CC BY
145
ПРАВОТВОРЧЕСТВО И ЛОББИЗМ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ. ПО СЛЕДАМ ИНТЕЛЛЕКТУАЛЬНОГО ШТУРМА
Жалинский А.Э., д.ю.н., профессор, заслуженный деятель науки РФ, заведующий кафедрой уголовного права
Государственный университет - Высшая школа экономики
Чистяков В.В., профессор, директор Издательского дома «Медиа-ВАК»
Ястребова Е.В., к.ф.-м.н., главный редактор журнала «Бизнес в законе»
Аннотация. Статья содержит в себе призыв к развертыванию дискуссии о необходимости институционального развития лоббизма и его правовой регламентации в современной социальной ситуации. Проводимая здесь идея авторов состоит в том, чтобы, «оседлать» лоббизм, превратив его в подконтрольную социально - полезную деятельность.
Ниже рассматривается повод к постановке этого вопроса, кратко излагаются современные представления о корнях и реалиях лоббизма, делается вывод о резком повышении ценности лоббизма, об усилении его коррупционной составляющей в современной ситуации, намечаются возможные предмет и направления дискуссии.
Ключевые слова: лоббизм, правотворчество, интеллектуальный штурм
1. Новое обращение к проблеме лоббизма.
28 -29 мая 2008 г. в Нижнем Новгороде в рамках международного научно - практического стола было проведено обсуждение одной из самых острых и важных проблем государственного развития «Правотворческие ошибки; понятие, виды, практика и техника устранения в постсоветских государствах». Организовано оно было Московской государственной юридической академией, Нижегородской академией МВД России, Нижегородским исследовательским научно-прикладным центром «Юридическая техника», Черновицким национальным университетом им. Ю. Федьковича, «Пробелы в российском законодательстве». Юридическим журналом.
В работе круглого стола приняли участие видные политические деятели, крупные ученые, практики. Работа собравшихся вместе юристов представляла по - существу интеллектуальный штурм обсуждавшейся проблематики, столкновение интеллектов, эмоций, политических взглядов и установок. Многие суждения были очень интересными и заслуживают специального анализа.
В данном случае это относится к проблеме лоббизма, его оценке и использованию в современных условиях.
Проблема лоббизма, его необходимости и возможностей на круглом столе была, в частности затронута д.ю.н., проф. Москальковой Т.Н., заместителем Председателя Комитета государственной Думы Федерального собрания РФ по делам СНГ. Её суждения, по существу, дали возможность обратиться к потребности в лоббизме и пониманию его позитивных и негативных последствий. Они вызвали особый интерес слушателей уже ввиду довольно редкого сочетания в докладе глубокого теоретического подхода и огромного законодательного опыта.
Т.Н. Москалькова привела целый ряд примеров того, что она оценила как правотворческие ошибки, вызывающих необходимость совершенствования правотворческого процесса, и в связи с этим проанализировала ряд способов их предупреждения. Речь шла о повышении профессионализма депутатов, значимости обязательной экспертизы законопроектов, в целом о широком использовании в процессе правотворчества практического опыта и теоретических знаний, накопившихся в профессиональном сообществе, как юристов, так и представителей других специальностей.
В свою очередь, д.ю.н., проф. заслуженный юрист РФ, зав. сектором общей теории и социологии права ИГПАН С.В. Поленина убедительно показала, что ни юриспруденция, ни социология, ни философия, ни какая - либо иная наука, включая науки естественного цикла, не могут в этой сфере дать убедительный ответ на вопрос о правильности того или иного решения, отделить правильное решение от ошибочного.
Эти и иные выступления, на наш взгляд, сформулировали характеристику проблемной ситуации лоббизма. Она, судя по ряду высказываний, такова. Лоббизм в нашей культуре оценивается отрицательно, но по сути он может быть полезен, ибо:
- каждое правотворческое решение должно приниматься в интересах граждан, общества и государства, оно должно быть эффективным в широком смысле этого слова, социально одобряемым, справедливым, отвечая и иным критериям, укорененным в бытии общества и его сознании; добиться этого, однако, крайне сложно;
- правотворческие решения формируются в идеале на основе баланса общенациональных и групповых интересов, в то же время групповые интересы по своей сути более конкретны, лучше поддаются осознанию, но вместе с тем их понимание нередко бывает искаженным и усиливает во многих случаях коррупционную составляющую социальных процессов, прежде всего экономических;
- информационная емкость правотворческих решений чрезвычайно высока и их принятие требует участия мотивированных лиц, обладающих самыми различными теоретическими знаниями и, глав-
ное, опытом, способных представлять чужие интересы.
