CC BY
60
МУНИЦИПАЛЬНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ КАК ИНСТИТУТ ТЕРРИТОРИАЛЬНО-ЛОКАЛИЗОВАННОЙ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ
Р.Г. Багаутдинова
На основе критического анализа положений традиционно присущего отечественной экономической школе фундаментального экономического анализа и неоинституционального подхода к исследованию отношений собственности определена сущность муниципальной собственности как формы общественной (публичной) собственности, как отношения между субъектами муниципальной социально-экономической системы по совместному присвоению ресурсов и результатов общественного производства в виде локальных общественных благ; представлены основные противоречия отношений муниципальной собственности и формы их реализации в современной российской экономике.
Ключевые слова: муниципальная собственность, локальные общественные блага, территориально-локализованная социально-экономическая система, муниципальное хозяйство, противоречия муниципальной собственности, муниципальные займы.
Процесс разгосударствления собственности как экономическая основа проводимых реформ включает не только приватизацию государственной собственности, но и разграничение собственности между ее основными институциональными субъектами - федерацией, регионами и местными органами власти, ставшее исходными пунктом формирования муниципальной собственности. Существенная специфика муниципальной собственности состоит в том, что ее объекты предназначены для обеспечения производства общественных благ и услуг, потребность в которых возникает вследствие совместного проживания людей на данной территории. Это обусловливало непосредственное использование в условиях реального социализма объектов муниципальной собственности местными Советами, хотя ее расширенное воспроизводство осуществлялось на основе централизованного финансирования. В настоящее время дефицитность местных бюджетов вследствие кризисного состояния производства на территории не обеспечивает не только модернизации объектов инженерной и социальной инфраструктуры, но и их простого воспроизводства. К тому же осуществляется отбор неэффективных институтов в процессе функционирования муниципальной собственности, наиболее распространенным среди которых является заниженная арендная плата за использование муниципальных помещений. Это создает проблему поиска новых источников расширенного воспроизводства муниципальной собственности на основе использования современных рыноч-
ных финансовых технологий и инструментов для решения долгосрочных задач социальноэкономического развития регионов.
Таким образом, особенности муниципальной собственности, отсутствие четко определенного институционального субъекта, нелигитимная ее приватизация, снижение эффективности функционирования и экономический кризис, обостряющий проблему финансирования общественного сектора муниципальной экономики, требуют углубления теоретических исследований сущности муниципальной собственности, ее субъектно-объектной структуры и разработки механизма функционирования, обеспечивающего ее расширенное воспроизводство.
Проведенное исследование процесса институционализации муниципальной собственности в трансформируемой экономике позволило получить следующие выводы.
Институциональный подход определяет отношения собственности как фактически действующую в обществе систему исключений из доступа к материальным и нематериальным ресурсам. Таким образом, задается матрица взаимодействия между теми, у кого нет доступа к какому-либо ресурсу, и теми, кому он открыт, а отношения собственности определяются тремя составляющими «собственник - объект собственности - несобственник». Ключевая роль в теории прав собственности отводится понятию «институт», характеризующему исторический процесс как диалектику институциональных структур. Важнейшим институтом является собственность. В рамках «новой институциональ-
ной экономики» сформировалась отличная точка зрения на экономическую природу института. Институты рассматриваются здесь как механизмы управления контрактными отношениями. Поэтому важнейшими экономическими институтами являются фирмы, рынки и отношенческая контрактация.
Между двумя направлениями исследования собственности - марксизмом и неоинституционализмом - имеется много общего. Представителями обоих направлений экономической мысли собственность рассматривается как совокупность межсубъектных отношений, феномен собственности выводится из относительной редкости ресурсов, признается право на отчуждение собственности. Поэтому расширенное толкование марксизма и теории прав собственности ставит новые проблемы в теории собственности и открывает новые возможности для исследования.
