CC BY
802000.01.052. АНДРИЧЕНКО Л.В., БЕЛОУСОВА Е.В. КОММЕНТАРИЙ "ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ВЫНУЖДЕННЫХ ПЕРЕСЕЛЕНЦАХ / Ин-т законодательства и сравн. правоведения при Правительстве Рос. Федерации.— М.: Юрид. лит., 1998.—543 с.
Проблема беженцев в России—относительно новое явление. В странах мирового сообщества она возникла несколько десятилетий назад, резко обострилась после Второй мировой войны и особенно в последние годы. В настоящее время она превратилась в острую политическую проблему.
В работе, подготовленной Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, представлена краткая история развития международного права в части, касающейся правового статуса беженцев, их конкретных прав и обязанностей; показана роль Управления Верховного Комиссара ООН по делам беженцев в регулировании прав беженцев; подчеркивается значение оказания беженцам правовой помощи для их интеграции и адаптации; дается характеристика принятых международных документов, как общих, так и специальных, регулирующих правовое положение беженцев; показано влияние этих документов на национальное законодательство в странах мирового сообщества.
В России в 1993 г. был принят Закон РФ "О вынужденных переселенцах" и Федеральный закон "О беженцах". В последующие годы в них были внесены изменения и дополнения.
В целях совершенствования рассматриваемого законодательства были подготовлены два проекта, которые практически пересмотрели законы заново. Закон "О вынужденных переселенцах" в новой редакции был принят в 1995 г., а в 1997 г. был принят второй Закон "О беженцах". Оба закона были разработаны в соответствии с Конституцией РФ и нормами международного права, регулирующими статус беженцев. Законы, регламентирующие статус беженцев и вынужденных переселенцев, различные миграционные акты в 90-х годах были приняты в бывших советских республиках.
По приведенным в работе данным к середине 90-х годов в России насчитывалось свыше 1,2 млн. состоящих на учете беженцев и вынужденных переселенцев, а с учетом незарегистрированных их количество составляет свыше 2 млн. человек. Проблема усугубляется еще и тем, что в настоящее время в России находятся свыше 500 тыс. иммигрантов из стран "третьего мира". По имеющимся прогнозам, в ближайшие годы число беженцев в Российскую Федерацию достигнет —5 млн. человек. Созданная в 1992 г. в соответствии с Указом президента РФ
Федеральная миграционная служба России в качестве центрального "органа федеральной исполнительной власти разработала специальную программу на 1998-2000 гг., которой должны руководствоваться органы федеральной миграционной службы при решении проблем беженцев и вынужденных переселенцев.
Учитывая социально-экономические трудности, которые переживает наша страна, необходимо ограничить поток вынужденных мигрантов. Этому могли бы содействовать двусторонние договоры и соглашения по вопросам прав человека, прав нацменьшинств на труд, образование, культурно-национальную автономию. Кроме того, было бы целесообразно, считают авторы, ввести определенные квоты (как это делается на Западе.—Реф.) для ограничения потока вынужденных мигрантов. Однако такая мера не должна служить препятствием для принятия в Россию этнических россиян из зон межнациональных конфликтов.
Кроме законов в России в 90-х годах были приняты различные нормативно-правовые акты и в их числе указы президента РФ, постановления правительства РФ, акты Федеральной иммиграционной службы и других федеральных органов власти, направленные на обеспечение реализации прав беженцев и вынужденных переселенцев, а также акты субъектов РФ, принятых с учетом местных условий. Специфика сложившейся ситуации в России потребовала ввести новое понятие — "вынужденный переселенец" — вместо применяемых в международном праве терминов "перемещенные лица", "внутренние беженцы" и т.д.
В России "вынужденные переселенцы" —это лица, которые остаются на территории своего государства и как его граждане имеют все права, которыми пользуются остальные граждане на его территории. В Комментарии к ст. 1 Закона РФ "О вынужденных переселенцах" отмечается, что "вынужденным переселенцем" может быть признан, как правило, гражданин РФ, покинувший место своего постоянного жительства на территории РФ, либо, что встречается гораздо реже, на территории другого государства.
