CC BY
11
2001.02.002. ВОНОРТАС НС. ТЕХНОЛОГИЧЕСКАЯ ПОЛИТИКА СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ И ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА: СДВИГ ОРИЕНТАЦИИ В СТОРОНУ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ ТЕХНОЛОГИЙ. VONORTAS N.S. Technology policy in the United States and the European Union: shifting orientation towards technology users // Science a. publ. policy. - Guildford, 2000. - Vol.27, N 2. - P.97-108.
Автор - сотрудник Центра изучения международной научно-технической политики и факультета экономики Университета Джорджа Вашингтона - рассматривает те изменения, которые произошли за 90-е и частично 80-е годы в научно-технической политике США и Европейского союза (ЕС), сравнивая формы и ход процесса в этих двух регионах. Главная сущность указанных изменений, по мнению автора, состоит в том, что правительства (в случае ЕС - это правящие органы) сместили акценты рассматриваемой политики. Раньше упор делался на создание новых технологий (политика, ориентированная на поставку таких технологий народному хозяйству -supply-oriented technology policy), а сегодня правительства, сохраняя и по-прежнему поддерживая созидательный потенциал, стремятся дополнить его инновационной политикой, в центре которой ставится проблема внедрения, коммерциализации и распространения новых технологий. Стало быть, если ранее основное внимание уделялось разработчикам новинок, то теперь столь же важными представляются интересы их потребителей, использующих новшества для разработки и выпуска новой или более качественной рыночной продукции (technology-user oriented policy). Государственная научно-техническая политика (ГНТ П) становится сбалансированной благодаря одновременной и более-менее равной поддержке как производителя, так и потребителя технологий. Движущей силой такого рода изменений являются все более обостряющаяся конкуренция производителей высокотехнологических товаров на мировом рынке и, соответственно, стремление государства поддержать и усилить конкурентоспособность национальных экономик.
Технологическая политика США
В послевоенный период американская ГНТ11 носила в основном макроэкономический характер. Федеральное правительство сторонилось промышленной политики и гражданских технологий. Хотя многие американские президенты, начиная с Г.Гувера, в конце 20-х годов проявляли определенный интерес к развитию технологии с целью роста экономики, практических шагов в этом направлении не предпринималось. Лишь с приходом к власти Б.Клинтона и А.Гора появился официальный документ, в котором провозглашалась активная поддержка гражданской технологии, сконцентрированной на содействии подъему экономики (документ Белого дома "Технология и экономический рост Америки, новое направление обеспечения экономической мощи", 1993 г.). Он был опубликован всего через несколько месяцев после инаугурации, и на первой же странице говорилось: "Американская технологическая политика должна переориентироваться на усиление экономической мощи и содействие ускорению экономического роста. Традиционная роль федерального правительства в развитии технологии ограничивалась поддержкой фундаментальной науки и целевых (mission oriented) исследований в Министерстве обороны, НАСА и других ведомствах. Такая стратегия была правильной для предыдущего поколения, но она не соответствует требованиям сегодняшнего дня. Мы не можем полагаться просто на благотворное восприятие военных технологий частным сектором. Мы должны прямо ставить перед собой такие цели... помогая частным фирмам развивать инновации и получать от них прибыли" (с.98).
Основные принципы новой ГНТП США сводятся к следующим действиям.
1. Правительство должно частично сместить свои приоритеты с крупных государственных проектов в сторону помощи частному сектору в совершенствовании применяемых им технологий и конкурентной борьбе на мировом рынке. Национальная оборона уже не может быть технологическим лидером в целом ряде самых передовых областей. Государственным организациям следует покупать готовые новейшие технологии у частных фирм. Ведомства, имеющие
солидную научно-техническую базу, должны в меру своих возможностей сосредоточиться на разработке технологий двойного назначения.
2. Правительство должно стремиться сбалансировать свою ГНТ П, дополнив разработку новых технологий акцентом на их применение и распространение, оно должно обеспечить частным фирмам возможность находить, получать, приспосабливать к своим условиям и использовать новые технологии.
3. Правительствам штатов следует усилить свою роль в ГНТП. По меньшей мере они должны быть готовы помогать малым фирмам привлекать капитал и активно заниматься пропагандой и распространением инноваций, в частности, используя службы помощи в совершенствовании производственных процессов.
