CC BY
36
2001.03.062. ЕФИМЧУК И.В. МУНИЦИПАЛЬНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ И ЕЕ ЭФФЕКТИВНОСТЬ В СИСТЕМЕ РЫНОЧНЫХ ОТНОШЕНИЙ. / Нижегор. гос. ун-т им. Н.И.Лобачевского. - Н.Новгород: Изд-во Нижегор. гос. ун-та, 1999. - 130 с. - Библиогр.: с.120-129.
В работе предпринята попытка систематизировать материалы по проблеме муниципальной собственности и ее эффективности в условиях становления рыночной экономики.
Автор подразделяет имеющиеся в экономической литературе трактовки термина «формы собственности» на базовые (первичные), к которым относятся основополагающие, системообразующие формы -частная и государственная и на вторичные, производные от базовых, которые складываются на основе и по законам первичных форм.
Первичные формы собственности складываются непосредственно в производстве; вторичные - прежде всего в распределении и потреблении. Вторичные формы в рамках государственной собственности характеризуются четкими границами распределения и потребления произведенных благ, совпадающими с границами административно-территориального деления государства. Поэтому вторичные формы собственности принято также называть уровнями государственной собственности. В России существуют три таких уровня: федеральная собственность, госсобственность территориальных образований и муниципальная собственность.
В основе единства всех уровней госсобственности лежат следующие общие черты: 1) общественный характер (ориентация на преимущественно совместное присвоение результатов
функционирования объектов собственности); 2) неделимость объектов собственности (невозможность выделения доли каждого отдельного гражданина); 3) закрепление принадлежности объектов собственности по административно-территориальному признаку; 4) неприбыльный характер функционирования системы собственности; 5) преимущественное производство услуг, предназначенных для непосредственного потребления населением, в основном услуг первой необходимости; 6) значительно большая, чем в частном секторе экономики, ориентация на решение социальных проблем (с .11).
Исходя из вышеизложенного, автор определяет муниципальную форму собственности как вторичную форму государственной собственности на местном уровне. Муниципальная собственность (МС) -это «сложная социально-экономическая система, формирующаяся в рамках первичного территориального хозяйственного комплекса и
функционирующая по законам и принципам государственного сектора экономики» (с.117). Через горизонтальные связи она включена в местное хозяйство, является основой и обеспечивает целостность территориальной воспроизводственной системы. МС рассматривается как элемент городского хозяйства. Через вертикальные связи МС входит в систему госсобственности, образуя ее низовой территориальный уровень.
В отличие от устоявшейся традиции обоснования государственной природы МС в развитых странах Запада, в современной российской экономико-правовой литературе распространена противоположная тенденция - выделение МС из системы государственной собственности, определение ее как самостоятельной (не государственной и не частной) формы собственности, имеющей специфические черты. Основной аргумент в пользу такой трактовки -противопоставление государственного управления и местного самоуправления, определение МС как имеющей особую самоуправленческую природу (с.14).
Такое противопоставление может быть объяснено особенностями экономической и политической жизни России с конца 80-х годов, в частности нечетким разделением компетенций между федеральным, субфедеральным и местным уровнями, значительным удельным весом центрального аппарата, отсутствием реального механизма контроля за деятельностью органов власти и т.п.
Субъектом МС является население и представительные органы местной власти как единая политическая система. При этом население выступает в качестве «пассивного», а представительные органы -«реального», «активного» собственника. Объекты МС классифицируются: 1) по характеру - на недвижимое и движимое имущество; 2) по назначению - на объекты производственного и непроизводственного назначения. Значительную часть объектов МС составляют основные фонды непроизводственного назначения: жилой фонд; нежилой фонд (административные здания, школы, больницы, театры и т.п.); объекты инженерной инфраструктуры, относящиеся к жилищно-коммунальному хозяйству; транспортные системы; земельные участки.
Несмотря на отсутствие совокупных показателей, оценивающих муниципальные активы, имеющиеся данные позволяют сделать вывод о большом социальном и экономическом значении МС в системе хозяйствования. Так, стоимость основных фондов промышленно-производственного назначения, относящихся к муниципальной форме
стоимости, оценивалась в 1996 г. в 21,7 трлн. руб., что составило 1,23% стоимости всех промышленных фондов в стране и 9,95% стоимости фондов, находящихся в госсобственности. В 1995 г. в МС находилось 786,9 млн.кв.м. общей площади жилых помещений, что составляло 29,7% жилого фонда страны (с.26).
