CC BY
193
ПРОБЛЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА
В.И. Евтушенко*
МИГРАЦИЯ: КРИТЕРИИ ПОНЯТИЯ
Ключевые слова: миграция, мигрант, вынужденная миграция, беженец, трудовая миграция, туризм.
V.I. Evtushenko. Migration: Criteria of Concept
In article the analysis of the international, interstate and regional acts, proceedings of scientists — the jurists concerning legal regulation ofpopulation shift and definition of concept «migration». The lead consideration of various definitions of concepts «migration», «migrant» has allowed to reveal those basic criteria which underlie the given social phenomenon and on which there is an allocation of this social group. The carried out analysis has allowed to formulate author's definitions of concepts.
Наиболее урегулированными как в международном праве, так и во внутригосударственных законодательствах большинства стран мира, в том числе в законодательстве Российской Федерации, являются частные случаи миграции — вынужденная миграция, трудовая миграция, международный туризм и т.д. С точки зрения понятийно-категорийного аппарата наиболее проработанной является миграция вынужденная.
Впервые мировое сообщество обратило внимание на проблему вынужденной миграции, с которой столкнулись многие страны, после Первой мировой войны и которая была связана с массовыми вынужденными перемещениями людей после революции в России и распадом Османской империи. Лига Наций в период между мировыми войнами попыталась посредством международных договоренностей создать определенные гарантии беженцам — лицам, вынужденным покинуть свою родину вследствие социальных потрясений, националистических, религиозных выступлений, военных действий и т.д. Но проблема ещё острее стала после Второй мировой войны.
Необходимость решения одной из самых остро стоящих перед человечеством задачи — защиты беженцев — привела к тому, что менее чем за столетний промежуток времени определение понятия «вынужденная миграция», механизм её международно-правового регулирования, воспринятый законодательствами большинства стран мира, определение понятия «беже-
* Кандидат юридических наук, доцент кафедры международного права и государствоведе-ния юридического факультета Белгородского государственного университета. [[email protected]]
нец» претерпело значительные изменения. Был пройден путь от признания человека беженцем по его принадлежности к группе лиц, объединенной по признаку национальности или классовой принадлежности (классический пример — это так называемые «русские беженцы» — лица, покинувшие границы распавшейся Российской империи по причине неприятия новой власти и вследствие этого лишенные защиты Союза Советских Социалистических Республик), до строго определяемого юридически понятия «беженец» и индивидуальной процедуры рассмотрения ходатайств о признании беженцем.
Наиболее общее и универсально применимое определение понятия «беженец» содержится в Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 г.1, дополненной Протоколом 1967 г.2. Необходимо отметить, что социалистические страны не финансировали работу Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев, не принимали участия (за исключением Югославии) в работе конференции, разрабатывавшей Конвенцию ООН о статусе беженцев, а также не присоединились к данной Конвенции.
Конвенция и протокол были подписаны Российской Федерацией и вступили в силу для России только 1 февраля 1993 г. Это и последовавшее 19 февраля 1993 г. принятие Закона Российской Федерации «О беженцах» позволило ввести работу с данной категорией лиц в рамки международнопризнанных стандартов.
Определение понятия беженца, содержащееся в Конвенции, в полном объеме воспроизведено в Законе Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах»3.
В соответствии с ним «беженец — это лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может и не желает вернуться в неё вследствие таких опасений».
При анализе данного определения выявляется конфликт двух элементов государственного суверенитета: личностного, вытекающего из гражданства как правовой связи, и территориального, определяющего верховенство
1 Действующее международное право. В 3 т. Т. 1. М., 1996.
2 Там же.
3 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 12. Ст. 425.
государственной власти на своей территории. С этой проблемой тесно связан вопрос государственного суверенитета и принципа гуманитарного вмешательства 1.
Данная коллизия в международном праве беженцев решается в пользу территориального элемента государственного суверенитета: обоснованное ходатайство иностранного гражданина или лица без гражданства о защите удовлетворяется страной убежища, страна гражданства или постоянного места жительства лишается возможности осуществлять свою юрисдикцию в отношении беженца.
Учет вышеупомянутых обстоятельств позволяет провести четкое различие в международно-правовом положении беженцев и лиц, перемещенных внутри страны. Последние не пересекали международную границу, и государство происхождения в силу верховенства своей власти над соответствующей территорией является единственным субъектом, осуществляющим юрисдикцию. Проблема лиц, перемещенных внутри страны, является по определению внутренним вопросом государства, и поэтому предоставление защиты является обязанностью только этого государства, действие любого другого субъекта будет вмешательством во внутренние дела, т.е. существенным нарушением принципов международного права. Поэтому при всей схожести ситуаций беженцев и внутренне перемещенных лиц нахождение первых вне границ страны происхождения вносит принципиальное отличие в их статус 2.