4. Необходим активный и постоянный диалог между правительством и промышленностью, который помогал бы правительству в выработке решений, касающихся гражданских технологий. Многие проблемы могут решаться в рамках кооперации между частными фирмами и государственными организациями.
5. Реформированное правительством и конгрессом антитрестовское законодательство позволяет фирмам объединять свои усилия, создавать стратегические союзы для противостояния зарубежной конкуренции и для своевременного использования новейших технических достижений.
6. Значительное ужесточение правил соблюдения прав интеллектуальной собственности судебной системой способствует созданию и быстрой коммерциализации нового технологического знания, повышая конкурентоспособность американских товаров. Проблемы интеллектуальной собственности становятся одной из забот торговых представительств США в других странах, которые (представительства) должны обеспечить "равноправное поле игры" для американских фирм на зарубежных рынках.
7. Система государственных научно-исследовательских лабораторий должна усилить взаимодействие с частным сектором, чтобы обеспечить передачу ему инноваций и помощь в проведении широкомасштабных исследований, требующих сложного крупногабаритного оборудования.
8. Исследовательские университеты должны шире сотрудничать с частным сектором. Это, во-первых, даст университетам дополнительные возможности финансирования и, во-вторых, ускорит коммерциализацию результатов научных исследований в интересах промышленности.
9. Очень крупные исследовательские проекты следует адекватно финансировать и выполнять на основе кооперации с другими промышленно развитыми странами.
Все сказанное четко свидетельствует о том, что основной целью правительства стала инновация, внедрение, а не только технология. За 1993-1994 гг. для осуществления измененной политики был организован целый ряд новых программ и значительно расширены уже действовавшие, относившиеся к гражданским технологиям. В качестве примеров можно привести "Программу передовых технологий" (Advanced technology proramm), "Программу реинвестирования технологий" (Technology reinvestment programm), "Программу распространения передовых методов обработки" (Manufacturing extention partnership), "Партнерство для создания нового поколения автомобилей" ( Partnership for a new generation of vehicles), "Программу поддержки инноваций и исследований силами малого бизнеса" (Small business innovation and research) и многие другие. Стратегическими направлениями, нуждающимися во вмешательстве правительства из-за высоких требований к инфраструктуре и частых неудач на рынке, считались информационные технологии, технологии обработки материалов и природосберегающие технологии. Правительственные лаборатории и ведомства были буквально "мобилизованы" для решения новых задач. Даже Управление перспективных оборонных исследований (Defence advanced research projects agency) было переименовано: хотя оно и осталось в системе Министерства обороны, слово "оборонных" было из названия изъято.
Необходимость всех этих перемен ощущалась уже в 80-е годы, и во многом они тогда были подготовлены идеологически и юридически. Клинтон и его администрация не выдумывали ничего нового, они лишь решительно реализовали уже готовые идеи.
Проникновение высоких технологий (информационных, биотехнологических, новых материалов и методов обработки) практиче-
ски во все отрасли производства изменило само понятие "высокотехнологичная отрасль". Понятие "высокотехнологичный" применимо теперь почти к любому бизнесу. В той же металлургии мы можем иметь и высокотехнологичное, и низкотехнологичное производство. И так повсюду, вплоть до индустрии развлечений. Все это было вызвано серьезными поражениями США на мировом рынке: утратой производства бытовой электроники (ее совершенно вытеснила более дешевая, но не менее, а часто и более качественная японская), станкостроения, крупными потерями в производстве автомобилей и компьютеров в период с середины 70-х до середины 90-х годов. Потери были столь существенны, что даже в период президентства Рейгана, ярого противника вмешательства в экономику на микроуровне, было принято и новое антитрестовское законодательство, и создан специальный суд в округе Колумбия, занимающийся исключительно проблемами соблюдения прав интеллектуальной собственности. Но несмотря на то что три последовательно управлявшие страной республиканские администрации осуществляли под давлением конгресса, где преобладали демократы, перечисленные выше шаги, включая даже "Сводный закон о торговле и конкурентоспособности" (Omnibus trade and competitiveness Act) 1988 г., в частности, принципиально изменивший роль Национального бюро стандартов, превратив его в Национальный институт стандартов и технологий, они все же не решались пойти на прямую поддержку гражданских технологий, как на этом настаивали многие эксперты. Администрация Клинтона (демократ) на это пошла, воплотила в жизнь готовые идеи и предприняла новые шаги по прямой поддержке национальной индустрии. Пожалуй, главное, что она сделала, - это вселила в американских промышленников твердую веру в то, что правительство серьезно решило заниматься проблемой развития технологий как основного рычага экономического роста. Правда, в 104-м конгрессе и по сей день в обеих палатах преобладают республиканцы, и они немало сделали для того, чтобы ослабить перемены. Целый ряд программ был либо свернут, либо потерял значительную часть финансирования, либо "увял", потеряв поддержку значительно ослабленной и противодействием конгресса, и всякими скандалами администрации. "Однако, несмотря на то, что произошло с отдельными программами,
совершенно ясно одно: сегодня изменения международного "климата" касательно промышленных технологий и инноваций, а также места, которое в этом процессе занимает бизнес США, очевидны как никогда" (с.101).
