных) 58 были размещены между двумя государственными банками - Нордбанкен и Гота банк. Реорганизация последнего проходила следующим образом. Холдинговая компания Гота банка - Гота АБ — подверглась банкротству, ее акции перешли к государству. Компания была разбита на две фирмы: Ретрива (компания по управлению «плохими» активами) и Гота банк (банк с «хорошими» активами). Позднее Гота банк слился с Нордбанкен, а Ретрива — с Секурум, другой компанией по управлению «плохими» активами. Расходы в сумме 60 млрд. швед. крон первоначально вошли в счет бюджетных расходов.
Конечным итогом всех этих реорганизаций был существенный рост рыночной стоимости Нордбанкен. «Плохие» активы были проданы по самой благоприятной цене в течение 5 лет вместо запланирован-ных 1015. Чистые затраты налогоплательщиков были сведены к нулю. Как только финансовая система Швеции прошла кризисную фазу, АПБ было упразднено (с .12).
Шведские экономисты (Л.Хёрнгрен, Г.Линд) анализируют уроки кризиса банковской системы и меры по предупреждению возможных кризисов в будущем.
Вскоре после кризиса в Швеции был создан Комитет по банковскому законодательству (КБЗ), в задачи которого входила разработка изменений в правовом регулировании деятельности банков. Комитет руководствовался в своей деятельности функциональным (не институциональным) подходом.
Основополагающей функцией банковской системы, согласно принципам КБЗ, является обеспечение платежных услуг в широком смысле слова, в том числе предоставление для этих целей в случае необходимости собственного капитала банков. Для того чтобы выполнять эту свою главную миссию на стабильной основе, банки должны: 1) определить степень риска своих операций и постоянно контролировать риск потенциальных убытков; 2) не подвергать опасности собственную выживаемость; 3) организовать свою деятельность на принципе
открытости и доступности для наблюдения со стороны государственных органов (с.25).
Один из главных уроков кризиса, отмечает Л.Хёрнгрен, - осознание плохой организации финансового контроля. По его мнению, необходим государственный орган, наделенный законодательными полномочиями и ресурсами, достаточными для вмешательства в случае рисковой ситуации у банка и для того, чтобы принудить собственников последнего увеличить акционерный капитал.
КБЗ предложил учредить Агентство по управлению кризисами (АУК), своего рода наследника принципов АПБ, основными задачами которого было бы обеспечение функционирования банковской системы, с одной стороны, и стимулирование максимизации ответственности собственников банка, с другой. Функционирование такого агентства подразумевает изменение законодательства. До сих пор обанкротившаяся компания, согласно закону, прекращала все свои платежи, теперь же, в соответствии с новыми правовыми принципами, она должна продолжать платежные операции, если АУК найдет это необходимым.
Банки в сложной ситуации могут обращаться к АУК за помощью, которое, как предполагается, должно сменить руководство банка, но оставить акции за акционерами. Агентство будет уполномочено предоставлять правительственную гарантию определенных претензий к банкам. Новая гарантия, в отличие от прежней, будет покрывать только те претензии, которые появились после того, как банк попал под государственный контроль. Тем самым затраты налогоплательщиков будут сведены к минимуму, а инвесторы не будут опасаться вкладывать свой капитал в банк во время и после кризиса. Спустя какое-то время АУК сможет принять решение, стоит ли позволить банку обанкротиться или, напротив, вернуть собственникам банка его старое руководство и предоставить правительственную гарантию на его обязательства в обмен на определенные действия со стороны банка. В любом случае собственники подумают дважды, прежде чем допустить, чтобы банк попал в кризисную ситуацию (с.26).
В докладе отмечается, что угроза финансовых кризисов во многих странах возросла в связи с усилением процессов интернационализации банковского сектора. Это потребовало разработки общего международного минимума стандартов надзора за банками, нашедшего отражения в Базельских ключевых принципах, подписанных в 1999 г. министрами
финансов и руководителями центральных банков 137 стран. Наиболее важные из этих принципов следующие:
- независимость национальных контролирующих органов как от политиков, так и от частных интересов;
- четкость правил лицензирования, которые должны быть общими для банков всех стран;
- управление рисками - важнейшая задача контролирующих органов;
- консолидированный надзор, контроль и наблюдение должны распространяться на всю банковскую систему страны;
- наделение контролирующих органов полномочиями по ограничению деятельности того или иного банка в целях предотвращения системного банковского кризиса;
- глобальный международный надзор за деятельностью банков-конгломератов;
Как отмечается в докладе, соблюдение этого минимума банковских стандартов позволит любой стране, в том числе и России, обеспечить макроэкономическую стабильность. Для России это важно также и в плане повышения ее международного рейтинга.
Е.Е.Луцкая