Объекты муниципальной собственности предназначены для производства общественных благ. Эти общественные блага требуют особого присвоения, выражающегося в совместном их потреблении всеми членами данной территориальной общности. В результате формируется особая форма собственности на объекты, обеспечивающие производство общественных благ (прежде всего, услуг, необходимость которых возникает из совместного проживания людей на данной территории), основанная на опосредованном соответствующими социальными институтами совместном присвоении значимых для жителей данной территории благ, - муниципальная собственность.
Политико-экономическая трактовка муниципальной собственности как экономического отношения требует выделения двух относящихся сторон, которыми выступают население муниципального образования, с одной стороны, а с другой - многоуровневый субъект, осуществляющий владение и распоряжение муниципальной собственностью (органы представительной власти), управление ее использованием (органы исполнительной власти) и непосредственное пользование в процессе производства общественных благ и услуг (трудовые коллективы муниципальных предприятий и учреждений).
При определении субъекта муниципальной собственности необходимо рассматривать население и представительные органы
местной власти как единое, неразрывное целое, как социально-политическую систему, соответствующую современному уровню экономического развития и позволяющую наилучшим образом реализовать функции собственника в отношении муниципального имущества, обеспечивая учет интересов населения, и минимизировать издержки по контролю над собственностью.
В системе муниципальной собственности «пассивным», «номинальным» собственником выступает население, в интересах которого определенная часть объектов собственности изымается из свободного рыночного оборота и образует экономическую основу муниципального сектора экономики. Поскольку механизм непосредственного осуществления населением функций собственника громоздок, медлителен, требует значительных затрат и не осуществим на современном уровне развития производительных сил и при существующей системе расселения, то действительным, «реальным», «активным» собственником выступают социальные институты в лице представительных органов власти. Последние осуществляют владение и распоряжение муниципальной собственностью, передавая функцию управления другим социальным институтам - исполнительным органам власти, которые формируются из профессиональных управленцев в конкретных областях хозяйствования. Наделение исполнительных структур функциями управления соответствует современной тенденции в развитии отношений собственности, когда управление собственностью все больше отделяется от остальных правомочий собственника и становится относительно самостоятельным явлением. Представительные власти обладают наибольшим пучком правоотношений объектов муниципальной собственности, и они же несут ответственность перед избирателями за состояние объектов собственности и их использование в интересах населения. В свою очередь, население реализует свое право собственника непосредственно через контроль за представительными органами власти.
Муниципальная собственность представляет собой отношения между субъектами муниципальной социально-экономической
системы по совместному присвоению ресурсов и результатов общественного производ-
ства в виде общественных благ для обеспечения непрерывного воспроизводства системы жизнеобеспечения на определенной территории.
К числу внутренних противоречий становления и развития муниципальной собственности следует отнести:
- противоречие между социальными институтами разных уровней местной власти -представительной и исполнительной;
- противоречивость интересов работников муниципального предприятия, с одной стороны, как собственников средств производства вследствие их проживания на территории данного муниципального образования, а с другой, как наемных работников;
- противоречие между социальными институтами как выразителями интересов всего муниципального образования и ими как выразителями собственных властных интересов;
- противоречие между заинтересованностью населения в равном и справедливом распределении общественных благ и их потребностью в гарантированном минимальном уровне воспроизводства жизнедеятельности;
- противоречие между интересами хозяйственно относительно обособленного муниципального предприятия и интересами социальных институтов как внешнего контролера и регулятора производственного процесса.
Муниципальная собственность имеет общественную природу по следующим причинам.
Признание муниципальной собственности как публичной формы отражает ее ориентацию на совместное присвоение результатов функционирования объектов собственности.
Особая природа объекта муниципальной собственности как материальной основы производства общественных благ предполагает, с одной стороны, неделимость объектов собственности, т. е. невозможность выделения доли каждого конкретного члена территориальной общности и возмещения ее в денежном эквиваленте, а с другой стороны -неприбыльный характер функционирования системы собственности, нацеленной на непосредственное удовлетворение потребностей населения, развитие и совершенствование объектов собственности.
Социальная природа муниципальной собственности дает основание объединять государственную и муниципальную формы собственности как разновидности общественной (или публичной) по отношению к частной собственности.
