CC BY
242000.01.028. СТОУН К.Д. СЛИШКОМ МНОГО РЫБОЛОВНЫХ “СУДОВ, СЛИШКОМ МАЛО РЫБЫ: МОГУТ ЛИ ТОРГОВЫЕ ЗАКОНЫ УПОРЯДОЧИТЬ СУБСИДИИ И СБАЛАНСИРОВАТЬ РЫБНЫЙ ПРОМЫСЕЛ?
STONE CD. Too many fishing boats, too few fish: can trade laws trim subsidies and restore the balance in global fisheries?// Ecology law quarterly. — Berkeley, 1997—Vol.24, N3.—>. 505-544.
Рыбопродукты являются одним из важнейших компонентов мировой торговли, составляя более 11% объема торговли сельскохозяйственной продукцией (50 млрд. долл. ежегодно). Особое значение торговля рыбой имеет для развивающихся стран. Между тем рыбные ресурсы, которые раньше казались неисчерпаемыми, истощаются. При классификации, проведенной Организацией ООН по вопросам продовольствия и сельского хозяйства (ФАО) в 1993 г., 44% известных пород морских рыб были отнесены к категориям в полной мере или интенсивно вылавливаемых, 16% — к кшгории чрезмерно вылавливаемых, 6% характеризовались как истощающиеся и 3% — как восстанавливающиеся после чрезмерного вылова. Наиболее интенсивно истребляются самые дорогостоящие породы. Оснащение рыболовных судов более совершенными средствами обнаружения и лова рыбы дало возможность вести добычу в ранее недоступных местах. Старые суда, не имеющие возможности работы в открытом море, ловят более мелкую рыбу в территориальных водах. Прибрежные воды подвергаются антропогенному загрязнению. Территории, где рыба могла бы укрыться и восстановить численность, неуклонно сокращаются. За последние 50 лет производство рыбопродуктов в мире выросло с 20 млн. до 110 млн., опережая рост населения.
Вместе с тем в рыболовном промысле налицо признаки стагнации, уменьшается его эффективность. Изменения происходят и в объекте вылова: увеличивается вылов молоди рыб; человек вторгается в мало исследованные глубинные экосистемы, поголовно истребляя их обитателей, что чревато непредсказуемыми последствиями.
Экономисты и биологи ищут критерии периодического определения оптимального и критического уровня добычи рыбы: удовлетворение потребительского спроса, пищевая безопасность, эффективность затрат, обеспечение видового разнообразия, особый режим для регионов, наиболее зависящих от добычи рыбы в смысле питания и трудоустройства. ФАО подсчитала, что если при вылове будет
обеспечиваться восстановление популяций морских организмов, добычу “можно будет стабилизировать на уровне, на 20% превышающем нынешний.
Попытки управлять процессом вылова рыбы предпринимались достаточно давно. Устанавливались ограничения на объем добычи, орудия и время лова, проводились эксперименты с возмездным выделением квот на вылов. Признание юрисдикции прибрежного государства над 200-мильной зоной дало возможность ограничивать доступ чужим рыболовным судам. Однако все эти меры не способны повлиять на ситуацию с рыбными ресурсами в мировом масштабе. Одновременно с ограничением доступа иностранных судов интенсифицируется деятельность местных. Ограничение времени лова недостаточно эффективно ввиду возможности реванша. Не дают результата и ограничения на орудия лова. Квотирование стимулирует сокрытие или выбрасывание избыточного улова за борт, в результате чего рыба все равно гибнет. Ограничение доступа в экономическую зону вытесняет рыболовные суда в открытое море. В качестве ответных мер можно назвать Конвенцию о запрещении лова дрифтерными сетями, открытую для подписания 23 ноября 1989 г., Кодекс ответственного рыболовства ФАО, Конвенцию о мигрирующих и оседлых породах. Однако места пересечения юрисдикций и открытое море остаются серьезными препятствиями на пути координации усилий. Установление ограничений на вылов рыбы встречает сопротивление со стороны рыболовецких организаций, судостроительной и рыбообрабатывающей промышленности. Со сложностями связано и осуществление контроля над их соблюдением.
Объем инвестиций в рыболовство в настоящее время превышает необходимый для эффективного достижения оптимального уровня вылова. Правда, само это понятие является дискуссионным. Например, сохранять достигнутый уровень можно силами половины тоннажа используемых судов, но дешевле загружать судно выловленной рыбой на 90%. Ограничение времени лова влечет увеличение количества судов. Значительную роль в создании избыточного потенциала в сфере рыболовства играет предоставление субсидий.
Субсидирование осуществляется путем предоставления безвозмездных ссуд, льготных кредитов на строительство и ремонт судов, приобретение орудий лова, хранение и переработку рыбы, поддержание уровня цен и заработков рыбаков, морское страхование,
содержание портов, скидки на топливо, а также списание долгов и _выкуп судов, задержанных властями других стран за незаконный лов. Ввиду многообразия путей субсидирования общий уровень субсидий подсчитать сложно. Наиболее авторитетная попытка была предпринята ФАО в 1993 г. Согласно данным за 1989 г., выручка от продажи рыбы в мировом масштабе составила 70 млрд. долл., в то время как затраты — 124 млрд. долл. 54 млрд. долл. дефицита покрывали субсидии. Правда, следует помнить, что данные о полученных от реализации рыбы доходах могут быть занижены (те, кто занимается рыболовством с нарушениями правил, занижают улов), следовательно, о размерах субсидий—авышены. Вместе с тем ФАО не учитывало как субсидии расходы, не понесенные ввиду отсутствия платы за использование природных ресурсов. Такие платежи порой вводятся береговыми государствами в виде налогообложения, лицензирования и квотирования, однако при лове в открытом море они не взимаются. Тем не менее, даже если поставить под сомнение точность данных ФАО о размере субсидий, ясно, что их размер весьма велик, и человечество не только добывает слишком много рыбы, но и платит за добычу недопустимо высокую цену.