В соответствии с Законом вынужденным переселенцем признается гражданин РФ, который: вынужден покинуть место жительства на территории иностранного государства и прибыл на территорию России; вынужден покинуть место жительства на территории одного из субъектов РФ и переселиться на территорию другого субъекта Федерации. Вынужденным переселенцем может быть признано лицо, не имеющее гражданства РФ, иностранный гражданин или апатрид, постоянно проживающие на законных основаниях на территории РФ и изменившие место жительства в пределах
территории России по вышеуказанным обстоятельствам; гражданин " бывшего СССР, постоянно проживавший на территории одной из республик, входившей в состав Советского Союза, получивший статус беженца РФ и утративший его в связи с приобретением российского гражданства, если в период действия статуса беженца имели место обстоятельства, препятствовавшие данному лицу в обустройстве на территории России (с. 14). Согласно ст. 1 (пункт 1) в числе причин, на основании которых лицо может быть признано вынужденным переселенцем, названы: насилие, преследование или реальная опасность такого преследования в связи с расовой или национальной принадлежностью, вероисповеданием, языком, принадлежностью к определенной социальной группе, политическим убеждением. Статус вынужденного переселенца получает конкретное лицо не только когда в отношении него были предприняты названные действия, но и в том случае, если они были совершены в отношении членов его семьи.
Далее в работе даны Комментарии к остальным 14 статьям Закона, в которых анализируется порядок регистрации ходатайства о признании лица вынужденным переселенцем; права и обязанности лип, получивших свидетельство о регистрации ходатайства о признании его вынужденным переселенцем и др.
Значительное место в Комментариях уделено характеристике механизма действия Федеральной миграционной службы России.
Ст. 14 Закона посвящена международному сотрудничеству по проблемам вынужденных переселенцев. Подчеркивается, что такое сотрудничество осуществляется на двусторонней и многосторонней основах и в том числе с международными организациями системы ООН, международными неправительственными общественными и религиозными организациями и фондами.
Не следует путать понятие "вынужденный переселенец" и "беженец". К первой категории относятся лица, которые остаются на территории своего государства и как его граждане имеют все права, которыми пользуются остальные граждане на его территории.
Большое влияние на принятие Федерального закона "О беженцах" оказали действующие нормы международного права, и прежде всего Конвенция ООН "О статусе беженцев" (1951) и Протокол к ней (1967).
В Комментарии подробно изложена история определения понятия "беженец" начиная с договоров и соглашений, заключенных под эгидой Лиги Наций и принятых в наше время Уставом Международной организации по делам беженцев, Уставом Управления Верховного
Комиссара ООН по делам беженцев и Конвенции 1951 г. о статусе " беженцев.
Комментарии касаются также таких вопросов, как пределы действия закона; признание лица беженцем; обращение лица с ходатайством и предварительное рассмотрение ходатайства; основание для отказа лицу в рассмотрении ходатайства; рассмотрение ходатайства по существу; права и обязанности лица, признанного беженцем и др.
Последняя 19 ст. Закона предусматривает ответственность за нарушение настоящего Федерального закона. В Комментарии отмечается, что Закон предусматривает наступление юридической ответственности для должностных лиц государственных органов и органов местного самоуправления, организаций вне зависимости от их форм собственности, а также граждан за нарушение положений Закона (С.181).
В приложении к работе даны тексты международных актов в сфере регулирования вынужденной миграции; законодательные акты стран СНГ и Балтии, регулирующие процесс вынужденной миграции; соглашения РФ со странами СНГ и Балтии по проблемам переселенцев и беженцев; правовые акты РФ в сфере регулирования статуса беженцев и вынужденных переселенцев; законодательные и иные нормативные акты, регулирующие права беженцев и вынужденных переселенцев.
Е.В. Клинова
