CC BY
31
2000.03.028-033. ОТ ЛОББИРОВАНИЯ К ПОЛИТИЧЕСКОЙ СТРАТЕГИИ ПРЕДПРИЯТИЙ. (Сводный реферат).
1. NIOCH J.-P., TARONDEAU J.-Cl. Les strategies d'entreprises face aux réglementations publiques //Rev. fr. de gestion. — P., 1998. — N 119. — P.70-74.
2. ATTARCA M. "Affaires publiques": l'emergence d'une nouvelle fonction dans les entreprises //Rev. fr. de gestion. — P., 1998. — N 119. — P.75-90.
3. BENSEDRINE J. Les entreprises face aux controverses politico-scientifiques //Rev. fr. de gestion. — P., 1998. — N 119. — P.91-106.
4. DEMIL B. Le pionnier et les suiveurs //Rev. fr. de gestion. — P., 1998. — N 119. — P.107-116.
5. DUBOT J.-F. Le lobby: un "acteur rhetorique"? //Rev. fr. de gestion. — P., 1998. — N 119. — P.117-130.
6. BLOCH A. L'entrepreneur, le monopole et la reglementation //Rev. fr. de gestion. — P., 1998. — N 119. — P.131-134.
Французские специалисты рассматривают некоторые аспекты относительно новой для Европы и особенно для Франции проблемы институционализации политических стратегий и профессиона-лизации этой сферы деятельности предприятий.
Ж.-П.Ниош и Ж.-К.Тарондо (1) отмечают, что повышение интереса предприятий к политической деятельности обусловлено тем, что государственное регулирование, выражающее общественные интересы, часто воспринимается как препятствие на пути развития экономики и как фактор, ограничивающий результативность фирм. Вместе с тем, регламентации и условия их применения содержат "зоны неопределенности", а возникающие вследствие административных решений новые сферы деятельности предоставляют предприятиям возможности для реализации собственных стратегий, основанных на новых правилах игры (1, с.70). Некоторые из этих стратегий широко известны (например, борьба компаний "Пежо" и "Ситроен" против ряда европейских регламентаций). Но они являются лишь видимой частью деятельности экономических агентов, направленной на защиту своих интересов как в рыночной, так и в нерыночной сфере. Именно в этой последней развиваются политические стратегии, являющиеся ключом к успеху в рыночной сфере.
Хотя лоббирование интересов деловых кругов отнюдь не новое явление, в последние годы эта практика институционализируется и профессионализируется, становясь одновременно одной из функций предприятия и коммерческим видом деятельности, признаваемым админист-
рацией, правительствами и парламентами. Эта тенденция, возникшая много лет назад в США, получала распространение в Европе параллельно процессам интеграции европейского рынка и развития регулирования на европейском уровне. В настоящее время в Брюсселе и Страсбурге насчитывается более 10 тыс. лоббистов и других представителей групп интересов, которые формируют новую профессиональную среду и становятся обычными участниками коммунитарных решений (1, с.70).
Во Франции, отмечает М.Аттарса (2), процесс институционализа-ции лоббирования начался в 80-е годы, т.е. несколько позже, чем в англосаксонских странах. Именно в этот период французские предприятия были вынуждены изменить концепцию и организацию своих отношений с государственными властями под воздействием ряда факторов. Во-первых, децентрализация и передача некоторых властных полномочий европейским институтам снизили эффективность традиционных каналов переговоров (профессиональные организации, неформальные связи между руководителями предприятий и политическими деятелями). Во-вторых, в условиях глобализации рынков и замедления темпов экономического роста государство и государственные институты в целом стали источником новых возможностей для предприятий в связи с дерегулированием и приватизацией сферы производства общественных услуг, распределением субвенций и другой косвенной помощи и т.д. В-третьих, проводя стратегический анализ, предприятия должны во все большей мере учитывать влияние групп давления, средств массовой информации и лидеров общественного мнения. В этих условиях лоббирование представляется потенциальным рычагом стратегии предприятия. Появление на французских фирмах отделов, фактически занимающихся лоббированием, свидетельствует об интересе, проявляемом предприятиями к отношениям с государством.