Субсидирование рыболовства встречает определенное противодействие. Так, в 1983 г. Европейский союз установил ограничения на субсидирование строительства рыболовных судов. Недавно заключенное на Уругвайском раунде Соглашение по сельскому хозяйству, направленное на ограничение субсидий на сельское хозяйство, предусмотрело право страны-импортера применять компенсационные пошлины в отношении продуктов, изготовленных с использованием субсидий (за исключением субсидий, оказывающих минимальное воздействие на торговлю и промышленность). Соглашение могло быть распространено на рыбопродукты, однако такое предложение встретило сопротивление основных рыболовных держав, и окончательный документ содержал прямое указание на исключение рыбопродуктов из-под его действия.
Известна практика противодействия субсидированию на национальном уровне путем применения компенсационных пошлин по торговому законодательству страны — импортера рыбы. Так, США устанавливали такие пошлины в отношении рыбы, ввозимой из Канады и Норвегии. Страны —члены Организации по международной торговле при применении компенсационных пошлин должны придерживаться норм, установленных Соглашением по субсидиям и компенсационным мерам.
Для того чтобы применить в отношении импортера меры, “противодействующие субсидированию, необходимо показать, что субсидии относятся к категориям абсолютно запрещенных или оспоримых и не подпадают под какие-либо исключения, например региональную программу развития.
В соответствии со ст.1 Соглашения под субсидиями понимается любая форма безвозмездного дохода, поддержания цен или финансового участия государства, включая непосредственную или потенциальную (например, предоставление гарантий по кредитным обязательствам) передачу средств, предоставление государством товаров или услуг (кроме общей инфраструктуры). Наряду с явными субсидиями автор называет ряд мер, признание которых субсидиями достаточно спорно (пограничные’ меры и скрытые субсидии: государственное
финансирование содержания и ремонта портового оборудования, маяков, на что, видимо, может быть распространена оговорка об общей инфраструктуре).
Широкое применение получила практика приобретения правительствами для флотов своих стран разрешений на лов в чужой экономической зоне. Так, Европейский союз тратит ежегодно около 350 млн. долл. для того, чтобы открыть доступ в экономические зоны развивающихся стран для флотов государств-членов. Эти “пограничные мерь’, считает автор, должны расцениваться как субсидии.
Проблематична квалификация как субсидий выкупа государством судов, задержанных властями других стран за незаконный лов, а также мягкого национального природоохранительного законодательства, стимулирующего чрезмерную эксплуатацию рыбных ресурсов. Для того, чтобы правильно квалифицировать скрытые субсидии, считает автор, следует прибегать к консультациям в рамках Организации по международной торговле (в частности, Комитета по субсидиям и компенсационным мерам и Комитета по торговле и окружающей среде). Применение методики расчета оптимальной платы за использование морских ресурсов позволит расценивать как субсидии разрешение лова за плату ниже оптимальной. Это вполне согласуется с требованием Конвенции ООН о биологическом разнообразии о стимулировании сохранения и бережного использования компонентов биологического разнообразия.
Наряду с абсолютно запрещенными Соглашение вводит понятие оспоримых субсидий. Компенсационные пошлины в отношении
предоставляющего их государства не применяются, если оно докажет, ""что такое субсидирование не увеличивает его долю на мировом рынке, не создает помех экспортерам других государств-членов, не вытесняет их с рынков третьих стран.
Иного отношения требуют субсидии, направленные на снижение вылова, например, компенсации судовладельцам за снятие с судов оборудования (Япония), временное неиспользование судов (Дания), проведение природоохранительных мероприятий (в том числе предписанных международными конвенциями). Соглашением по сельскому хозяйству предусмотрено частичное изъятие из под действия санкций торгового права в отношении субсидий, представляющих собой часть природоохранительной программы, если она не оказывает более чем минимальное сдерживающее воздействие на торговлю. Подобные нормы в отношении субсидий, направляемых на исследование и развитие, помощь регионам, находящимся в трудном положении, и содействие адаптации к новым требованиям природоохранительного законодательства, содержит и Соглашение по субсидиям. Ст.20 ГАТТ предусматривает защиту от санкций мероприятий, направленных на сохранение исчерпаемых природных ресурсов. Вопрос о юридической квалификации субсидий такого рода и о возможностях злоупотреблений в этой сфере требует тщательного изучения.
В заключение автор отмечает, что современное торговое право обладает достаточными средствами для того, чтобы разорвать порочный круг (увеличение субсидий —увеличение рыболовных ресурсов—снижение эффективности лова —снижение доходности рыболовства —увеличение потребности в субсидиях ) и ослабить эксплуатацию мировых рыбных ресурсов.
Е.Г.Афанасьева
