CC BY
762001.04.018. ЭВИНГ К. ПОЛИТИКА БРИТАНСКОЙ КОНСТИТУЦИИ EWING K. The politics of the British constitution // Public law. - L., 2000. -Autumn. - P. 405-433
Автор статьи анализирует эволюцию британской конституции в ХХ в. Это столетие стало эпохой радикальных конституционных изменений, нередко заслоняемых текущими реформами, которые при всей их значимости являются лишь частью процесса совершенствования управления. Характерной чертой ХХ в. была адаптация конституции, когда множество изменений происходило в Великобритании практически незаметно: переход от викторианской конституции к либеральной, включившей демократические ценности, от либеральной - к социальной, а от нее к конституции новых лейбористов накануне ХХ1 в.
В рамках развития конституционного права в ХХ в. одним из наиболее существенных для британских исследователей, по мнению автора, является вопрос, каким образом викторианская конституция приспосабливалась к политической идеологии демократического социализма и к новой лейбористской партии. С точки зрения значимости для конституции, требования этой партии состояли в расширении:
а) конституционного регулирования (от публичной к частной сфере);
б) публичной сферы путем принятия программ социализации средств производства, распределения и обмена; в) участия в принятии политических решений, что влекло за собой институциональные перемены. Британская конституция в ХХ столетии пережила эти диктуемые идеологией изменения и, возможно, сыграла свою роль в их гибели.
Конституция, какой она являлась на пороге века, имела отдаленное сходство с современной. Прослеживаются лишь основные принципы в терминах верховенства закона и суверенитета парламента. Но их смысл и цели были совершенно иными: за первым скрывались идеологические позиции, действие второго изменилось с развитием демократии. Существовавшая конституция не была демократической - ее целью во многом являлась защита имущественных интересов, имущественный ценз существовал и при голосовании. Кроме того, конституция защищала преимущественно интересы мужчин: к выборам представителей в парламент женщины не допускались. Свидетельством о переходе от викторианской к либеральной конституции стало введение в 1918 г. общего избирательного права для мужчин, фактически разделившего гражданство и собственность. Связь между гражданством и полом была упразднена десятью годами позже. Определенную роль в установлении политического равноправия сыграл ряд реформ, связанных с принятием в 1918 г. Акта о народном предста-
вительстве: государственные субсидии для кандидатов в парламент, существенное сокращение допустимых расходов на избирательную кампанию. Но укрепление принципа народного суверенитета через равенство избирательных прав не было полным.
Первая половина столетия характеризуется постепенным переходом от конституции, в основе которой лежал принцип защиты собственности, к конституции, основанной на гражданстве. Граждане получают если не реальное социально-экономическое, то формальное политическое равенство: прямое представительство в государственном управлении не только через члена парламента от своего избирательного округа, но и через партии, представляющие интересы соответствующих классов. Кроме того, существовала регулярная отчетность членов правительства, которые могли быть заменены, если не подлежали отзыву. Новый конституционный принцип имел важное значение для судов, которые теперь призваны были поддерживать порядок в рамках демократического процесса - в условиях, весьма отличных от тех, к которым они привыкли ранее. Народ стал суверенным: не некоторые его представители, а все, коллективно.
Характеризуя роль судов при переходе к либеральной демократии, автор подчеркивает их чрезмерный пиетет по отношению к политическим институтам, недостаточное понимание судами той роли, которая в демократическом обществе им отведена при формировании и защите либеральных принципов политической организации. Возможно, здесь сыграла роль жесткость обычного права и его неспособность развиваться вне традиционных рамок. Существует и еще один момент, касающийся роли судов в ограничении развития социальной политики, их готовности, по словам Ласки, "защищать электорат от последствий их собственных идей". На поле публичного права у судей возник соблазн взять на себя функции "привратника": определять, кого допускать, а кого нет в эту сферу, и каковы возможности британской парламентарной демократии.
Второй принципиальной трансформацией британской конституции, по мнению автора, явилась ее социализация и создание "социальной конституции". Данный процесс протекал в различных формах и связан с усилением роли государства в регулировании экономики: конституция приспосабливалась к основным социальным и экономическим изменениям. Социальная конституция была в значительной степени демонтирована после 1980 г., однако это не отменяет того факта, что она являлась таковой по крайней мере четыре десятилетия, подчеркивает К.Эвинг. Автор выделяет два пути социализации конституции. На сущностном
уровне это социализация средств производства, распределения и обмена, на процедурном - развитие технологий социального партнерства. Кульминацией конституционного развития в данном направлении стал Социальный контракт между лейбористским правительством и Конгрессом тред-юнионов, заключенный в 1974 г. Его определяли как "трипартизм", "корпоративизм", "социальное партнерство", и базировался он на предпосылке, что в демократическом обществе управление должно основываться на консенсусе наиболее мощных социальных групп.
Несмотря на важность для конституционного развития, Социальный контракт не привлек широкого внимания специалистов в области публичного права, отмечает автор. Как считает один из ведущих ученых, союзы хотели снять законодательные ограничения на переговорах между предпринимателями и профсоюзами об условиях труда. Парламентарии искали формулу антиинфляционной политики. В результате старая концепция облеклась в новую форму - Социального контракта.