Анализируя управленческие последствия создания на предприятии функционального подразделения по лоббированию или, в общем случае, по управлению отношениями с государственными властями, автор выделяет четыре основные функции такого подразделения: институциональный мониторинг, позволяющий прогнозировать решения властей; ведение "досье" проблематичных для предприятия ситуаций (проекты законов, коммунитарных директив и т.д.); координация политической деятельности предприятия, т.е. предоставление услуг другим подразделениям по всем вопросам, имеющим политический характер; осуществление операций по косвенному (создание совместных с конкурентами или дру-
гими заинтересованными предприятиями организаций, защищающих их интересы, мобилизация средств массовой информации, проведение публичных мероприятий и т.д.) или прямому лоббированию (рассылка досье, факсов, телефонные переговоры, участие в официальных консультациях и т.д.). При этом профессионализм руководителя подразделения определяется его способностью идентифицировать и получить доступ к ключевым фигурам, принимающим решения.
Опираясь на совокупность "политических" ресурсов (сети знакомств в политических или общественных кругах, информационные ресурсы), предприятия получают возможность вмешиваться в процесс принятия решений на государственном уровне. Управление этими ресурсами является важным направлением политической деятельности фирмы. Появление на предприятии подразделения по отношениям с властями способствует увеличению политических ресурсов предприятия, позволяя создавать и поддерживать сети связей, способствуя процессу обучения политической логике, облегчая принятие властями политических действий предприятия.
Формализация управления отношениями с государственными властями является ответом предприятий на некоторые внешние стратегические вызовы. Автор выделяет четыре типа организации подразделений по отношениям с властями. При "кабинетной" структуре подразделения как такового не существует, но один или несколько сотрудников формально выполняют эту функцию, подчиняясь генеральной дирекции. При "ячеистой" структуре, как правило, создается два подразделения, одно из которых отвечает за отношения с французскими государственными властями, другое — за отношения с коммунитарными институтами. В этом случае они обладают более широкой ответственностью и самостоятельностью, чем при "кабинетной" структуре. В относительно редких случаях все специалисты, занимающиеся отношениями с властями, сосредоточиваются в едином подразделении, подчиняющемся генеральной дирекции и обладающем большим объемом ответственности и достаточными человеческими ресурсами. Расширению иерархической и функциональной ответственности подразделения (связи с международными институтами, политические отношения с конкурентами, стратегический мониторинг) соответствует тип организации, который автор называет "расширенная дирекция". Автор приходит к выводу, что разные типы структуры нельзя рассматривать как этапы ее становления или источник ее эффективности,
поскольку структура подразделения зависит от потребностей предприятия в плане отношений с государственными властями.
В настоящее время подобные подразделения существуют далеко не на всех французских предприятиях, а число их сотрудников незначительно: в среднем пять человек (2, с.84). Кроме того, несмотря на иерархическую близость к генеральной дирекции, они почти не участвуют в разработке и принятии стратегических решений, их деятельность слабо связана с основной деятельностью предприятия, что проявляется в отсутствии планирования политической деятельности предприятия. В целом стратегический потенциал политической функции на французских предприятиях недоиспользуется. Это связано с особенностями поведения руководителей предприятий, воспринимающих отношения с властными структурами как атрибут собственной власти. В результате на предприятии функционируют конкурирующие между собой структуры со сходными функциями, не координирующие свои действия (2, с.86). Сама природа функции также препятствует ее развитию на предприятии: ее эффективность с трудом поддается измерению. Наряду с этим, во Франции отрицательное отношение к лоббированию, ассоциирующемуся с коррупцией, не способствует большей формализации политической деятельности предприятий и развитию занимающихся ею подразделений.
В то же время анализ англосаксонского опыта свидетельствует о том, что функция отношений с властями способствует снижению неопределенности социополитического окружения, позволяет предприятиям, используя возможности, предоставляемые регулированием, не только нивелировать свои стратегические слабости, но и приобретать конкурентные преимущества. Вместе с тем, профессионализация этой функции может способствовать формированию этики лоббирования, основанной на ответственности, учете общественных интересов, уважении общественных институтов и автономии принятия общественных решений, создавая условия для согласованности решений государственных властей и частных фирм (2, с.88-89).