Технологическая политика Европейского союза
Как и США, ЕС вступил в 80-е годы с растущим беспокойством по поводу постепенной утраты конкурентоспособности и глобализации высокотехнологичной индустрии. Но в ЕС, в отличие от США, действовали и еще несколько факторов. Во-первых, продолжающееся расширение Союза и очень большая разница в промышленных уровнях входящих в него стран. Во-вторых, наличие в более развитых и богатых странах уже вполне институцонализованной и устоявшейся ГНТП (хотя в каждой из стран она была весьма специфична), тогда как в присоединявшихся странах такой инфраструктуры не было. В-третьих, сомнения в руководящих органах по поводу регулирования порядков в странах-участницах. Наконец, в-четвертых, отсутствие на союзном уровне и юридической, и организационной базы для проведения последовательной ГНТП. Если США начали с попыток путем реформ разной глубины приспособить уже существовавшую инфраструктуру, апробированную временем, ЕС начал строить юридическую и организационную основу союзной ГНТП почти с нуля. Предыдущие соглашения предусматривали совместную исследовательскую деятельность только в четырех областях: уголь и сталь (договор 1951 г.), сельское хозяйство (Римский договор 1957 г.) и атомная энергия (Евроатом). Что же касается инфраструктуры, предусматривающей ГНТП в целом, она была создана только в середине 80-х годов, хотя беспокойство по поводу технического уровня европейской промышленности проявлялось и раньше, по сути дела, с первых шагов этой организации. Но в 40-х и 50-х годах вопрос стоял иначе. Тогда не было радикально новых технологий, которые позднее посыпались как из рога изобилия, - пластики и полимеры, транзисторы, компьютеры, антибиотики и т.д. и т.п. Кооперация в области ИР между отдельными странами Западной Европы, но вне рамок ЕС, практиковалась довольно широко (ЦЕРН, ЕКА,
ЕНФ, "Аэробус", "Арианаспейс" и т.п.). Цельной же европейской ГНТП не было. Фактически были лишь отдельные попытки (часто успешные) превзойти своих конкурентов из Японии и США на том или ином участке мирового рынка, в конкретном виде изделий.
И только в 1981 г. был сделан первый серьезный шаг - после "круглого стола", собравшего представителей 12-ти наиболее сильных электронных компаний, начали появляться западноевропейские программы совместных ИР. Первой из них была ESPRIT, организованная в 1983 г. Она предусматривала поддержку доконкурентных ИР в области информационных технологий. Эта программа послужила моделью для ряда последующих - RACE (коммуникации) и BRITE (промышленные технологии), программы в области медицины и биотехнологии. Эти в полном смысле слова совместные западноевропейские программы имели ряд характерных моментов. Во-первых, исследования должны проводиться в сотрудничестве с фирмами, университетами и другими научными учреждениями Западной Европы; во-вторых, исследования должны носить доконкурентный и/или преднормативный характер; в-третьих, финансирование ИР Союз осуществляет совместно с промышленностью (обычно 50%); в-четвертых, заявки на финансирование анализируются независимыми экспертами; и в-пятых, Союз после консультаций с участниками определяет приоритетные направления ИР.
Однако перечисленные программы между собой не координировались, организационных форм для такой координации еще не было. Они были найдены несколько позже (с 1984 г.) - в виде так называемых "рамочных программ".