По мнению автора, Социальный контракт стал заключительной стадией развивавшейся с 1948 г. конституционной реформы, которая описывалась как "самый дерзкий эксперимент в цивилизованном управлении, который когда-либо видела Британия". Нельзя сказать, что Социальный контракт был неудачей, считает К.Эвинг. Он породил проблемы, при анализе которых необходимо учитывать роль конституции. Именно она была одним из аргументов в критике Социального контракта правыми. Требования профсоюзов о прямом участии рабочих в принятии решений на самом высоком уровне рассматривались как нарушение представительного управления - одного из фундаментальных принципов либеральной конституции.
Социальный контракт в целом был оценен как неудача с точки зрения снижения инфляции. Автор отмечает, что это означало конец подобного экспериментирования в конституционном управлении. Нельзя сказать, что профсоюзы сейчас не оказывают влияния на принятие решений. Ограниченные формы "трипартизма" наблюдались в годы правления М.Тэтчер и Дж.Мейждера, тред-юнионисты с 1997 г. вновь допущены в коридоры власти. Но при этом остается фактом, что для британской конституции Социальный контракт был кульминационным моментом в определенном способе государственного управления, от которого, начиная с 1979 г., происходил постепенный отказ. Социальная конституция, как она складывалась с 1945 по 1979 г., в значительной степени демонтирована. Сейчас страна находится на третьем этапе конституционных изменений, считает автор.
После всеобщих выборов 1997 г. правительство выдвинуло чрезвычайно обширную программу конституционных реформ: современная палата лордов, реформа финансирования политических партий, автономи-зация Шотландии и Уэльса, референдумы по прямым выборам регионального правительства, инкорпорация ряда европейских актов во внутреннее законодательство, Акт о свободе информации, проекты по урегулированию в Северной Ирландии. Корни большей части конституционных новаций К.Эвинг видит в современной политической истории Великобритании. По его мнению, они являются развитием либерального принципа, завершением проекта, не оконченного в 1918 г. В центре реформ - меры, укрепляющие народный суверенитет в двух направлениях. Первое - расширение политического равенства в рамках более представительных и ответственных политических институтов в контексте ослабления суверенитета парламента. Второе - децентрализация политической власти через передачу полномочий Шотландии и Уэльсу. Такой подход опровергает точку зрения целого ряда исследователей, считающих, что Британия переживает конституционную революцию, но революцию без теории.
Отдельный аспект рассматриваемой автором проблемы - противоречие между либеральной и социальной конституционными моделями. Оно не исчезло и в нынешней конституционной реформе. Одной из ее целей является создание "новых конституционных отношений между гражданами и государством", а сутью гражданства объявляется "комплекс общественных благ, к которым правительство должно обеспечить доступ". Этот комплекс включает "образование, здравоохранение и минимальный доход". Стабильные и эффективные формы реализации социальных стандартов, вполне вероятно, потребуют конституционных гарантий, а значит - уступок со стороны либерально ориентированной конституции.
В заключение исследования автор делает следующие выводы.
1. Конституцитраво и политика - две стороны одной
медали, но связь между ними чрезвычайно сложна. С одной стороны, социальные, экономические и политические изменения ведут к конституционным, отражающим эти новые отношения. С другой - существует множество устойчивых конституционных ценностей, затрудняющих такие изменения. И хотя Британия не имеет писаной конституции в узком смысле, есть направляющие и ограничивающие принципы. Наиболее явно этот момент проявился в эпоху Социального контракта, когда аргументы по поводу суверенитета парламента и верховенства права дали существенный результат. Это не означает, что в иных политических
условиях данные возражения не могли быть преодолены. Но нельзя недооценивать их устойчивости, подчеркивает автор.
2. Последнююкрадшескую конституционную реформу правительство провозгласило как величайшую из всех, что знала Великобритания. К.Эвинг обращает внимание на другие, не менее важные конституционные изменения этого столетия: большую либеральную реформу накануне и после Первой мировой войны, крупные социальные достижения правительства в 1945-1950 гг., экономические изменения периода 1979-1997 гг. Весь ХХ в. можно рассматривать как непрерывное конституционное изменение, последовательный переход от одной конституционной модели к другой - от основанной на праве собственности викторианской конституции к основанной на гражданстве либеральной, затем социальной, расширившей рамки действия конституции и ее ценностей, а также способы принятия решений. Вслед за этим наблюдается отступление, и в конституцию включается "метафора рынка" - с его контрактами, лицензиями и защитой прав потребителей -и политика новых лейбористов. Столетие заканчивается проектом, с которого оно начиналось. Но поскольку Британия стремится углублять либеральные ценности, в отличие от европейских партнеров и ЕС, она на сегодня имеет конституцию без реального социального измерения.
3. На протяжвчши всего столетия суды были одним из основных оплотов консерватизма, сопоставимых с национальной безопасностью, общественным порядком и политической стабильностью. И лишь к концу века они проявили сочувствие и внимание к ценностям, лежащим в основе либеральной конституции, а общее право не только формально, но и реально стало поддерживать свободу слова и собраний. Однако в нем все еще нет места социальным правам, что обязательно, если речь идет о полноценном гражданстве и судебной защите социального законодательства. Эти проблемы можно решить, привнеся новое социальное измерение в конституцию.
Т.П. Титова