Это значит что, независимо от философских соображений о процессе познания и природе истины, процесс правотворчества должен основываться на наиболее надежной и полной информации. Он должен давать наиболее качественный продукт. В нем должны быть представлены лица, имеющие различные интересы, правовые статусы и фактические возможности от операторов информационных процессов до законодателей, от собственников, менеджеров, выгодополучателей до независимых представителей публичной власти, отражающих общие интересы. Наконец, в основе правотворчества должно лежать разрешение конфликта путем согласования интересов в ходе обсуждения, дискурса.
Из всего этого логически вытекает предварительный вывод о пользе вовлечения в процесс правотворчества лиц, представляющих и отстаивающих партикулярные, частные интересы, т.е. о наличии действительной потребности в лоббизме, и, одновременно, потребности в «очищении» и правовой регламентации лоббизма.
2. Историческая и современная практика лоббизма как основа его анализа.
Институционализация лоббизма и само появление этого понятия справедливо связывается с историей США. Так, А.В.Малько подробно и убедительно рассказывает о том, что традиции лоббизма восходят к времени президенства генерала У.С.Гранта(1869 - 1877 г.), который имел привычку отдыхать в вестибюле одной из гостиниц (лобби), решая там различные вопросы с посетителями.1 Нет никакого сомнения и в том, что лоббисты и сейчас чрезвычайно активно продвигают интересы транснациональных монополий, монополий США в самых различных странах, не всегда способных противиться их напору. Все это свидетельствует о том, что лоббизм реально существует и нужен влиятельным социальным силам. В настоящее время лоббизм в той или иной форме широко распространен в Европейском союзе, да и в иных странах.2
В литературе об отечественном лоббизме написано также довольно много. Так, А.В. Саламатин выделил три этапа осуществления лоббистской деятельности в представительных органах России: связанный с деятельностью Государственной Думы Российской империи, советский, связанный с деятельностью Верховных Советов РФСР, современный, связанный с деятельностью Федерального Собрания Российской Федерации.3 Предметная характеристика лоббизма дана рядом авторов, в частности в сфере налогообложения С.Г. Вереща-гиным.4
Однако, лоббизм в России меняется, и его проблемы нужно решать с учетом социально - экономического положения на современном этапе, причем отнюдь не только в России. Сейчас объективно возник дефицит времени для принятия правотворческих решений. Представительные органы крупнейших стран вынуждены принимать, и принимают решения очень быстро. Принимаемые решения по факту являются и должны являться нестандартными, ибо законодатель вынужденно действует в нестандартной для него обстановке. Нужно больше информации, а какая информация является необходимой и надежной, не всегда ясно. Наконец, можно считать, что резко повысилось экономическое и социальное значение принимаемых правотворческих решений. Все это влечет напор на законодателя, иногда связанный с проталкиванием невежественными лоббистами вредных проектов на коррупционной основе. Это и определяет подход к лоббизму.
3. Современный лоббизм как объект правовой регламентации.
Анализ практики показывает, что сейчас с учетом современных социально - экономических условий полезно в рамках широкой дискуссии обсудить понятие наименования и границы лоббизма, т.е. отличия этой деятельности от любого иного, прямого или косвенного оказания влияния на законодателя; допустимые (желательные и реальные) цели лоббирования, его способы и средства; субъекты или участники лоббирования, в том числе компетенция и ответственность лоббистов, процедуры лоббизма, законность и социальная приемлемость действий лоббистов; проблемы контроля и надзора за лоббистской деятельностью.
4. Понятие и границы лоббизма и лоббирования.
В начале об обозначении лоббизма. Оно беспокоит практиков во многих странах, а именно там, где оценка лоббизма противоречива. Возможно, есть смысл заменить понятие «лоббизм» оборотом «профессиональное представление интересов», либо «профессиональное консультирование по поручению». Здесь есть недостатки, но в принципе условны любые понятийные обороты. Далее, на наш взгляд, необходимо проанализировать два различных понятия лоббизма: юридическое и социальное в его политологическом и социологическом аспектах.