В России внутренне перемещенные лица получили наименование «вынужденные переселенцы», и их правовое положение регламентируется Законом Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 «О вынужденных переселенцах»3. В отличие от беженцев, которым особый правовой статус необходим в силу того, что они утратили защиту собственной страны и вынуждены искать ее на территории чужого государства, вынужденные переселенцы не нуждаются в таком статусе, поскольку остаются на территории собственного государства, являются его гражданами и поэтому обладают теми же правами, что и остальные граждане. Они нуждаются лишь в предоставлении дополнительных гарантий, облегчающих реализацию этих прав и обустройство в ситуации вынужденного перемещения 4.
1 Доклад Верховного Комиссара ООН по делам беженцев 2008 г. Документ ГА. Дополнение № 12 (А/59/12) // < http://daccess-ods.un.org/TMP/4004992.html > (последнее обращение — 27 ноября 2010 г.)
2 См.: Воронина Н.А. Международное право и проблемы правового регулирования положения внутриперемещенных лиц // Юрист-международник. 2005. № 3. С. 25—34.
3 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. № 12. Ст. 427.
4 См., напр.: Келин В. Руководящие принципы по вопросу о перемещении внутри страны. М., 2004. С. 112.
Но неопределенность, разночтение в толковании понятий «беженец», «мигрант», «вынужденный переселенец», «внутриперемещенное лицо» зачастую создает искусственные сложности во взаимоотношениях между государствами.
Именно поэтому в 1996 г. Исполнительный секретариат Содружества Независимых Государств (СНГ) в связи с обращением Президента Казахстана Н.А. Назарбаева обратился в Экономический суд СНГ с запросом о толковании понятий «беженец», «мигрант», «вынужденный переселенец». Суд в своем решении указал что понятие «мигрант» в рамках СНГ на уровне международно-договорных источников не используется. Единственным источником, в котором упоминается данный термин, является Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов, но в нем рассматривается только одна из категорий лиц, входящих в понятие «мигрант», — категория «трудящихся-миг-рантов».
Решение Экономического суда СНГ определяет, что «...в соответствии с общим значением понятия «мигрант» оно обозначает лиц, осуществляющих пространственные перемещения, вне зависимости от причин перемещений, их длительности и пространственных границ»1.
Данное определении миграции как пространственного перемещения людей (мигрантов) вне зависимости от их причины, длительности и пространственных границ является наиболее авторитетным определением понятия «миграция» в её широком понимании. Оно нашло отражение в некоторых региональных нормативных актах Российской Федерации. Так, Правительство Москвы для решения задач, поставленных в одном из своих постановлений, отразило определение понятия «миграция», которое дал Экономический суд СНГ 2.
В то же время на уровне СНГ прослеживается все более получающая в мире развитие тенденция сужения определения какого-либо понятия с целью уменьшения круга лиц, на которых оно распространяется, для решения определенных задач, стоящих перед данным нормативным актом. Данная ориентированность присуща, как правило, тем определениям, при помощи которых выделяется круг лиц, которым предоставляются дополнительные льготы, особый правовой статус, либо по какой-то другой причине.
1 Решение Экономического суда Содружества Независимых Государств «О толковании понятий "беженец", "мигрант", "вынужденный переселенец" применительно к Соглашению о помощи беженцам и вынужденным переселенцам, заключенному 24 сентября 1993 г.». Принято в г. Минске 11 сентября 1996 г. // Документ опубликован не был.
2 Постановление Правительства Москвы от 28 июня 2005 г. № 482-ПП «О концепции демографического развития города Москвы» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2005. № 40.
Так, в концепции сотрудничества государств — участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции 1 само понятие «миграция» определяется как «.перемещение физических лиц по различным причинам из одного государства в другое в целях постоянного или временного изменения места жительства».
Во внутригосударственном законодательстве Российской Федерации на законодательном уровне термин «миграция» не употребляется, но тем не менее в отдельных нормативно-правовых актах данная дефиниция присутствует. В соответствии с Федеральной миграционной программой Российской Федерации на 1998—2000 гг. «.миграция — это перемещение по различным причинам людей через границы тех или иных территориальных образований в целях постоянного или временного изменения места жительства»2.