Как подчеркивает автор, МС не существует вне рыночной экономики. Он рассматривает МС как целостную систему, самообеспечивающую свою жизнедеятельность, как модель современной рыночной экономики со значительным государственным сектором, представленным муниципальными властями и муниципальной собственностью. На примере данной модели рассматривается механизм компенсации следующих «изъянов» рыночной экономики в рамках местного рынка.
Монополии в системе местного хозяйства. В силу ряда технологических причин инженерные коммуникации практически полностью относятся к предприятиям «естественной» монополии, ликвидация которой в принципе невозможна. Положительный эффект естественной монополии от минимизации совокупных издержек сопровождается негативными последствиями монопольного положения единственного поставщика услуг. Отсюда необходимость контроля со стороны муниципальных властей, вплоть до передачи объектов коммунальной инфраструктуры в МС. Однако муниципализация предприятий, обладая рядом преимуществ (полный контроль за объемом производства и ценообразованием), малоэффективна при решении такой важной проблемы, как снижение издержек производства и развитие объектов инфраструктуры. Поэтому в последние два десятилетия в развитых странах прямой контроль муниципалитетов сменяется косвенным: предприятия из муниципальной формы собственности передаются в ведение частного бизнеса либо путем заключения концессий на право эксплуатации объектов городской инфраструктуры, либо через акционирование с сохранением значительного пакета акций в руках муниципалитетов.
Неполнота информации. Участие государства в исправлении информационной ассиметрии рынков выражается в создании в рамках муниципального хозяйства специальных органов, контролирующих деятельность частных предприятий социальной сферы, либо в организации предприятий муниципальной формы собственности. Муниципалитеты берут на себя значительную часть расходов по оплате коммунальных услуг населения. Так, в России из городского бюджета
компенсируется до 90-95% затрат предприятий коммунального хозяйства.
Внешние эффекты (экстерналии). Важнейшей из отрицательных экстерналий является загрязнение окружающей среды. Муниципалитеты выступают защитниками «права собственности» местного населения на экологически чистую среду проживания, действуя в рамках общегосударственного природоохранного законодательства.
Общественные блага. Наличие позитивных внешних эффектов в условиях неконтролируемой рыночной системы приводит к недопроизводству так называемых общественных благ, издержки по производству которых несет конкретный производитель, а результаты присваиваются потребителями безвозмездно или за неэквивалентную плату. К числу местных (или локальных) общественных благ относятся услуги по поддержанию жизнеобеспечения города: освещение улиц, охрана правопорядка, пожарная служба, которые, как правило, производятся муниципальными предприятиями. Гораздо больший удельный вес в МС занимают предприятия, производящие не чисто общественные блага (с ярко выраженными свойствами «неисключимости» и «несоперничества» в потреблении), а так называемые смешанные или квазиобщественные блага (дорожные сети, общественный транспорт, службы благоустройства). Свойства смешанных общественных благ имеют также такие отрасли социальной сферы, как образование и здравоохранение.
Социальная стабильность. Выравнивание доходов. Решающая роль в компенсации таких «изъянов» рыночной экономики, как неравенство доходов и нестабильность рыночной системы, принадлежит центральному (федеральному) правительству, которое проводит политику перераспределения и выравнивания доходов. Непосредственная задача доведения аккумулированных правительством ресурсов до получателей, рациональное их распределение, выявление приоритетных целей социальной политики, а также изыскание дополнительных ресурсов в масштабах муниципального хозяйства возлагаются на местные органы власти. Практика переноса центра тяжести в решении социальных проблем на местный уровень характерна в последние десятилетия для всех развитых стран.
При рассмотрении проблемы управления муниципальной собственностью И.Ефимчук исходит из двух основополагающих предпосылок.
МС представляет собой сложную систему, состоящую из трех самостоятельных, относительно независимых друг от друга уровней.