Особенность муниципальной собственности в отличие от государственной, представленной как федеральная и собственность субъектов федерации, состоит в специфичности самого объекта отношений собственности (факторов производства для удовлетворения потребностей в общественных благах населения территории) и в особенностях взаимоотношений субъектов муниципальной собственности.
Муниципальной собственности присущи две особенности. Первая состоит в том, что муниципальная собственность служит основой независимости и самостоятельности местного самоуправления, обеспечивает управляемость хозяйством соответствующей территории как единым целым. Вторая особенность муниципальной собственности заключается в том, что она служит основным инструментом социальной защиты и поддержки населения территории.
На базе муниципальной собственности формируется муниципальное хозяйство, границы которого значительно уже местного хозяйства. Категориально определяющим признаком для «местного хозяйства» является не форма собственности, а масштабы, продуктовая направленность, территориальные границы сбыта товаров и услуг и уровень подчиненности определенным органам государственного управления.
Муниципальное хозяйство - это совокупность предприятий и учреждений, осуществляющих на территории муниципального образования хозяйственную деятельность, которые являются объектом муниципальной собственности либо в уставном капитале которых участвует орган местного самоуправления.
Важнейшим критерием разграничения муниципального и других видов хозяйства, помимо участия в собственности, становится направленность хозяйственной деятельности на удовлетворение общественных потребностей данного территориального образования путем производства общественных благ.
Муниципальная экономика включает в себя два сегмента:
- хозяйственно-имущественный комплекс, производящий на территории муниципального образования общественные, совместно потребляемые блага;
- экономический (рыночный) комплекс, способный к расширенному воспроизводству и тем самым готовый приносить муниципальному образованию доход.
Разграничение этих сегментов муниципальной экономики обусловлено спецификой продукта, производимого в рамках муниципального сектора и нацеленного на производство общественно значимых и социальноприоритетных продуктов, а также нестоимостным характером присвоения объектов муниципальной собственности.
Разграничение муниципальной собственности как капитала-собственности и капитала-функции является теоретической основой номинального выполнения населением муниципального образования его функций непосредственного собственника, поскольку выступать учредителем муниципальных предприятий, капитал которых и представляет собой использование муниципальной собственности, оно не может. В качестве учредителя выступают органы местного самоуправления. Однако, персонифицируя этот элемент полного «пучка» отношений собственности, муниципальные органы власти не могут выступать субъектами предпринимательской деятельности и выполнять предпринимательские функции.
Допуск к хозяйственной деятельности любых органов власти, не несущих ответственности за последствия своих управленческих действий, деформирует рыночный механизм, нарушает равноправие субъектов рынка. Муниципальные органы, став предпринимателями, хозяйствующими субъектами, могут использовать для максимизации прибыли свои властные полномочия, что ущемляет интересы частного сектора. Поэтому муниципальная собственность в производственной сфере используется преимущественно как капитал муниципальных предприятий.
Формирование в современной России муниципальной экономики происходит несколькими способами:
- муниципализация как процесс формирования муниципальной собственности за
счет передачи имущества из государственной или частной форм собственности,
- создание муниципальных предприятий вновь,
- приобретение муниципалитетами имущества на стоимостной основе. Муниципализация в российской экономике осуществлялась как:
- разгосударствление, когда государственное имущество передавалось в муниципальную собственность;
- собственно муниципализация, когда социальные объекты приватизированных предприятий становились муниципальным имуществом.
Первоначально в стране формирование муниципальной собственности происходило путем разгосударствления, когда федеральные предприятия переходили в собственность муниципалитетов по особым критериям.
Разгосударствление предполагает, что в муниципальную собственность передаются объекты государственной собственности, которые находятся на территории соответствующего муниципального образования и необходимы для обеспечения комплексного социально-экономического развития муниципального образования.
Необходимость приватизации муниципальной собственности объясняется, с одной стороны, стагнацией в целом по стране и сокращением своих доходов, а с другой стороны, сопротивлением жителей новым повышениям местных налогов, составляющих один из основных источников бюджета местных органов власти. В этих условиях приватизация муниципальной собственности становится все более привлекательным средством решения, в первую очередь, бюджетных проблем.