Отсутствие общепризнанного понятия «миграция» не только в нормативно-правовой базе Российской Федерации, но и в доктрине международного права приводит к тому, что в научно-правовой литературе также отсутствует единый подход к данному вопросу и единое определение данной правовой категории 3. Так, например В.А. Ионцев, проведя мониторинг научных изданий по данной проблематике, насчитал только в отечественных публикациях около 36 различных определений понятия «миграция»4. Сложность в формулировании точного и емкого понятия «миграция» связано со сложностью определения такой многогранной и многоаспектной категории, как «миграция»5, сочетающей в себе политический, этнический, расовый, религиозный, культурный, экономический, экологический, временной и другие аспекты общественной жизни 6.
Например Б.С. Хореев и В.Н. Чапек выделяют три основных группы, на которые, по их мнению, можно разделить предлагаемые определения понятия «миграция»:
1. Определения, в которых понятие «миграция» трактуется широко, как любое пространственно-территориального перемещение населения.
1 Решение Совета глав государств СНГ «О концепции сотрудничества государств — участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции». Принято в г. Астане, Казахстан 16 сентября 2004 г. // Документ опубликован не был.
2 Постановление Правительства Российской Федерации от 10 ноября 1997 г. «О Федеральной миграционной программе на 1998—2000 гг.» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 47. Ст. 5406.
3 См.: Сандугей А.Н. К вопросу о понятии «незаконная миграция» в российском праве // Административное и муниципальное право. 2008. № 9. С. 11—16.
4 См.: Ионцев В.А. Международная миграция населения: теория и история изучения. М., 1999. С. 19.
5 См.: Орешина Н.И. К вопросу определения «миграция» // Юридический мир. 2010. №3. С. 43—45.
6 См.: Брик А.Д. Проблемы становления и развития миграционного права // Миграционное право. 2009. № 2. С. 4—5.
2. Определения, рассматривающие миграцию только как пространственно-территориальное перемещение населения между различными населенными пунктами, которые ведут к смене — постоянно или временно — места жительства.
3. Определения, однозначно рассматривающие миграцию как процесс пространственно-территориального перераспределения народонаселения '.
Придерживаясь концепции, изложенной в решении Экономического суда СНГ, большинство определений интерпретируют понятие «миграция» в широком смысле, рассматривая в качестве основного критерия территориальное перемещение человека и не принимая во внимание такие факторы, как цель перемещения, его продолжительность, регулярность подобных передвижений, добровольность и другое.
Так, например Е.И. Нежибецкая, конкретизируя величину миграционного перемещения, предлагает считать мигрантом любое физическое лицо, осуществляющее любое пространственное перемещение, в результате которого мигрант оказался за пределами населенного пункта (страны) своего места жительства 2. А например В.А. Ионцев рассматривает миграцию как «...межпоселенное территориальное передвижение со сменой постоянного места жительства и работы навсегда или на определенный срок (от одного дня до нескольких лет»3.
В то же время, несмотря на то, что международно-договорное и внутригосударственное право не содержит понятий «миграция», «мигрант» и меры по регулированию правового статуса данной категории лиц, все большая часть правоведов высказывается за необходимость более четкого определения понятия «миграция» за счет введения в определение дополнительных критериев.
Так, например М.Л. Тюркин определяет миграцию как «.совокупность правовых нормативных отношений при проектировании и территориальном перемещении людей, обусловленная их государственным регулированием, реализацией личных и общественных интересов и, как правило, влекущая приобретение ими нового правового статуса»4.
Представляется, что подобное искусственное сужение определения понятия «миграция», влекущая, в том числе ограничение круга лиц, которые охватываются данным определением, в силу этого не может в полном объёме отражать категорию «миграция».
1 См.: Хореев Б.С., Чапек В.Н. Проблемы изучения миграции населения. М., 1978.
2 См.: Нежибецкая И.Е. О соотношении международно-правового и внутригосударственного содержания понятия «мигрант» // Международное публичное и частное право. 2007. № 2.
3 Ионцев В.А. Международная миграция населения: закономерности, проблемы, перспективы: дис. ... д-ра экон. наук. М., 1999. С. 396.
4 Тюркин М.Л. Совершенствование концептуально-правовых основ миграционной системы России. М., 2004. С. 39.