Вопрос стоит следующим образом:
а\ нужно ли разрабатывать вначале на уровне правовой доктрины, а затем законодательно юридическое понятие лоббизма;
б\ какие социальные характеристики лоббизма следует признать социально приемлемыми и полезными, и определяющими понятие юридическое.
В основе этого вопроса лежит, отмеченное противоречивое понимание лоббизма. Так, А.Ф. Галузин пишет: «Российское нарколобби - это лобби эпохи системного социально- экономического кризиса и часто криминальных способов его преодоления, связанных с этим крайностей искаженного понимания естественных прав и свобод челове-ка».5 Автор статьи А.Ф. Галузин не уточняет - это сущностный порок лоббизма или следствие его недостаточной развитости, это не входит в его интересы, но эта неясность все же является мешающей делу.
Именно такого рода неопределенность можно снять, дав юридическое понятие лоббизма. При этом нужно учесть следующие обстоятельства.
Юридическое закрепление понятия лоббизма предполагает его нормативно - правовую характеристику подобно характеристике адвокатской деятельности, аудита, частной охранной деятельности, сыскной деятельности и пр. Оно способно определить границы лоббизма, например, ограничивая его определенными сферами и этапами правотворчества, допуская к нему определенный круг субъектов, несущих ответственность за свои действия. Юридическое понятие лоббизма, далее, должно определять весь связанный с ним понятийный аппарат, в частности такие понятия как лоббистская деятельность, лоббист, лоббистские действия и пр. Таким образом, юридическое определение лоббизма в принципе способно снять его отрицательные стороны, во всяком случае в значительной степени.
Предложения такого рода, разумеется, не являются новыми. Проблема здесь, однако, состоит в обосновании необходимости проявить политическую волю, принять соответствующее решение, т.е. в обосновании необходимости лоббировать регламентацию лоббизма.
При этом может быть учтен зарубежный законодательный опыт. Это известный американский Закон о лоббировании 1946 г., конкретизированный в 1954 г. решением Верховного Суда США по делу «США против Харриса», и упоминавшаяся нормотворческая действительность Европейского союза.
Вместе с тем, следует взвесить и позицию законодателя ФРГ, который не принял такого нормативно - правового акта.6
Социальное понимание лоббизма должно быть учтено в юридическом его понимании. Оно является более широким, информативным, но противоречивым. Упомянутый словарь Крайфельдса обозначает его как стремление отдельных групп, преследующих определенные интересы, получить через своих посредников (лоббистов) влияние на депутатов или иных полномочных лиц в сфере зако-
нодательной, исполнительной и судебной власти для достижения своих желаний и целей. Это распространенная и, можно сказать, стандартная характеристика лоббизма. Однако, и оно также подлежит обсуждению.
Что касается границ лоббизма, то, по мнению многих специалистов, необходимо разграничить лоббизм, понимая его как профессиональное представительство корпоративных, ведомственных и иных интересов, и общую политическую, социально - культурную и иную деятельность организаций и объединений, реализующих собственные задачи. Так, например, Общественная палата не занимается лоббизмом, осуществляя некоторые возложенные на нее постоянные функции.
При этом считаем особенно необходимым жесткое отграничение лоббизма во всех сферах как представительской, информационной деятельности от деятельности политической. Надо решить, можно ли вообще ограничить лоббизм представлением фактической и оценочной информации о реальных (неполитических) интересах представляемого субъекта применительно к определенным правотворческим и правоприменительным решениям, об их последствиях, проявляющихся на различных уровнях.
Этим определяется и обсуждение целей лоббирования. Они не должны быть политическими, скорее всего, должны ограничиваться информационным воздействием на субъектов принятия правотворческих, равно как и иных решений, т.е. представлением такой информации, которая способна либо повлиять на процесс принятия решения, либо обеспечивать возможность дальнейшего отстаивания интересов представляемой структуры.
Как и в случае с адвокатской деятельностью, вряд ли можно считать критерием успешного лоббизма принятие желательного решения. Это лишь цель - направление. Но лоббизм может признаваться успешным и в случае реально возможного продвижения к желательному решению.
5. Субъекты лоббизма.
Это вопрос, подлежащий принципиальному решению, и притом крайне важный. В литературе ссылаются на наличие в ряде стран (например, в Канаде) профессиональных лоббистов и служащих, занимающихся лоббизмом в интересах работодателя. В сущности, это соответствует разделению юристов на адвокатов и корпоративных юристов.