Ж.Банседрин (3) рассматривает проблему использования предприятиями-производителями потенциально вредных веществ с целью воздействия на государство. По его мнению, подобные ситуации касаются очень многих предприятий, они стимулируют регламентацию со стороны властей и судебные действия со стороны потребителей (развитие научных знаний, с одной стороны, может привести к окончательной регламентации производства продуктов, в отношении которых имелись со-
мнения, или, наоборот, полностью их реабилитировать; с другой — к появлению сомнений в отношении многих продуктов, которые в настоящее время не привлекают внимания). Кроме того, подобные случаи могут стать объектом стратегических действий предприятий, поскольку при недостатке научных данных агенты имеют возможность "подтолкнуть" политические решения в том или ином направлении, исходя из собственных ценностных ориентаций и интересов.
Рассматривая особенности политических дебатов при недостатке научных знаний, автор отмечает, что в этом случае агенты имеют определенную свободу в выборе направлений исследований, выдвижении гипотез, методологии, формы представления и интерпретации результатов. Более того, если расхождения в научных позициях таковы, что кто-либо может использовать их в своих интересах, знания, которые предоставляются государственным органам, неизбежно несут на себе печать интересов тех, кто их представляет. В результате первоначально чисто научная дискуссия выходит за рамки собственно сферы науки: эксперты вмешиваются в политические дебаты, а экологи и предприятия — в научную сферу. При этом граница между экономическими и этическими мотивациями одних и других не всегда ясна. Именно такая ситуация сложилась в отношении фреонов, которые, согласно до сих пор окончательно не подтвержденной теории, выдвинутой в 1974 г., оказывают влияние на состояние озонового слоя.
В этой ситуации имеющиеся научные данные длительное время интерпретировались по-разному, в результате чего различные агенты предлагали и обосновывали самые разные, часто противоречивые политические решения. При этом промышленники систематически недооценивали степень неопределенности научных знаний по сравнению с другими категориями агентов, которые, в свою очередь, переоценивали степень их определенности, ориентируясь на превентивную регламентацию (3, с.97).
Автор раскрывает механизм использования научных аргументов для поддержки политических решений, анализируя деятельность Организации производителей фреонов (FTP) и Совета по атмосферным наукам (COAS). FTP, созданная в 1972 г., финансировала исследования фреонов в 350 частных, университетских и государственных лабораториях и играла активную роль в распространении новых знаний во властных структурах. Целью COAS, созданного производителями и потребителями фреонов в 1975 г., является "сбор технических данных, необходимых для
обоснования законодательных и исполнительных решений, и передача их лицам, ответственным за принятие решений в правительствах" (3, с.98). Параллельно деятельности COAS некоторые предприятия публично доказывали безвредность фреонов, широко привлекая мнения ряда ученых и экологов. В результате после избрания Р.Рейгана Президентом США все проекты по регламентации фреонов были заморожены. Таким образом, научные аргументы, выдвинутые представителями промышленности, сопровождавшиеся широкой рекламой и лоббированием, которые обошлись промышленникам в несколько миллионов долларов, нашли понимание на самом высоком уровне принятия политических решений.
Однако обнаруженное в 1985 г. сокращение озонового слоя и появившиеся данные о вероятности влияния на этот процесс фреонов полностью изменили позицию американского правительства. В этой ситуации различия в интерпретации научных данных стали проявляться не только между производителями и экологами, но и среди самих производителей, некоторые из которых продолжали доказывать своим правительствам и общественному мнению, что проекты регламентации фреонов неоправданны, а США и компания "Дюпон" манипулируют наукой из чисто экономических соображений, стремясь создать рынок заменителей фреонов, на котором компания "Дюпон" имела бы конкурентные преимущества.
Хотя роль фреонов в истончении озонового слоя еще не до конца изучена, с конца 80-х годов многие менеджеры осознали, что, по крайней мере в глазах политиков, научные знания в этой области достаточно точны, чтобы оправдать регламентирование производства фреонов. В 1987 г. был подписан Монреальский протокол, предусматривавший сокращение рынка фреонов на 50% к 2000 г., а затем было достигнуто соглашение о полном запрещении их производства, что сделало бессмысленным для производителей поиск аргументов в защиту фреонов и заставило их переориентироваться на разработку заменителей.