Все эти шаги в конечном счете были юридически закреплены в Едином европейском акте (Single European Act), ратифицированном в 1987 г., который, кроме того, убрал (предусматривалось сделать это в течение пяти лет) барьеры между странами-членами для передвижения товаров, услуг, капиталов и людей. Одной из основных целей Акта было создание юридической основы активной роли Союза в научно-технической политике. Эту "новую" роль Сообщества еще раз подтвердил Маастрихтский договор, ратифицированный в 1993 г. "Целью ГНТП Европейского союза было объявлено усиление евро-
пейских позиций в области науки и техники и повышение конкурентоспособности европейской индустрии на мировом рынке" (с.103).
Результатом стало принятие пяти четырехлетних рамочных программ (Framework programm - FWP): FWP-1 (1984-1987), FWP-2 (1987-1990), FWP-3(1990-1994), FWP-4 (1995-1998) и FWP-5 (19992002). Оценивая их, следует подчеркнуть, что, несмотря на существенное увеличение средств, выделяемых на эти цели Союзом, они остаются своего рода десятой спицей в колеснице союзного бюджета: в середине 90-х годов они финансировались на уровне 3 млрд. экю. Для сравнения: на помощь сельскому хозяйству выделялось 42 млрд. экю, а на программы структурного регионального развития -31 млрд. Расходы на ИР составляли 4% союзного бюджета и были лишь незначительной долей тех средств, которые страны-члены тратили на собственные исследования. В то же время добавляемые промышленностью союзные средства, расходуемые целенаправленно по приоритетным направлениям, служат хорошим подспорьем для участвующих в программах организаций. По странам они распределяются очень неравномерно, и будучи лишь малой долей национальных расходов на ИР крупных государств, для некоторых примкнувших новичков они составляют до 50% национального бюджета науки.
Особого внимания заслуживает программа FWP-5. Она отличается от предыдущих и в полной мере отражает тот поворот в ГНТ П, который отмечался для США: акцент на потребителя технологий, на их распространение и на связь с экономическим ростом. Масла в огонь добавил тот факт, что Европейский регион отстает по темпам роста от своих азиатских соперников и в то же время не обеспечивает того уровня занятости населения, который характерен для сегодняшней Америки. Это особо отмечалось в так называемой "Зеленой книге 1995 г." Ее положения отразились в Первом плане действий по усилению инновационных процессов (First action plan for innovation) 1997 г. Именно эти документы повлияли существенным образом на содержание FWP-5, которая организационно проще предшествующих и включает 7 подпрограмм - 4 "тематических" и 3 "горизонтальных", направленных на решение проблем, общих для всех научных дисциплин. К тематическим программам относятся: 1)
"Качество жизни и управление людскими ресурсами"; 2) "Дружественная по отношению к пользователю информационная техника"; 3) "Конкурентоспособность и устойчивый экономический рост"; 4)"Энергетика, окружающая среда и устойчивое развитие"; к горизонтальным - 1) "Поддержка международных связей европейских ученых и исследовательских организаций"; 2) "Поддержка инноваций и участия в инновационных процессах малого и среднего бизнеса"; 3) "Развитие кадрового исследовательского потенциала и социо-экономической базы знаний".
Автор кратко характеризует содержание каждой из программ.
Подводя итоги, он отмечает, что, "несмотря на различия (в условиях, традициях, возможностях и т.д. - Реф.), как в США, так и в ЕС за 90-е годы сложилась в основном сходная политика по отношению к технологии и инновациям. Оба региона предприняли серьезные усилия, чтобы сбалансировать созидательную и потребительскую стороны традиционной технологической политики. Технологическая политика по обе стороны Атлантики фокусируется на проблеме экономического роста в большей, чем когда-либо раньше, степени" (с.105). "Технологическая политика должна быть сосредоточена на вопросах производительности и экономического роста частного сектора (т.е. потребителя технологий). Это, в свою очередь, означает, что государство более не является своим собственным потребителем (как это было при ориентированной на оборону системе ИР) и призвано помогать частным фирмам конкурировать на мировых рынках... При этом следует понимать, что менеджмент сбалансированной технологической политики, направленной на обеспечение экономического роста, является гораздо более сложным делом, чем управление традиционной политикой создания технологий, существовавшей на протяжении последних 40 лет" (с.106, 107).
А.Н.Авдулов