Верхний уровень (макросистема) - весь объем муниципальных активов в стране, их удельный вес в национальном продукте и национальном доходе, экономическая и социальная значимость для населения. Средний уровень (мезосистема) - объем и функционирование МС в рамках муниципальных образований как основа обеспечения жизнедеятельности населения. Нижний уровень (микросистема) - отдельные муниципальные предприятия и учреждения, отрасли местного хозяйства, их роль в насыщении местного рынка товарами и услугами. При традиционном подходе МС сводится к мезосистеме, объект исследования ограничивается рамками замкнутого территориального образования. Такая позиция, по мнению автора, отчасти оправдана, поскольку этот уровень является основой всей системы МС.
Разделение функций владения и управления, характерное для всех форм собственности в современной экономике, наиболее полно проявляется при государственной форме, в том числе и муниципальной. Причем построение МС как трехуровневой системы приводит не только к горизонтальному разделению функций владения и управления между представительными и исполнительными органами местной власти в рамках муниципального образования, но и к передаче части функций по управлению МС на верхний и нижний уровни.
В книге рассматривается структура управления МС в рамках каждой из подсистем и механизмы взаимодействия между различными уровнями для оптимизации функционирования всей системы.
Важнейшей макропроблемой, решение которой требует участия центральных органов государства, является распределение МС по территориальным образованиям, влияющее на эффективность объектов МС. Как свидетельствует опыт развитых стран, минимальный расход на содержание города (в расчете на одного жителя) отмечается в городах с населением 100-150 тыс. человек. При дальнейшем увеличении населения города удельные расходы на его содержание резко увеличиваются, что связано с усложнением инженерной инфраструктуры, экологической обстановки и др.
Анализируя возможности повышения эффективности функционирования МС как макросистемы в России, автор рассматривает два варианта национальной стратегии:
Устранение государственных органов от стратегического управления МС приведет к реализации варианта, характерного для развивающихся стран, - упадку и разорению небольших территориальных образований, оттоку населения в крупные мегаполисы.
Приоритетное развитие малых и средних городов, осуществляемое в рамках общего курса на проведение рыночных преобразований в стране, будет способствовать повышению эффективности как МС, так и национальной экономики в целом.
Помимо оптимизации распределения МС, в рамках макросистемы имеется ряд проблем, требующих стратегического управления со стороны государства. Важнейшие из них: определение минимума социальных гарантий, обязательных для предоставления населению в любых административно-территориальных образованиях (государственного стандарта), независимо от их статуса и региональных особенностей; выравнивание финансовых возможностей различных территорий (которое может осуществляться как центральными, так и региональными органами власти).
Базовым, системообразуюшим ядром МС является ее мезоуровень - совокупность объектов, предприятий, учреждений, предназначенных для обеспечения основ жизнедеятельности населения административно-территориального образования. Именно на этом уровне формируются основные отношения собственности и функционирует субъект МС - население в единстве с представительными органами местной власти. Оперативное управление МС осуществляется исполнительными органами местной власти (местной администрацией). Создание эффективной структуры МС на мезоуровне, по мнению автора, возможно только при реальном участии в управлении всех трех составляющих системы: администрации, представительной власти и самих жителей. Основной проблемой создания систем МС на этом уровне является то, что население отстранено от осуществления функций собственника. Решение этой проблемы автор усматривает в усилении контроля как «сверху» - через представительные органы, так и «снизу» -через развитие общественного самоуправления на уровне домовладений, кварталов, микрорайонов (с.79-80).
Микросистема МС характеризуется тем, что: 1) в ее рамках осуществляется исключительно оперативное управление, и 2) управленческие функции берет на себя не только основной субъект управления - городская администрация, но и частный бизнес, сфера влияния которого на МС все более расширяется.
Привлечение частного предпринимательства к управлению отдельными предприятиями и отраслями муниципального хозяйства (передача прав на управление, бессрочный франчайзинг, соглашения о совместной работе и др.) может рассматриваться как один из способов
«мягкой», частичной приватизации, демуниципализации объектов собственности без утраты контроля за их эксплуатацией (с.84).
Государственная природа МС влияет на определение эффективности данной системы собственности (разработка оценочных показателей существенно затрудняется). Такой универсальный показатель, как прибыльность, неприменим в государственном секторе из-за социальной направленности последнего. Неприбыльный характер значительной части муниципальных предприятий (особенно социальной сферы) не является признаком их неэффективности.
Е.Е.Луцкая