Но большинство правоведов рассматривают понятие «миграция» более широко. Так, О.Д. Воробьева рассматривает миграцию как «.любое территориальное перемещение населения, связанное с пересечением как внешних, так и внутренних границ административно-территориальных образований с целью смены постоянного места жительства или временного пребывания на территории для осуществления учебы или трудовой деятельности независимо от того, под превалирующим воздействием каких факторов оно происходит — притягивающих или выталкивающих»1.
Придерживаясь такой же концепции, И.В. Плюгина считает, что применительно к внутренним мигрантам России более точным будет рассматривать не границы наименьших территориально-административных единиц, а границы муниципальных образований 2.
Данный критерий выделения миграции представляется надуманным, особенно с учетом того, что внутренние границы муниципальных образований, а зачастую и региональные границы проходят по населенным пунктам. Следовательно, в одном случае переезд на новое место жительства с одной стороны улицы на другую (при пересечении внутренней границы) будет считаться миграцией, а в другом переселение в другой населенный пункт, находящийся на расстоянии нескольких сотен километров, — нет. В то же время любое численное ограничение минимума расстояния, с которого начинается миграция, как, например, в Соединенных Штатах Америки, где Бюро переписи США определяет путешествия как любые поездки на расстояние не менее 100 миль 3, будет таким же искусственным и надуманным.
Кроме того, даже пересечение государственной границы с нарастанием процесса глобализации постепенно теряет то значение, которое ей предавалось совсем недавно. Например, пересечение государственной границы двух стран Евросоюза все больше и больше превращается в ничего не значащую формальность, не вызывающую даже особенного изменения правового статуса личности.
Представляется, что единственным критерием, по которому территориальное перемещение лица становится миграцией, является пересечение границы того территориального пункта, в котором оно имеет постоянное место жительства.
1 Воробьева О.Д. Миграционные процессы населения: вопросы теории и государственной миграционной политики // Аналитический вестник Совета Федерации ФС Российской Федерации. 2003. № 9 (202). С. 24—29.
2 См.: Плюгина И.В. Понятие мигранта и основные категории мигрантов // Журнал российского права. 2007. № 8. С. 107—115.
3 См.: Стригунова Д.П. Понятие международного туризма // Туризм: право и экономика. 2005. № 7. С. 61—65.
Ограничение числа поводов, по которым может осуществляться миграция, тоже представляется не совсем правомерным, ибо миграция в общем виде представляет собой территориальное перемещение, и понятие «миграция» не должно включать в себя рассмотрение причин, по которым она совершается. Кроме того, подобные ограничения оставляют за границами определения многие виды миграции, как, например, туризм, религиозное паломничество, кочевничество и т.д.
Определение понятия «миграция», помимо пространственно-территориального ограничения, должно включать в себя только установление временного минимума, с которого пространственное перемещение приобретает характер миграции. Понятно, что такое временное ограничение также носит несколько искусственный характер, но в то же время введение такого временного ограничителя представляется необходимым для разделения пространственного перемещения в виде миграции и передвижения, носящего сугубо бытовой характер.
Необходимо отметить, что один из видов миграции имеет подобное временное ограничение. В соответствии с Конвенцией ООН по таможенным льготам для туристов 1 (Российская Федерация является участницей данной Конвенции как правопреемник Союза Советских Социалистических Республик, для которого Конвенция вступила в силу 15 ноября 1959 г.) срок пребывания физического лица в иностранном государстве как туриста составляет не менее 24 часов и не более 6 месяцев. Подобный срок пребывания туриста в иностранном государстве предусматривает и Федеральный закон от 24 ноября 1996 г. № 132-ФЗ «Об основах туристической деятельности в Российской Федерации», но с одной оговоркой — «.или осуществляющей не менее одной ночевки в стране (месте) временного пребывания»2.
Подобная правовая коллизия в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации разрешается в пользу нормы международного права.
Представляется, что временное ограничение в 24 часа, разделяющее перемещение, имеющее характер миграции и сугубо бытовое передвижение, наиболее оптимально.
В соответствии с изложенным, наиболее адекватно характер миграции выражают следующие определения понятий:
«Миграция — пространственно-территориальное перемещение физического лица за пределы населенного пункта своего постоянного места жительства на срок не менее 24 часов».
И, соответственно, «мигрант — физическое лицо, осуществляющее пространственно-территориальное перемещение за пределы населенного пункта своего постоянного места жительства на срок не менее 24 часов».
1 Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XXI. М., 1967. С. 259—278.
2 Собрание законодательства РФ. 1996. № 49. Ст. 5491.