Постановка вопроса об эффективности приватизированных предприятий стала доминирующей по отношению к предприятиям, имеющим значительное количество учреждений социально-культурной сферы. Неэффективность содержания этих объектов приватизированными предприятиями привела к необходимости перевода этого имущества в муниципальную собственность.
Муниципализацию социальных объектов следует считать самым крупным институциональным преобразованием в социальной сфере.
Становление муниципальной экономики предусматривает формирование эффективного механизма управления муниципальной собственностью, ее расширенного воспроизводства посредством создания финансовоэкономической основы местного самоуправления. Возможности бюджета как источника финансирования развития территориального образования в современных условиях существенно ограничены, поэтому необходимо создание заемно-инвестиционной системы города, что явится, с одной стороны, фактором мобилизации средств для нужд мэрии, а с другой - создаст новую форму муниципальной задолженности. Наиболее перспективным направлением здесь станет муниципальный займ, эмиссия муниципальных облигаций.
Первое отличие муниципальных займов связано с тем, что существуют различия в объемах займов, которые могут осуществлять средние и малые города, с одной стороны, и реальными требованиями фондового рынка (в том числе - вторичного), с другой. Вторая особенность муниципальных займов связана с близостью займов к населению как потенциальному инвестору и за счет этого с появлением дополнительных факторов,
влияющих на реализацию займа. Третье отличие основано на непрозрачности муниципальных финансовых отношений и связанной с ней трудностью реальной оценки надежности и ликвидности займа. Четвертое - с острым недостатком в муниципалитетах квалифицированных специалистов, необходимых для успешной подготовки и профессионального сопровождения эмиссионных проектов.
Таким образом, муниципальные займы, в отличие от государственных и субфедераль-ных, должны быть ориентированы не только и не столько на преодоление текущих бюджетных проблем, но, прежде всего, на реализацию конкретных инвестиционных проектов, призванных удовлетворять насущные проблемы местного сообщества.
Актуальной и значимой сегодня является нацеленность местных займов на привлечение сбережений населения. Цель выпуска муниципальных займов состоит в их нацеленности на решение местных проблем путем привлечения средств населения соответствующего муниципального образования либо действующих на его территории хозяйствующих субъектов.
Одним из основных источников пополнения доходной части инвестиционного муниципального бюджета может стать преобразование муниципальной собственности из недвижимой формы в обращаемую, акционерную. Это позволяет обеспечить баланс интересов органов местной власти и хозяйствующих субъектов и тем самым интенсифицировать инвестиционные процессы на данной территории и увеличить доходы муниципального бюджета.
И хотя на сегодня не существует никаких институционально оформленных условий на федеральном уровне, способствующих решению этой проблемы, и отсутствуют официальные фактические данные о результатах и способах управления портфелем муниципальных акций, но в рамках отдельных территорий уже накоплен определенный опыт управления акциями муниципалитетов в акционерных обществах и выявлены основные принципы, которые должны лежать в основе концепции его совершенствования.
Стратегия управления долями должна представлять собой часть общей политики управления муниципальной собственностью и финансами территориального образования с учетом возможных социальных последствий и приоритетов. Поэтому важным элементом эффективной экономической политики становится институционализация, т. е. принятие единых правил и норм управления долями, предусматривающее обеспечение региональных приоритетов при более широком использовании механизмов доверительного управления.
Поступила в редакцию 24.12.2007 г.
Bagautdinova R.G. Municipal property as an institute of the territorially-localized social and economic system. According to the critical analysis of the positions basis traditionally inherent in domestic economic schools of fundamental economic analysis and new-institutional approach to research of the property, there has been determined the essence of municipal property as the form of the social (public) property, as relationship between municipal social and economic system subjects on joint resources and social production in the form of the local public good results usage; basic relations contradictions of the municipal property and the form of their realization in modern Russian economy are presented.
Key words: municipal property, local public good, territorially-localized social and economic system, municipal economy, contradictions of municipal property, municipal loans.