Автор приходит к выводу, что рассмотренный случай свидетельствует о необходимости создания на предприятиях специфического функционального подразделения по управлению политико-научными дебатами. В его задачу входят идентификация всех возможных экспертиз на высшем уровне принятия политических решений, организация вмешательства в принятие решений с использованием методов информации, кооперации и убеждения. Конкретные рекомендации, касающиеся поведения предприятия, зависят от таких факторов, как природа проблемы, состояние научных знаний и их возможная эволюция, отношение к про-
блеме общественного мнения, степень влияния участвующих в дискуссии сторон и отношение к ней государственных властей. При разработке рекомендаций должны также учитываться особенности конкретного предприятия: его ресурсы, научные и политические компетенции, интересы, общая стратегия, репутация, сильные и слабые стороны применительно к каждому сценарию развития дискуссии.
Опираясь на эти данные, подразделение выбирает конкретный вариант поведения среди возможных альтернатив: от активного сопротивления обвинениям во вредности продукта до инициирования дискуссии, которая поставила бы в сложное положение конкурентов. Исходя из выбранной стратегии, подразделение может, с одной стороны, предпринять действия, направленные на подготовку предприятия к различным вариантам поведения, например, к диверсификации производства или инвестированию в конкретные технологии. С другой — предусмотреть мероприятия по воздействию на развитие дискуссии в наиболее благоприятном для предприятия направлении. Это может означать использование особого лоббиста и определение его задач, проведение кампании в средствах массовой информации, организацию РЯ-акций и т.д.
Б.Демиль (4) представляет результаты сравнительного исследования стратегии приспособления организаций к изменению правовой среды в результате принятия новых законов на примере семи французских провинциальных больниц. Согласно законам, касающимся переработки отходов медицинской деятельности, больницы должны были с конца 80-х годов до 1997 г. перейти от традиционного способа уничтожения отходов (сжигание на месте) к другим, менее загрязняющим окружающую среду.
Автор подчеркивает, что как теория, так и эмпирические исследования свидетельствуют о том, что у предприятий есть возможность не просто выбора стратегии в условиях регламентирующего давления, но даже влияния на процесс регламентации. Однако практически неисследованным остается вопрос о моменте включения в процесс регламентации, т.е. о том, когда предприятие должно предпринимать какие-либо действия: до или после вступления в силу регламентирующих документов, поскольку время представляет собой ресурс, которым необходимо управлять, как и другими экономическими ресурсами.
В конкурентных сферах (вывод на рынок новых продуктов, инновации) время является основной переменной, поскольку первопроходец часто получает преимущества. Применительно к регулированию это означает, что организация, начавшая действовать до того, как ее принудят к
определенному поведению юридические нормы, может получить преимущества по сравнению с организациями, занимающими выжидательную позицию.
С конца 70-х годов процесс регламентации уничтожения больничных отходов прошел на пять этапов. До конца 80-х годов законодательно закладывались основные принципы переработки больничных отходов. В этот период контроль был слабым и больницы почти не предпринимали усилий для повышения эффективности процесса уничтожения. В начале 90-х годов были разработаны меры, направленные на снижение загрязняющего эффекта от уничтожения отходов. Однако поскольку принятые акты не носили характера законов, больницы не спешили перестраивать свою деятельность по уничтожению отходов. Только в 1992 г., после принятия закона об окружающей среде, больницам было вменено в обязанность к 1996 г. отказаться от морально устаревших установок. В 19961997 гг. были приняты новые законодательные акты, предписывавшие еще более жесткие нормы контроля.
Анализ реакции больниц позволяет выделить две основные стратегии их поведения в этих условиях. Первая, которую автор характеризует как "пионерную", состоит в том, чтобы осуществляя инновации, реагировать на ситуацию еще до вступления в действие регламентирующих мер. Вторая, называемая "стратегией следования", сводится к тому, что организация начинает действовать с момента вступления в силу регламента-ций и не предполагает инновационного "упреждения". Все больницы, независимо от их индивидуальной стратегии, создали объединение, в рамках которого обсуждаются проблемы отходов и их решения при поддержке местной администрации, видящей в таком сотрудничестве возможность снижения издержек адаптации к новым условиям.