По этим соображениям необходимо, на наш взгляд, обсудить следующие вопросы:
- каким образом институционализировать группу лоббистов, в частности, создавать ли их объединения, если да, то какие, считать ли их специфическими участниками профессиональной деятель-
ности и какой именно деятельности, какими должны быть условия доступа \ образование, опыт, личные качества и пр.\; необходим ли реестр лоббистов и пр.;
- есть ли необходимость организовать профес-
сиональную подготовку лоббистов, в частности рассматривая ее как юридическую специализацию, осуществляемую либо как второе высшее образование либо как магистерская программа; или, быть может, подготовка должна быть направлением
управленческого, социологического либо иного образования;
- какими должны быть профессиональные требования к профессии и профессиональной карьере лоббиста.
б.Технология лоббирования.
Лоббирование — технология, заставляющая партнера или конкурента принять решение, необходимое в данный момент тем, кто это решение продвигает. Технология сочетает в себе и контакт с чиновниками, и психологическое воздействие, и Реакции, и финансовые или маркетинговые рычаги. Однако любой из этих приемов остается только приемом, одним из многочисленных действий ради успеха. До тех пор, пока он не будет встроен в рамки стратегии пошагового продвижения. Если представить себе технологию лоббирования в самом общем виде, то она будет выглядеть достаточно просто. Первым и необходимым условием лоббирования является наличие двух заинтересованных сторон и посредника. Одна из сторон является держателем ресурса (Держатель), вторая заинтересована в том, чтобы этот ресурс отобрать или просто получить на время, использовать (Претендент). Второе условие возникновения ситуации лоббирования — недоступность ресурса для Претендента, по крайней мере впрямую. Либо ресурс не продается (или стоит слишком дорого), либо Держатель является монополистом (например, во всем государстве только он может распределить квоты на вывоз нефти), либо один для другого просто недоступен без посредника (например, Претендент — "авторитет" из Красноярска, а Держатель — политик с солидной репутацией борца за чистоту российского бизнеса).
Естественно, каждая из сторон может быть не одним человеком, а группой лиц или структурой. Так, например, в роли бизнесмена может выступать финансово-промышленная группа, в роли политика
— областное правительство, а в роли лоббиста — какой-либо фонд и т.д. Более того — лоббируемым может оказаться конкурент бизнесмена. Задачей лоббиста (посредника) в сложившей ситуации становится реализация целей своего клиента-Претендента. Он может делать это в одиночку, если имеет необходимые связи, может прибегнуть к
услугам сети друзей, или путем сложных многоходовок создать ситуацию, заставляющую Держателя принять необходимое решение и передать ресурс. Процесс лоббирования состоит из нескольких этапов:
- постановка цели лоббирования;
- поиск посредника (того, кто будет разрабатывать и реализовывать стратегию);
- уяснение им цели, согласие или отказ от заказа, уточнение цели;
- сбор информации о Держателе и оценка ситуации;
- разработка стратегии, выбор каналов информации;
- воплощение и достижение цели;
- выполнение обязательств Претендентом.
В практике лоббирования важным представляется тщательное «очищение» и правовая регламентация лоббизма. Опрос независимых экспертов как со стороны действующих игроков рынка, так и со стороны юристов позволит собрать статистически независимую информацию и минимизирует риск принятия ошибочных решений правотворчества.
Просим наших читателей высказываться по поводу изложенного материала с конструктивными предложениями.
1 Политология для юристов: Курс лекций под. Ред. Проф. Матузова Н.И., Малько А.В. М, Юрист, 1999, стр. 488 и след.
2 Среди многих зарубежных материалов см. Агнешна Унакуя-ра, Институционализация лоббизма в Европейском союзе, ж. Панство и право, 2009, № 2(на польском языке) стр. 55 и след.
3 С.Г. Верещагин, Политическая практика лоббирования налоговых льгот в России, ж. Право и политика, 1997 № 4, стр. 29 и след.
4 Галузин А.Ф., О наркотизме и нарколоббизме в теории и практике обеспечения безопасности личности, общества (государства) ж. Право и политика, 2007 № 11 стр. 30 и след.
5 Право и политика, 2007 № 11. стр.35.
6
В авторитетном и точном немецком юридическом словаре Крайфельдса отмечается: «Законодательные предписания для лоббистов (например, обязанность регистрации) в Федеральной республике отсутствуют». Стр.747 - 748.