Исследование выявило также два отличных друг от друга процесса принятия решений. Если для "пионера" характерен подход, цели которого расплывчаты, а результаты невозможно заранее определить, то "последователи" придерживаются рационального подхода с ясными целями и низкой неопределенностью, поскольку такой подход позволяет "перебрать" большое число вариантов решений (семь против двух для первопроходца) и собрать значительную информацию у переработчиков отходов. Однако эти подходы характеризуются различием во времени реализации стратегии: "пионер" потратил на реализацию своей стратегии пять лет, а "последователь" — шесть.
Стратегия "следования" оценивается как экономически эффективная, поскольку она, благодаря обращению к внешним организациям, обеспечивает соблюдение норм при практически неизменных затратах. Экономическая результативность "пионерной" стратегии довольно низка, однако она принимается и поддерживается общественностью. Кроме того, "пионер" получает большую самостоятельность, став создателем собственных норм процесса уничтожения отходов и получив возможность экспортировать их в окружение. Опыт этой больницы был признан законодателем, разрешившим другим больницам его использовать. Автор делает вывод, что время является не нейтральной переменной, а важным рычагом стратегии (3, с.115).
Ж.-Ф.Дюбо (5) анализирует методы лоббистской деятельности на примере процесса изменения законодательства о конкуренции. Лоббистом выступало Объединение отраслей по производству товаров длительного пользования (GIBCD), которое, будучи "полити-ческим предпринимателем", вмешивалось в процесс принятия решений на различных этапах и участвовало в подготовке окончательного текста закона. Каждое действие GIBCD, имевшее конкретную, локальную и немедленную цель, было направлено на достижение более общей цели во времени (длительность воздействия) и пространстве (влияние на различные аудитории), т. е. на ориентацию общего процесса принятия политических решений.
Опираясь на этот конкретный пример, автор предлагает "модель напряжения между рассудочными действиями политического предпринимателя и процессом принятия политических решений на государственном уровне" (5, с .118) и формулирует ряд практических рекомендаций для лоббистов. Он отмечает, что лобби должно располагать обоснованными, ясными и конкретными аргументами, чтобы убедить различные аудитории, не обладающие объективным знанием и особой заинтересованностью. На результативность этого процесса большое влияние оказывает возможность использовать независимые информационные системы, способные предоставлять четкую статистику и данные о конкретных случаях. Автор также показывает пути повышения качества политических решений.
А.Блош (5) на примере процесса демонополизации телекоммуникаций в США и Франции рассматривает роль руководителей-инноваторов в развитии дерегулирования отрасли.
По мнению экспертов, создание MCI (в настоящее время — второй оператор телекоммуникационной связи на рынке США) бывшими работ-
никами АТТ в начале 80-х годов ускорило, наряду с развитием новых технологий, процесс демонополизации отрасли. Стратегия MCI состояла в предложении более низких цен на радиотелефонную связь, за что АТТ обвинила MCI в незаконной конкуренции. В результате длительных судебных разбирательств было принято решение о разделении АТТ на региональные компании, что положило начало дерегулированию рынка телекоммуникаций в стране.
Автор приводит примеры, свидетельствующие о том, что во Франции все предприниматели, пытавшиеся внедриться на рынки с доминирующим оператором, встречались с большими трудностями. Он подробно рассматривает историю борьбы фирмы CMS с занимавшей монопольное положение компанией "Франс Телеком". Эти примеры, по мнению А.Блоша, ярко иллюстрируют тот факт, что в условиях монополии, граница между законодательными и пред-принимательскими действиями представляется менее очевидной, чем на первый взгляд. Специалисты отрасли, организаторы MCI и CMS использовали свое знание рынка, чтобы создать более конкурентное предложение по сравнению с оператором-монополистом. Однако введение и соблюдение правил конкуренции в большой степени зависит от способности и воли компетентных органов сделать эти новые правила обязательными для всех.
И.Ю.Жилина
